农村宅基地产权结构的经济分析
文章出处：土地经济研究
作者单位：浙江大学公共管理学院
摘要 本文基于中国农村土地社区共有的制度背景，通过宅基地产权结构的分析方法，研究宅基地的“公地悲剧”和“反公地悲剧”的治理问题。研究结果表明：宅基地利用存在的强外部性，决定了既有公权建构的需要，也有私权界定的必要。公权的建构是为了治理反公地悲剧，理论依据是波斯纳定理，包括土地用途管制权、土地征收权、土地优先购买权和土地增值征税权等。私权的界定是为了治理公地悲剧，理论依据是科斯定理，包括所有权、资格权、使用权、租赁权、抵押权和质权等。当前阶段，所有权、资格权和使用权的产权分置是农村宅基地制度改革破题的关键，可以达到既保证乡村社会的稳定，又提高存量宅基地的利用效率的双重目的。
关键词 土地利用；宅基地；产权分置
1 引 言
中国农村宅基地制度的特点是“集体所有、成员使用，一户一宅、限定面积，无偿分配、限制流转，长期占有、无偿收回”。即农村宅基地（以下简称“宅基地”）的所有权归属于农村集体经济组织（以下简称“集体”）。在农户是集体成员的前提下，经过行政审批后，农户可无偿取得并长期占用宅基地，这种占有关系直到农户自然消失集体无偿收回为止。一户只能拥有一处不超过法定面积的宅基地，宅基地可在集体内部流转，但不得向集体以外成员转让。农户转让宅基地后，不得再次申请宅基地。因此，从本质上讲，农村宅基地制度属于典型的“社区共有”土地制度，宅基地属于俱乐部产品，而不属于公共产品或私人物品。即，土地作为共有资源对内具有公共性，对外具有排他性。中国传统农业社会长期具有“耕者有其田”“居者有其屋”的社会价值取向。农村宅基地这种基于身份的共享分配土地制度，为保障中国农民安居乐业发挥了重要的历史作用。但应看到，随着改革开放的深入推进，中国经济体系整体由计划经济转向市场经济，社会体系整体由封闭身份制转向开放契约制，这套身份制和福利性的制度，逐渐表现出难以适应农村经济社会发展的症状，集中反映在以下两个方面：一是由于取得方式的身份性和福利性，农民具有多分户、多占地的行为动力，农村中空置闲置的土地较多，但宅基地退出却十分困难，土地利用粗放，出现所谓的“公地悲剧”现象［１］。二是由于向农民颁发了权证，其合法权益受到法律保护，但在村庄更新过程中，受经济利益驱动，容易出现“钉子户”等谋利型抵制行为。比较典型的是，个别村民漫天要价的拖延行为，引发村庄更新高昂的交易费用和管理成本，使得村庄更新项目常常难以推进，影响村庄整体人居环境和基础设施的完善，出现所谓的“反公地悲剧”现象［２］。
２ 文献综述
如何完善农村宅基地制度，有效治理公地悲剧和反公地悲剧问题？学界争议较大，归纳而言，国内研究基本有三种观点。第一种观点认为，应坚持政府配置为主导，继续发挥宅基地的社会保障功能，反对宅基地资源的市场交易机制［３－７］。论证理由包括：（1）在农民半工半农的家计模式和城乡两头栖居背景下［３，4］，农村宅基地具有实现“居者有其地”的保障功能［３，６，７］，能够应对市场经济的不稳定性［３，５］。（2）允许宅基地上市流转，只会致使稀缺的土地资源集中到少数社会群体手中，为强势群体乘人之危提供便利，导致农民流离失所［４，５］。第二种观点认为，应采用市场配置取向，建议尽快完善宅基地用益物权和交易机制，提高土地利用的效率［８－１０］。论证理由包括：（1）房屋属于公民的个人私有财产，所有权人具有占用、使用、收益、处分的权利，对宅基地使用权流转的限制实际上剥夺了房屋所有权的收益权和处分权［８－９］。（2）随着现代化的推进，宅基地的功能逐步由保障功能转向财产功能［10］。第三种观点认为，应根据经济社会的发展和当地发展阶段，因地、适时调整宅基地使用权的权能［１１－１４］。论证理由包括：（1）一个社会的产权界定并非源于法律文本，而是依据当事人在互动中约定俗成的、共同认可的社会契约［１３］。（2）地权镶嵌于村庄社会治理场域中，呈现出多种社会产权样态并表现出独特的权属特性［１４］。总体而言，国内学者对宅基地使用权的产权安排产生了激烈的分歧，第一种和第二种观点在产权结构的安排上表现出较为极端（或公有，或私有）的观点，既不能符合中国有序从计划体制转向市场体制的实际，也不能适应中国自然条件和经济阶段等地域差别较大的现实；第三种观点较为合理，为进一步研究提供了新的思路，但目前的解决方案较为抽象，缺乏针对性。
