关于盘活城乡闲置资产发展康养产业的思考

咸宁发布宅基地管理与利用 2022-04-04

推动咸宁高质量发展，必须做大总量、做优增量，更要盘活存量。随着社会经济的不断发展和城市化进程的迅速加快，大量农民流向城市，导致很多农村农房和宅基地处于闲置或半闲置状态，成为农村地区的沉睡资源。与此同时，经济结构调整和产业转型升级导致城市中也出现了一些闲置的废旧厂房，造成土地和固定资产的浪费。盘活城乡闲置资产发展康养产业，让“死”资产变成“活”资源，将“包袱”变财富，将有助于推动经济转型升级。如何盘活利用这些闲置资产使其发挥价值，已成为一道现实课题。

一、现状分析

我市城乡闲置资产存量有多少，一直都没有一个相对准确的数据，在这次调研中，我用定量分析和案例研究相结合的方法，进行了初步分析:

(一)农村闲置房屋情况。我从农村闲置房入手，采用农村用电大数据分析与实地抽样核验相结合的方式，对全市闲置农房开展了初步调查与推算。以2019年末农户电表数据为基础，初步确定将月度用电量低于10度的农房确定为闲置农房，并根据持续时间，将连续12个月月度用电量低于10度的农房确定为连续整栋闲置农房。依据上述判定标准，随机选取咸安区双溪桥镇李容村、通城县隽水镇铁柱村2个村共309户，初步判定为连续整栋闲置的农房进行实地核验，发现确为连续整栋闲置的农房为298户，占比96.4%，说明连续整栋闲置农房用电判定标准基本可行。根据市供电公司从省供电公司调取数据显示，全市用电农房总量54.38万栋，其中闲置农房18.63万栋，占比34.3%;连续整栋闲置农房9.78万栋，占比18.0%。

(二)城市闲置资产情况。粗略统计，仅潜山国家森林公园周边，光经营不善或倒闭的闲置温泉酒店、宾馆等就有15家。此外，党政机关、企事业单位、公立医院及学校在发展改革过程中产生了一些闲置房屋(办公用房、生产用房)、闲置土地、闲置设备。如赤壁市蒲纺工业园区内，就大量存在废旧厂房等相关闲置设施。这些闲置资产不仅增加经济运行成本，造成大量浪费，而且也影响了咸宁城市形象、阻碍了经济社会发展。

二、可行性分析

我市盘活闲置资产发展康养产业，具备四大优势。

(一)政策支持鼓励。随着我国老龄化进程的加快，国家对康养产业的支持力度在不断加大。国务院及民政、发改等部委先后出台了一系列文件，在投融资、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等方面提出了支持政策，为盘活闲置资产发展康养产业提供了政策保障和项目资金支持。2017年-2019年，全市养老服务财政直接投入达4.44亿元，其中，市本级2017-2019年共投入2814.8万元，财政投入逐年加大，有力支持了包括社区养老服务在内的养老服务事业发展。2019年，我市成功申报全国第四批居家养老和社区养老试点城市，争取中央财政补助资金1795万元。根据咸宁市政府文件规定，对兴办的养老机构，按所属类别分标准给予运营补贴。2020年市财政已统筹资金1150万元用于社区嵌入式服务网点、社区中心辐射式服务网点、农村老年人互助照料中心、社区居家养老服务站及社区养老服务设施提档升级改造支出。根据市税务部门提供的资料，全市18户从事康养事业纳税人，2020年共享受免征增值税22.38万元。对5户纳税人所得税享受减计收入20.27万元。纳税人知晓相关税收政策，对房产税、城镇土地使用税以及耕地占用税等均进行了零申报。2019年，应落实建设补贴机构数量1家，补贴5万元，应落实运营补贴机构数量20家，已落实20家，补贴112万元。2020年，应落实运营补贴机构数量88家，已落实88家，补贴163.92万元。

(二)条件比较优越。咸宁位居武汉、长沙、南昌三大省会城市地理中心，交通区位优势明显，荣获国家卫生城市、国家园林城市、国家森林城市、全国最适宜人居城市、全国绿化模范城市等称号，享有中国桂花之乡、楠竹之乡、苎麻之乡、茶叶之乡、温泉之城等美誉，中药材资源十分丰富，药材品种繁多，尤其以九宫山、药姑山、黄袍山丰富的野生中药材资源闻名省内外，据统计，我市天然野生中草药品种多达166科、1313种，占全省药用植物总数的46.59%，盛产黄精、白芨、七叶一枝花、钩藤等名贵中药材，境内的药姑山更是被誉为“江南天然药库”，具备发展康养产业的优越条件。

(三)基础较为扎实。近年来，我市以开展全国第一批医养结合试点为契机，扎实推进智慧健康养老示范街道创建、老年宜居社区创建和养老机构服务质量提升行动等工作，初步构建了以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养相结合的现代养老服务体系。目前，全市现有养老机构95个，各类养老床位15438张，每千名老人拥有床位数33.2张，社区养老服务站和农村老年人互助照料点覆盖率分别达到82%和58%。

