深化农村宅基地制度改革——象山样本
内容摘要：推进实施乡村振兴战略存在“农村建设用地缺乏保障”和“农村存在较多闲置建设用地”两大问题并存的困局。为破解这一困局，亟需深化农村宅基地制度改革，盘活农村存量建设用地。浙江省宁波市象山县大胆探索、先行先试，针对农村宅基地存在的一户多宅、资源闲置、权能不明等问题，通过“梳理改造、三权分置、激发活力”的制度设计，持续深化农村宅基地制度改革，改善了农村人居环境，激活了农村沉睡资源，增加了农民收入。其做法打破了工商资本利用农村资源面临的制度壁垒，有效促进了城乡资源要素双向流动，为深化农村宅基地制度改革、盘活农村存量建设用地、培育农村发展新动能积累了成功经验。
关键词：宅基地 三权分置 象山样本
当前，农村建设用地指标和规划空间相对紧缺，推进实施乡村振兴战略存在“农村建设用地缺乏保障”和“农村存在较多闲置建设用地”两大问题并存的困局，亟需深化农村宅基地制度改革，盘活农村存量建设用地。对此，浙江省宁波市象山县做了一些有益的探索。
象山县地处浙江东部沿海，是一个传统的渔业大县。全县陆域面积1382平方公里，海域面积6618平方公里，辖10镇5乡3街道，490个行政村，总人口55万人，其中农业人口45万人。2018年，全县实现地区生产总值531.7亿元，财政总收入71.3亿元，城镇居民人均可支配收入54706元，农村居民人均可支配收入30882元。象山县虽不是全国“三块地”改革的33个试点地区之一，但大胆探索、先行先试，针对农村宅基地存在的一户多宅、资源闲置、权能不明等问题，通过“梳理改造、三权分置、激发活力”的制度设计，持续深化农村宅基地制度改革，培育了农村发展新动能。2019年4月，清华大学中国农村研究院对此进行了专题调研。
一、梳理改造
因为历史原因，农村存在大量的“一户多宅”，严重制约乡村发展。2010年，象山县着眼于人居环境治理，实施了以“一户多宅”整治为主要内容的村庄梳理改造，对“建新未拆旧”、擅自搭建违法建筑、非法转让农村住宅三种情形进行集中清理，对非"一户多宅"但严重影响村庄环境的破旧房屋进行梳理改造，有效清除农村违建和“危旧破”农房，解决环境“脏乱差”问题。累计拆除各类违建和破旧房屋6.4万余间，清理出宅基地5410亩（其中盘活利用3910亩，未利用1500亩）。
具体做法如下：①规划引领，依法依规实施。按照“一村一品、一村一景、一村一业、一村一韵”的原则，修编完成385个村庄规划，重点拆除与规划冲突和严重影响村庄环境的破旧房屋。依照相关法律法规，结合试点经验，出台《开展“一户多宅”集中清理推进村庄梳理式改造实施意见》《农村宅基地管理办法》《村民建房监督管理办法》等10个文件，制定“12类必拆、9类缓拆”的违法建筑分类处置意见。采取强制退出和适当补助相结合的办法，零星宅基地整治补助每亩3万元。加强源头管控，严格新批宅基地审批流程，加大全过程监管力度。②党员带头，强化群众参与。“一户多宅”整治关键在于转变群众观念，消除群众顾虑，赢得广泛支持。加强政策宣传引导，突出党员带头，实行“村民说事”制度，以“敞开说”和“共同议”相结合的方式，保障农民知情权、参与权和管理权，形成群众自觉支持“一户多宅”整治的格局。③四宜四则，实现综合利用。一是宜耕则耕。结合城乡建设用地增减挂钩政策，对宜复垦的拆出地块进行土地综合整治，累计复垦宅基地1610亩，占比30%。二是宜通则通。拓宽村庄道路230公里，获批“四好农村路”全国示范县。三是宜建则建。将拆出来的地块用于宅基地再安排、居家养老公寓和停车场等建设，利用面积达2290亩，占比42%。尤其是探索推行了“老宅收回、集体建设、无偿居住、生活配套”的集中式居家养老模式，惠及5000余名老人，实现共建共享，破解了农村养老难题。四是宜绿则绿。建成休闲公园53个，绿化面积30余万平方米，全面提升村庄绿化水平和品位。
以“一户多宅”整治为主要内容的村庄梳理改造富有鲜明特色，结合“五水共治”“厕所革命”“垃圾分类”等专项治理行动，使得宅基地利用更加充分、村庄环境更加美化、公共功能更加完善，低成本，易复制，具有普适性，极具推广价值。