从国外治理公共产权资源开发利用问题的研究角度看，存在四种观点。第一种观点认为，公共产权资源（Common Property Resources，下文简称CPR）的特殊属性———非排他性和使用上的竞争性，往往会导致公共产权资源的过度拥挤，经济租金耗散，甚至使人类连同CPR一起走向毁灭，只有借助外界力量（即政府机器“利维坦”）才能解决公地悲剧。代表性学者有哈丁（Hardin）、奥菲尔斯（Ophuls）和海尔布罗纳（Heilbroner）等人［１，１５，１６］。第二种观点认为，避免公地悲剧唯一的方法就是创建私有产权来取代公共产权制度。代表性学者有德姆塞茨（Demsets）、张五常（Cheung）和约翰逊（Johnson）［１７－１９］。第三种观点认为，CPR社区自主组织与自主治理是解决公地悲剧的可行方案。代表性学者奥斯特罗姆（Ostrom）在批判“利维坦”方案和私有化方案的基础上，提出公共池塘资源自主治理理论［２０］。第四种观点认为，公共产权资源管理无效会陷入公地悲剧，而过度私有产权的排他性造成公共利益难以实现，容易陷入所谓的反公地悲剧。代表性学者赫勒（Heller）提出，在面临反公地悲剧困局时，采取社区共有的形式是解决问题的有效方案［２］。总体而言，西方学者逐步接受，产权应根据社会发展的需要来调整权利束内容、建构合适的产权结构的观点，绝对的公有或绝对的私有都不能适应经济社会的发展的客观需要。
综上所述，国内学者对于宅基地的产权结构研究较为薄弱，不能适应中国复杂的国情。国外对于公共产权资源以及私有产权资源整合问题的研究，为研究中国宅基地提供了较好的理论基础，但没有对中国宅基地问题提供现成的答案。因此，本研究着力就宅基地的产权结构开展研究，研究的关键问题是：什么样的宅基地产权结构才能适应中国自然条件和发展阶段差别巨大的现实？这种制度安排能够促使村庄形成良好的空间秩序，既有效解决“公地悲剧”问题，又有效解决“反公地悲剧”问题。
3 产权谱系与宅基地产权结构
产权就是一组所有者自由行使物质资料并且其行使不受他人干涉的权利束。产权界定的目的就是要促使财产主体围绕财产客体所进行的经济活动，其所产生的成本与收益能够直接对应，或通过平等交易的方式转移给其他市场主体。通过产权界定，经济行为的成本或收益主要与财产主体或交易主体有关，而不影响其他第三方的成本或收益［２１］。如果未经交易影响到他人的成本或收益，就产生了经济的外部性。外部性导致未经本人许可就要承受他人造成的成本或未经努力享有他人带来的收益，前者称之为负外部性，后者称之为正外部性。产生外部性的主要原因在于产权的谈判、执行、监督的交易成本过高，导致产权界定的模糊或残缺。外部性问题导致市场失灵，进而导致资源错配。正外部性的典型情形是公共产品的供给不足，负外部性的典型情形是污染的过度排放和资源的过度利用。
对于外部性问题的治理，法经济学给出的治理规则是：（1）当存有较多的合作阻碍时（例如较高的交易成本），采用赔偿或征税的方式更为有效。即，产权的波斯纳定理：构建法律以使私人协商失败造成的社会损失最小化。当双方没能达成可能实现的私人合作协议时，他们失去了交易可能带来的剩余。为了将由此导致的社会损失最小化，法律应将产权分配给评价最高的一方。通过把产权分配给评价最高的一方，法律就使得产权交易不再必要，因此节省了交易成本，也就节省了社会损失［２２］。（2）当几乎没有合作阻碍（例如较低的交易成本）时，禁止侵权人侵犯受害人的禁令更有效。即，产权的科斯定理：构建法律以消除私人协商的障碍。法律完成这项目标的重要途径是界定简单且清晰的产权，产权在简单清晰时比复杂模糊时更容易实现谈判成功［２３］。通过促进谈判，法律使得私人谈判各方交易法律权利，降低法律制定者有效配置法律权利工作的复杂性。产权的波斯纳定理和科斯定理是治理外部性问题的重要理论指引，为制度设计提供了基本理论依据。
