如何落实宅基地集体所有权？#深化农村宅基地制度改革

农业农村部宅基地管理与利用 2022-04-04

本文选自中国大地出版社出版的《新<土地管理法>学习读本》第八章农村宅基地管理第三节我国农村宅基地管理制度改革的试点经验，由魏莉华等著。

虽然《物权法》和《土地管理法》等相关法律对集体所有权的行使主体和权能都有明确规定。但在实践操作上，还存在着集体所有权虚置、所有权落实不到位等问题，严重影响了农民集体各项权能的实现。为此，各地在落实所有权主体和权能等方面进行了针对性和创新性探索。

（1）在落实主体上，不少地方成立了村民事务理事会，着力发挥村民自治作用，履行所有者职责。有的成立专门的宅基地村民事务理事会或村民议事会，代表集体经济组织，行使所有权职责。例如，江西余江明确了村民事务理事会代表集体经济组织行使宅基地所有权，有效解决了宅基地所有权行使主体不清、长期缺位的问题，使宅基地集体所有权得到了进一步维护和巩固。有的加强制度建设，保障村民事务理事会和村民自治作用的有效发挥。例如，为了提高村民参与宅基地管理的积极性，四川沪县建立了“议事会管理、村公司经营、民主监督”的集体土地管理经营模式。明确规定，有关宅基地的分配、管理等重大事务，必须经过村民投票表决，超过一定的票数，才能通过。

（2）在落实权益上，强化宅基地收益权和处分权的落实，探索形成所有权的多种实现形式。按照《物权法》规定，农民集体所有权具有占有、使用、收益、处分的权利。但是由于宅基地的无偿无限期使用制度，使得不少农民认为宅基地是自己的私有财产，村集体无权干涉，常常不经村集体同意，擅自处分宅基地，严重影响了集体权益的落实，特别是收益权和处分权的落实。为此，一些地方在收益权和处分权的内涵及实现形式上下了很大功夫，取得了积极成效。一方面，细化宅基地处分权的具体内涵探索具体的实现形式。在分配权方面，青海湟源县规定“农村宅基地分配由本集体经济组织负责”；在参与规划方面，晋江市对涉及村庄土地利用规划、宅基地分配流转等内容，按照民主决策、民主管理规则要求，由集体成员会议或代表会议表决决定；在收回权和经营权方面，松江、金寨、波源、旌德等地通过回购、统一改造闲置废弃宅基地，实现了村集体对宅基地的收回、经营管理权；在监督和流转审核权方面，江西余江出台了《关于进一步强化村民事务理事会对宅基地管理权责的通知》，明确了村民理事会对宅基地分配、收回、监督、有偿使用费收取、退出以及抵押担保等方面的审核和管理职责。湖北武汉利用农交所平台发布闲置农房和宅基地信息，在此过程中，出租人必须向村委会提交申请，由村委会审核出租人、空闲农房基本情况，审核同意后方可向相关部门提交信息。另一方面，细化所有权人收益权的具体内涵，探索了具体的实现形式。关于所有权人收益权的内涵，不少地方认为，由于宅基地所有权人是农民集体，对于因历史原因形成超标准使用宅基地的，宅基地有偿选位，土地征收中宅基地补偿，以及宅基地流转过程中的部分增值等收益，应归农民集体所有。例如，陕西高陵对一户多宅、不符合规划、非本集体经济组织成员继承占有的，收取每年、每平方米2.5元的有偿使用费；旌德等明确了村集体经济组织享有宅基地征收补偿收益权，并制定了收益分配比例；云南大理银桥磕溪村2016年开始试行对宅基地从事餐饮、民宿等经营活动征收收益调节金等政策，壮大了村集体经济组织的经济实力，所收有偿费的70%用于环卫、道路、水电、绿化等村庄建设和村民公益事业。

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