(四)市场前景较好。我市现有60岁及以上老年人48万，人口老龄化率达18.7%;80岁以上老年人4.69万，占老年人总数9.8%;失能、半失能老年人7.87万，占老年人总数17%;空巢老人19.2万人，孤寡老人1.6万。周边城市如武汉市60岁及以上人口占21.43%(2019年末数据)。随着人口老龄化的不断加剧，尤其在疫情的冲击下，人们对健康和安全认识更加深刻，对康养的需求将更加旺盛，康养产业的发展势头将更加迅猛。

三、实践案例及存在的问题

目前，我市盘活利用闲置资产发展康养产业在城市和农村都有成功的实践案例。

(一)由城市闲置废旧厂房改造而成的“医养结合”模式(赤壁市老年康复中心)。该项目位于赤壁市陆水湖风景区，由蒲纺工业园废旧厂房改建而成，有单间、双人间、特护套间，同时配备健身房、娱乐厅、阅览室、多功能教室等公共活动区域，于2007年12月28日正式投入运营，现有床位有222张，其中医养结合病区床106张、养老床位116张。入住老人有专门保健医生，看医就诊、出入院手续办理无需家属参与，极大地减轻了子女压力，解除了老人的后顾之忧，树立了良好的形象和口碑。目前，赤壁市已出台专项规划，计划加大招商引资力度，努力把蒲纺社区打造成为全国闻名的康养小镇。

(二)由流转农村闲置宅基地和农房使用权改造而成的“农户+社会资本投资”模式(高新区百草园)。该项目租用咸宁高新区横沟桥镇袁铺村，利用农民闲置房屋拟建医疗康养中心，目前已累计完成投资1500万。项目结合乡村振兴要求，依托5900亩山水田园，对五一水库周边环境打包进行改造升级。2019年已陆续与31户村民签订了《房屋租赁合同》，以每月每平米3元的价格租用村民闲置房屋4000余平方米，并按健康养老相关标准进行改造、装修。项目建成后，可提供养老服务床位600张。打造以活力老人为主，以生活、快乐、健康为三大核心的长者乐园。在社会效益方面，计划提供200人以上就业岗位，吸纳外出务工人员返乡就业。

调研中也发现一些问题，主要表现在以下四个方面:

(一)规划统筹不够。当前闲置资产经营性盘活利用较少，各地及相关部门也极少编制闲置资产盘活利用相关规划，导致对区域闲置资产的规模、分布等家底不够明晰，对闲置资产盘活利用的潜力、规模、依托资源、模式、布局、项目储备等缺乏统筹引导，导致闲置资产盘活利用率低、利用方式单一。

(二)政策扶持不强。目前现行医保政策没有涉及失能人员护理、康复和照料服务项目，医保、大病医疗、养老机构床位费补贴等政策配套不够、落实不足，康养机构的建设、营运，居家养老的医疗服务和助餐、助浴、助洁、助急以及专业人才的培养，缺乏具体的补贴政策，盘活闲置资产导向不明。

(三)配套设施不全。许多闲置资产在社会资本等主体的改造下，盘活为康养基地或乡村民宿。这种盘活方式想要实现可持续发展，需要社会整体环境及配套资源的支持。后期发展规模扩大后，还需要政府建设各种基础设施作为保障，比如道路交通、停车场、医疗设施、宣传造势等。

(四)整合利用不易。闲置资产隐藏分散，盘活利用难度大、投入多。此外部分闲置资产存在产权归属纠纷，确权和盘活利用成本较大。闲置资产农村流转方面，由于水源地保护、农村宅基地“一户多宅”、违章扩建等因素，农村闲置房屋流转不畅。城市闲置资产盘活方面，民营企业在闲置资产盘活后发展定位不准，或变形为房地产开发等重资产投资，从而引发新的风险点。

四、对策建议

资产闲置是资源的最大浪费，最大限度地开发利用现有资产，采取有效的途径激活，发挥闲置资产效用，这既是企业发展和社会稳定的需要，也是国家发展的需要。盘活闲置资产发展康养产业，主要目的是唤醒“沉睡的资产”，助力咸宁高质量发展。

(一)坚持规划引领。康养产业作为现代服务业的重要组成部分，一头连接民生福祉，一头连接经济社会发展。盘活闲置资产发展康养产业，总体规划至关重要。可结合我市特色产业，以养老服务、湿地养生、温泉疗养、旅游休闲、养身运动、避暑观光等为切入点，将其打造成为我市又一个新兴的战略性支柱产业。在盘活方面须更加突出康养产业内容和功能的规划设计，一方面，利用存量资产改建养老服务设施时，应体现安全、便捷、生态等特点，同时项目容积率、绿化率、公共活动空间以及用电、通风与采光等方面都要更加注重老龄群体的需求和感受。另一方面，要根据市场需求和不同层次客户群体，在存量资产转型养老项目开发中需注入更多的医疗健康管理、老年文化娱乐及家政物业等“软”服务。建议分区域编制好康养产业规划，建好康养产业项目库，着力引进大型康养企业落地，打造一批知名品牌和良性循环的健康服务产业集群，大力发展生态文化旅游和休闲度假，促进康养产业持续发展，将咸宁打造成全国知名的康养胜地。在新项目选择上，应坚持宁缺毋滥的原则，避免二次闲置。