二、三权分置
经过村庄梳理改造，农村人居环境得到明显改善，但又面临农村宅基地资源闲置浪费、权能不明等问题。象山县认真贯彻2018年中央一号文件精神，大胆探索实践，率先开展农村宅基地“三权分置”改革，颁发了浙江省首本“三权分置”不动产证。在坚持“土地性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条改革底线的前提下，出台农村宅基地“三权分置”实施意见，以适度放活宅基地使用权为主线，建立健全归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村宅基地产权制度。2018年共发放38本“三权分置”不动产证，盘活和利用宅基地5878平方米，引入乡村旅游、高端民宿等项目17个，总投资超3亿元。
具体做法如下：①理顺三权关系。保护宅基地集体所有权，集体经济组织是宅基地所有权人，享有资格审查、纠正调整、集中统一经营、监督、收回等权能。明确宅基地农户资格权，集体经济组织成员是宅基地资格权人，享有占有、使用、收益、处分等权能，其中处分权主要体现在“可以申请与返乡下乡创业人员合作建房、可以在县域范围内申请跨乡镇建房、农民房屋置换和参与农民房屋拍卖，符合宅基地金额农民房屋退出条件的可以申请有偿退出”。适度放活宅基地使用权，农户和社会资本投资者均可成为宅基地使用权人，其中社会资本投资者的取得方式主要是通过签订流转协议进行约定且期限不得超过二十年，并且在使用期限内可以再流转或按规定设定抵押权，约定只用于乡村产业项目，不得成为别墅大院、私人会所。②开展确权登记发证。坚持“历史遗留问题化解一确权一流转一鉴证备案一登记一再流转一抵押担保”全流程、全环节管控，增强政策可操作性。出台农村宅基地“三权分置”登记办法，将宅基地资格权人的房屋所有权和已流转的使用权分开登记、分开颁证。③以适度放活宅基地使用权为核心，创新机制设计。坚持“四个允许”原则，创新机制，适度放活农村宅基地使用权，包括：允许农户（宅基地资格权人）与返乡下乡创业人员合作建房；允许农户申请跨村、跨乡镇建房；允许非村集体经济组织成员通过农房世居、析产、继承取得的合法房屋实施改建或拆后重建；允许在发展乡村产业的前提下，流转取得宅基地使用经营权，按合同约定和相关规定新建、改建或重建。创新退出机制，探索实施依法退出和有偿退出，将拆后、保留房屋、有偿退出的宅基地一律登记到村集体。创新流转机制，按照自愿、有偿原则，让社会资本通过三方协议流转取得宅基地使用权。如石浦镇沙塘湾村先后引进5个品牌民宿集群项目，打造滨海民宿特色村，与81户农户签订协议，农户户均年租金收益超过2万元。创新交易机制，依托县农村产权交易中心，探索搭建交易信息发布平台，鼓励、引导、规范宅基地交易活动，最大限度地提升农村宅基地产权价值。如西周镇土下村腾退出一批宅基地，吸引42户山区移民、周边村镇农民在一户一宅、不突破法定用地面积的原则下跨村建房，通过竞争性有偿流转交易，宅基地产权价值由过去的3万~4万元/宗提升到15万~28万元/宗，增加村集体经济收入近900万元。创新抵押机制，出台《农村宅基地使用权抵押贷款管理办法)》，将农村宅基地使用经营权纳入抵押品范畴，2018年象山县办理抵押登记11例，获银行授信5500余万元。
宅基地“三权分置”改革打破了工商资本利用农村资源面临的制度壁垒，激活了农村沉睡资源，为农村发展注入了新动能。通过放活宅基地使用权，促进宅基地增值，增加农民财产性收入，农民增收有了新渠道。通过挖掘闲置宅基地潜力，有效盘活存量建设用地，促进一二三产融合发展，产业发展有了新空间。通过“三权分置”颁证确认，农业农村投资有了较长期限的保障，工商资本投资有了新动力。
三、激发活力
通过改革释放红利和招引项目，以项目聚集人才和资金，象山县因势利导，跟进实施“抢项目、抢人才、抢资金”工程，有效促进城乡资源要素双向流动，有力激发农村发展活力。目前，象山县拥有民宿、农家客栈670家，精心民宿56家，床位超过1.4万张，每张床位年收入可达1.2万元，乡村旅游年接待游客549万人次，实现综合收入5.7亿元。