对于土地利用而言，既存在负外部性问题，也存在正外部性问题，两者都会导致市场失灵，从而影响土地利用的效率。就土地利用负外部性而言，由人口的聚居而产生各种交叉影响，比如说采光、通风、供水、排水、交通、通信等，存在着难以有效隔离且难以独自协商的困难。为解决这些问题，人们在社会生活中根据交易费用的大小，发明了用途管制制度和相邻权制度。用途管制制度适用于涉及人数较多或极多，交易费用极大的情形；相邻权制度适用于涉及人数较少，交易费用相对可控的情形，这两种制度都是人们治理土地负外部性问题的智慧创造。就土地利用的正外部性而言，人口聚居带来了基础设施的改善、就业机会的增加及知识和技术的外溢，即城市经济学所言的聚集效应：聚集创造需求、聚集创造机会、聚集创造知识等。这些收益是由社会成员共同投入所创造，土地产权所有者不付出成本或付出微乎其微的成本就能坐地起价，获得很大的收益。对此，人们在社会生活中发明了房产税制度或土地增值税制度，对土地增值实行“涨价归公”，以实现社会的公平正义。
土地利用制度设计的复杂性，就在于土地作为一种物质资料，其利用与其他普通商品相比，存在着广泛且复杂的外部性问题，难以简单地通过产权的界定予以解决。除了产权制度等私法问题，还有更多的用途管制和再分配调节等公法问题。社会建构论认为，人的认知是在日常的人际交往和群体互动中“建构”起来的，制度的创制就在于去发现和表述人们的共同认知。根据这个思想，本研究在基于乡村社会对于农村土地社区共有的产权认知基础上，提出农村宅基地使用制度改革的总体框架，详见图１。公法领域，代表的是公共利益，由政府或社区为代表来协调社会的整体利益，适用的是公平原则，代表了农业社会对于公平和生存权的价值追求。私法领域，代表的是个体利益，由市场主体平等交换私人利益，适用的是效率原则，代表了城市社会的平等和发展权的价值追求。
４ 宅基地公权的建构
由于土地利用的外部性，必须保留土地的公权，且须以公共利益的方式行使。这种公权设计的理论依据是产权的波斯纳定理，理由就在于涉及社会广大人民，协调的交易费用过大，必须授权政府和社区，由其代表人民实现土地利用的社会意志［２２］。公权的建构最重要的作用在于克服土地利用的反公地悲剧问题。在公共领域保留下的产权包括：土地用途管制权、土地征收权、土地优先购买权和土地增值征税权。赫勒的理论揭示了，单独依靠政府的力量难以治理碎片产权的整合难题，政府治理与社区治理要有机结合起来，形成多极化和网络化的治理机制［２］。农村集体组织是为防止保留在土地公共域的属性（使用价值）被侵害而设立的组织机构，保留其公权，是为了使土地作为商品，其公共域的属性（使用价值）不受到侵害［２１］。
（1）坚持土地用途管制权归属于政府。由于土地利用存在的外部性、区位专用性和公共产品性等商品属性，应将土地用途的管制权收归政府所有，由政府代表全体人民的意志，对于土地利用的空间功能做出总体安排。坚持土地利用的数量调控和土地用途分区管制相结合的土地利用计划配置机制。改革土地利用计划管理制度，保障乡村地区进行农村工业化和农业现代化发展所必需的发展空间。
（2）坚持城市发展边界范围内实行强制征地制度。为贯彻城市土地国有原则，实行在土地利用总体规划和城镇总体规划确定的城市发展边界内集体土地非农化征地制度，强化征收权的强制性。这种公权设计的缘由在于城郊土地所具有的区位资产专用性，容易导致产权交易的谈判失败，从而失去交易的剩余，对社会产生较大的破坏性。
（3）坚持城市发展边界范围外公益性项目实行优先购买制度。为推进城市发展边界外公益项目的建设，实施城市发展边界范围外公益性项目用地的优先购买制度，赋予政府实施该类项目的土地优先购买权。公益性项目的范围近期宜依据行政划拨供地范围。
（4）设立土地增值税制度。坚持“一次分配讲效率，二次分配讲公平”的改革方向。为调节国家、集体、个人三方利益，让农村集体和农民合理分享城市化和工业化的增值收益，坚持和完善分用途、分区段的土地增值调节金制度，适时改革推出城乡统一的土地增值税制度。
5 宅基地私权的分解与界定
5.1 产权的界定