(二)坚持政策引导。对国家和省级层面出台的康养产业优惠政策进行一次全面梳理，列出工作清单，抓好政策督促落实。在此基础上，结合咸宁实际，制定出台关于加快清理盘活闲置资产发展康养业的实施意见，支持各类资本对闲置农房、废旧厂房、学校等可利用的闲置资源进行整合和改造，在用地、税费减免、政策性奖补、优先安排基础设施建设、金融服务等方面给予激励和扶持。比如:对盘活利用农村闲置农房达到一定规模(占比20%以上)，养老床位建设标准符合一定要求或利用闲置农房、废旧厂房改建老年人照料中心、康养基地的，给予一定政策性奖补。创新政府购买服务方式，对各类型企业同等对待，加大财政对公益性康养产业包括体检、康复护理、保健等领域的投入。着力拓宽闲置资产盘活利用的运行渠道和模式。以闲置农房为例，可采取“农户+村集体或合作社+社会资本投资”、“农户+村集体或合作社”或“农户+社会资本投资”等模式，由村集体经济组织或村集体兴办合作社，将流转来的闲置农房进行市场化运作，或引入社会资本和先进管理经验，通过一次性付租金或每年收取固定收益等方式，让农民获得财产性收入。这些方式可有效解决农民或村集体资金短缺问题，有效降低风险，确保农民权益。此外，在政策层面加快康养与旅游、温泉、文创、中医药、农产品加工等产业融合，配合关联产业联动发展，将大大激发康养产业发展活力。比如将盘活闲置农房与农村土地制度改革、乡村振兴项目等相结合，发挥政策合力，鼓励社会资本立足本地资源禀赋和产业特色，利用闲置农房发展庭院经济、民宿经济，发展农旅、康养、文创等乡村新产业新业态。

(三)坚持典型引路。在盘活闲置资产发展康养产业上，我市不少地方进行了大胆探索，涌现出了赤壁市老年康复中心、咸宁高新区横沟桥镇百草园等成功案例，提供了可借鉴复制的有效经验。要大力推广基层的好经验、好做法，充分发挥典型引路的示范作用，起到“拨亮一盏灯，照亮一大片”的效果。可借鉴百草园模式，在交通便捷的国省道沿线，将流转来的闲置农房进行市场化运作，发展大众化、普惠制康养产业。可复制赤壁市老年康复中心模式，由各县(市、区)国资管理部门作为实施责任主体，对国有闲置资产资源，采取“一企一策”盘活发展康养产业。建议先以咸安区为试点，房产、住建等相关部门加快推进闲置资产摸底调查工作，统计“真”闲置和长期闲置农房、废旧厂房、学校等的数量及面积，按闲置原因进行分类统计，建立台账，摸清闲置现状和闲置原因，在此基础上探析闲置资产利用潜力。由农村综合产权交易中心和公共资源交易中心分别负责闲置资产信息收集、发布与交易对接工作，通过市场化运作对闲置资源进行资源整合，积极引导社会资本介入，以政府购买养老服务、公建民营市场化改革为抓手，推动社会资本成为发展康养产业的“主角”，激发各类市场主体的活力和发展潜力，进一步提高康养市场活跃度。发挥政府资金引导作用，设立康养产业投资基金，采取股份制、股份合作制、PPP(政府与民间资本合作)等模式，形成社会资本为主体的盘活闲置资产发展康养产业的多元投入机制。

(四)坚持宣传引势。新媒体时代，名气就是吸引力。以打造“康养咸宁”品牌为目标，坚持以项目建设为抓手，采取引进来、走出去的模式，布局投资引导和推广介绍为一体，进行咸宁康养旅游产业的大展示、大推介、大招商。借鉴秦皇岛、攀枝花城市营销经验，建议由宣传、卫健部门牵头，制定康养产业宣传方案，筹备全国性康养产业论坛，宣传造势，提升咸宁知名度，扩大影响力。整合统筹各县(市、区)资源，激发调动康养企业积极性，实现康养营销多元共力。加大与央视、湖北卫视等媒体合作，推出咸宁康养广告片、形象片、专题片，推介咸宁康养产业。强化抖音、快手、小红书、微信(朋友圈、群)、微博、博客等新媒体和自媒体营销，培育咸宁康养产业IP。强化节会营销，坚持“常年一主题，四季有节庆，月月有活动，天天有互动”，用节会活动吸引广大游客。挖掘传统养生文化，大力开发康养食品、饮品、化妆品、纪念品，打造一批具有影响力的康养地理标志，扩大影响力，增强竞争力。

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