具体做法如下：①引进产业项目。大力发展乡村旅游和现代农业，促进一二三产融合发展。形成“闲置农房+民宿经济”“闲置宅基地+现代农业”“古宅回收+团队运营”“集体资产+招商引资”等多种发展模式，促使破旧衰败的村落焕发新生机。2018年先后引进17个高端民宿项目，总投资超过3亿元，形成56家精品民宿。如西周镇儒雅洋村统一流转65户1.7万平方米明清古建筑，引入浙旅集团古村落保护基金和乡伴文旅团队,投资1.2亿元打造占地105亩的新农村旅游综合体。②推动人才回归。实施新回乡运动、农村归雁计划，为各类人才下乡、返乡创业创造优质环境，吸引一批乡贤能人、艺术家、高校毕业生、新型农民回乡创业，带来资本、资源和先进理念，焕发乡村活力。2018年新引进投资客商和各类乡土人才500余名，先后与中央美术学院、浙江音乐学院等高校开启校地合作。如鹤浦镇小百丈村，一个经济薄弱的偏远海岛村，人均年收入仅约1万元，宅基地“三权分置”试点后，将15幢濒临倒塌的闲置农房（约1500平方米）和周边闲置土地（约6300平方米）出租给4位研究生组建的高端民宿项目，租期20年，村集体经济每年增加约12万元，农户户均年租金收益超过1万元。③强化金融支持。配套出台《宅基地使用权证抵押贷款管理办法》,深化农村信用体系建设,推行“整村授信、集团授信”和“政府+村”信贷模式，创新“旅游贷”“民宿贷”“农村信用户无抵押贷款”等信贷产品，2018年向村集体和返乡创业主体发放各类贷款2.1亿元，有效推动乡村产业发展。
四、政策建议
象山县“梳理改造、三权分置、激发活力”的农村宅基地制度改革实践，改善了农村人居环境，激活了农村沉睡资源，增加了农民收入，打破了工商资本利用农村资源面临的制度壁垒，有效促进城乡资源要素双向流动，为深化农村宅基地制度改革、盘活农村存量建设用地、培育农村发展新动能积累了成功经验。为更好地深化改革与创新，我们建议：
第一，提高思想认识。农村宅基地制度改革具有重要性、紧迫性，农村宅基地“三权分置”是继农村土地承包、承包地“三权分置”后的又一重大制度创新，能够激活农村闲置的土地资源，对于推动返乡下乡人员创业、促进农村土地资源合理利用、增加农村居民财产性收入具有积极意义。
第二，突出规划引领。过去的村庄规划因缺乏系统谋划往往存在不科学、不精准等问题，所以要加强乡村规划师队伍建设，立足改善农业生产条件、改善农村人居环境、满足农村新产业新业态发展的需要，突出乡村特色和地域特色，优化村庄建设规划。加强规划刚性约束，防止无序发展和低端扩张，以规划设计引领农村闲置资源盘活，撬动城乡资源要素对接。
第三，保障农民利益。坚持基本原则，把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革的出发点。“一户多宅”整治关键在于转变群众观念、消除群众顾虑，要发挥好基层协商民主，强化群众参与，保障农民知情权、参与权和管理权。宅基地“三权分置”关键在于适度放活宅基地使用权，促进宅基地增值，增加农民财产性收入，盘活存量建设用地，促进一二三产融合发展。
第四，强化系统认知。在象山县“梳理改造、三权分置、激发活力”的农村宅基地制度改革实践中，三个环节既一脉相承、步步深入，又自成体系、各有侧重，要对三个环节强化系统认知，不可孤立看待。
第五，抓好改革难点。一是做好以“一户多宅”整治为主要内容的村庄梳理改造，重点抓好规划引领、群众参与、综合利用三项工作。二是深化农村宅基地“三权分置”改革，理顺三权关系，完善农村宅基地“三权分置”确权登记，关键在于适度放活宅基地使用权，重点抓好探索宅基地有偿使用和自愿退出机制、规范优化闲置宅基地流转管理、探索农村宅基地使用权抵押贷款机制等重点难点问题。三是释放改革红利，盘活农村存量建设用地，重点抓好引进产业项目、推动人才回归、强化金融支持三项工作。
清华大学中国农村研究院 胡振通
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