根据巴泽尔产权分析框架，土地作为商品具有不同的属性（使用价值），可据此进行产权界定［２１］。为了促进土地的有效利用，提高土地利用的效率，需要根据产权的科斯定理的原理，建构与经济社会发展阶段及发展水平相适应的土地产权体系［２３］。私权的建构最重要的作用在于克服土地利用的公地悲剧问题。私权界定的依据为土地的商品属性（使用价值）以及土地排他性利用的边际收益与边际费用的情况［２３］。私权的界定，其目的是土地作为商品，其可识别及可排他的属性，得以确立、度量及转让。私权包括：所有权、资格权、使用权、租赁权、抵押权和质权等。
土地产权体系构建的原则包括：第一，简单清晰。简单且清晰的产权，有助于降低交易费用，有助于润滑交易，从而促进交易的达成。第二，完整透明。根据商品的属性，确定与其相适应且能充分发挥其潜能的较为完整的占有、使用、收益、处分的权利束，核心要义是要实现产权主体的成本与收益的直接对应。目前，农村土地产权存在的较为突出的问题是处分权（流转权）的残缺，导致土地资源不能顺利地流转到对其评价更高的市场主体手中，阻碍了潜能的释放。为此，需要通过改革赋予产权主体更完整的产权束。目前，可行的改革途径就是产权分置。另外，通过登记公示制度，提高产权的信息完整性，有利于降低产权的交易成本。第三，效率优先。在私法领域，效率优先于公平。经济学家无论支持或反对将再分配作为私法目的都认为，利用私人法律权益的方法是运用错误的方法来追求社会分配的公正。社会公平正义的功能应通过收入再分配的公法体系来实现。使用再分配的方法，比使用私权体系的方法，可以减少利益调节带来的社会损耗。依据上述各原则，提出产权体系建设的构想如下：
（1）坚持城市土地国家所有，农村土地集体所有的基本国策。为了保障土地利用的公共利益，应坚持宪法和土地管理法所确立的城市土地国家所有，农村土地集体所有（乡村地区国有除外）的基本土地制度。城市土地利用，由于其强烈变化的区位级差地租（正外部性），不宜确定为集体所有性质。依法保障农村土地统分结合、公有私用的双层经营体制，保障集体土地权利人依法对低效利用土地行使产权收回的处分权力。
（2）坚持维护乡村地区土地所有权人的权益。采取切实措施，维护好、落实好乡村地区土地所有权人各项权能，特别是所有权人推行土地有偿使用的权利。
（3）建构财产权分置制度。分别设立所有权、资格权、使用权、租赁权、抵押权和质权。土地所有权归集体所有，资格权归具有集体身份资格的村民所有，使用权归使用权人所有。资格权只能在本集体范围内流转，使用权可在全社会范围内流转，从使用权衍生出租赁权、抵押权、质权等他物权。此处仅简略讨论，下文将详细展开。
5.2 产权的分置
为统筹兼顾宅基地上市流转与乡村社会稳定有序的关系，借鉴农地三权分置的思路，有序推进农村集体建设用地的产权分置改革。产权的分置包括权能行使的分工和利益的分割。产权的不同权能由不同的主体分工行使，相应利益分属于不同的主体。产权分解的程度取决于社会经济发展的水平。从人类社会产权关系演变的总趋势看，是由产权合一向产权分解发展，随着劳动分工的发展，产权分解趋于精细。我国宅基地制度是从计划经济体制逐步演化而来，受制度变迁路径依赖的影响，保留了计划经济体制要素分配的福利性、封闭性的特点，宅基地流转受到限制。随着市场经济的发展，宅基地的财产性日益显化，限制宅基地流转，不利于土地的有效利用，限制了土地潜在价值的释放。我国经济社会的发展方向总体上是由计划体制转向市场体制、由农业经济转向工商经济和知识经济、由封闭系统转向开放系统、由身份制转向契约制。因此，应根据经济社会发展的实际，及时调整生产关系，有序推进产权的分置改革，以适应生产力发展的现实需要。实行宅基地“三权分置”，在坚持和强化宅基地集体所有的基础上，允许农户宅基地资格权自愿、有偿在集体经济组织内部转让，宅基地使用权自愿、有偿在集体经济组织内外有条件流转和抵押，既可以显化宅基地财产价值，激活大量“沉睡”的农村土地资产，规范宅基地流转行为，有效增加农民土地财产性收入，助推乡村振兴，又能有效维护集体成员权利，防止非集体成员侵占集体所有土地，保证农村社会稳定。
进行这种产权分置的经济学依据有以下几个方面：
（1）做实所有权。地租是所有权的经济表现形式。因此，要让集体土地所有权在经济上得到实质性的体现。这样规定，一是有利于壮大集体经济，二是有利于集体经济向集体成员提供公共产品，三是有利于发挥集体组织行使建设用地的治理权和监督权，四是有利于维持乡村有序的土地管理秩序。总体而言，沿海地区和城市周边地区，建设用地的资产价值表现得更为凸显；中西部地区和纯农地区，建设用地的资产价值体现得较不充分。根据这种实际，建议在沿海地区和城市周边地区，根据社会接受程度，先行先试宅基地有偿使用制度。加强通过私权界定后遗留在公共域的土地属性（使用价格）的组织治理，防止私权主体侵害公地和公共利益，防止违反规划、违反合同使用土地。
（2）稳定资格权。从财产权的角度看，农户对宅基地的资格权与对承包地的承包经营权十分相似，都是农村社会稳定的基本保障，都需要保持稳定并长期不变，因此，要与严格保护农户土地承包经营权一样，严格保护农户宅基地资格权。宅基地资格权是基于农村村民集体经济组织成员权的身份性质无偿取得的，具有福利性，不适合自由转让，如果允许向城镇人口转让，农村集体成员权利甚至农村社会结构都将受到影响。应稳定宅基地的资格权，资格权是基于集体经济成员身份而取得或流转。建立资格权的有偿退出机制，资格权的退出可采用货币、物业（商铺、工业厂房、商品房或权益多种形态）或社保等多种渠道。资格权的退出，应以农民在城市里稳定就业（社保记录）和稳定居住（房产证、租房合同）为前提。建立资格权退出的反悔机制，进城务工务商农民，若在城市内创业失败，允许基于身份，重新从集体经济中取得资格权，但原退出所获补偿应退还集体。稳定资格权，适应了农业社会对平等和生存权的社会认知，有利于稳定农村的整体社会秩序，防止城市资本冲击乡村社会秩序。
（3）放活使用权。随着市场经济的发展，宅基地的财产性日益显化，过度限制宅基地流转，不仅违背物尽其用原则，也不利于土地融资手段效益的发挥，部分剥夺了农民财产权利，固化了城乡社会二元结构。在保障农村社会稳定的前提下，放活建设用地使用权的入市流转，释放土地的价值潜能，促进农村工业和乡村旅游的发展，促进城市产业资本与乡村土地利用相结合，有效盘活农村存量用地。充分利用城乡产业资本，促进乡村新业态的土地利用，包括农家乐、洋家乐、渔家乐、民宿、体验农业、都市农业等新型高效土地利用形式，促进农业现代化的发展，促进乡村经济社会的振兴。放活使用权，还有利于形成“租售并举、多主体供应”的住房保障体系，既为城市近郊农民提供了财产性收入，又缓解了城市低收入人群和进城务工人员的居住问题。因此，应在不动产统一登记中设置相应权属类别，进行统一登记，加强对使用权的政府保护力度。制定相关规定，限定使用权的最高期限，防止使用权变性为无限期使用，从而冲击乡村正常社会秩序。
（4）有序放开抵押权和质权。在稳定资格权、放活使用权和控制风险的前提下，推进农村土地的资本深化。提高宅基地使用权上市流转的可信承诺，有利于提高金融主体参与乡村土地利用的积极性和风险控制能力，有利于为乡村发展引入更充足的资本要素。允许在宅基地使用权上，设定抵押权，并在不动产统一登记簿上登记相关权属。为促进宅基地使用权的自愿有偿退出，允许将退出的宅基地使用权转换成相应的土地权益，并将此类土地权益到资本市场进行质押，推动土地的资本深化。
６ 结 语
我国宅基地制度是典型的社区共有土地制度，既有公地悲剧问题，又有反公地悲剧问题。本文从宅基地利用存在的外部性入手，研究了公权建构和私权界定的必要性。公权的建构是为了治理反公地悲剧，理论依据是波斯纳定理，包括土地用途管制权、土地征收权、土地优先购买权和土地增值征税权等。私权的界定是为了治理公地悲剧，理论依据是科斯定理，包括所有权、资格权、使用权、租赁权、抵押权和质权等。当前阶段，所有权、资格权和使用权的产权分置是农村宅基地制度改革破题的关键，可以达到既保证乡村社会的稳定，又提高存量宅基地的利用效率的双重目的。
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