农村宅基地“自主治理”初探——以杭州市八一村的实践探索为例

Original 徐忠国谭荣等宅基地管理与利用 2021-02-01

文章出处：《中国土地》2015年05期

DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.05.008

宅基地管理：政府与市场之外是否有第三条道路？

农村宅基地制度，是保障农村村民居住权的重要制度安排。其特点是“集体所有、政府审批、农户使用、无偿无期、一户一宅、限制流转”。这种福利分配的宅基地制度为农村社会稳定、农民安居乐业发挥了重要作用。但随着城镇化、工业化和农业现代化的推进，现有制度已难以适应农村经济社会发展的现实，农民建房难的问题日益突出。

问题主要集中于两个方面：一是农村建设用地空间受限，宅基地资源配置出现“政府失灵”。二是农民建房过程中的产权调整十分困难，宅基地资源配置出现“市场失灵”。两方面的问题导致农村建房出现两种现象：一是农村出现大量的无房户和困难户；二是由于建房审批难和调地难，从而产生大量的违法违规建房。

如何改进宅基地资源的配置机制？实质上，无论政府或市场，两种配置方式都存在优势和不足。那么，是否还有第三条道路？从笔者对浙江省杭州市富阳区八一村的调研看，基层似乎已经开始探索实践。

“八一村”宅基地自治的乡土实践

八一村位于杭州市富阳区的富春江南岸，属于城市规划区外。辖区4个村民小组，现有农户521户、1951人。由于浙江省、杭州市近些年来较少安排建设用地指标，用于农村居民建房和进行宅基地审批工作，而村民的婚配、居住等刚性建房需求又必须尽快得到满足。如何有效地对村民建房进行管理，营造优美有序的人居环境成为一大难题。

这个问题早在上世纪就引起了村里的重视，村委会聘请高级规划设计师，独具前瞻性地设计出了村镇建设规划，并得到村民代表大会的确认。这个在八一村内部具有刚性约束力的规划，后续多届村委都依照这张蓝图严格实施，实现了“一张蓝图绘到底”。

在此基础上，经过十几年的探索实践，八一村已逐步建成了包含宅基地申请资格审核、规划符合情况审查、旧房处置情况监督、建房违规情况管理等多项工作在内的农村宅基地管理制度体系，实现了宅基地的“村民自治”。

细化申请资格并严格执行。原则上，申请者应为经公安部门分户后的无房户或者由原住房需扩建、迁建、翻建和改建的农户。但八一村根据习惯和现实需要，规定下列特殊情况也可申请宅基地：已转为居民户籍的原本村村民，如有要求回村居住的，可作为临时挂靠户口，按原户主身份安排一个宅基地，但不享受村民、社员的其他福利待遇；一户多女的家庭，只保留一个女儿及其丈夫、子女的户籍，并可申请宅基地；本村男青年到外村结婚并在女方家里生活，户籍仍在本村的，转为挂靠性质，保留申请宅基地资格，但不再享受其他福利待遇。村民建房，必须提前向村建房领导小组申请，由领导小组对其资格进行审核并进行公示，接受群众监督。

明确限制宅基地占地面积、使用面积和建房高度。八一村规定，每户的宅基地占地面积不超过130平方米。对于建房高度，规定老村区块范围内房屋高度为栋梁上沿以下11.45米以内，原高阳村区块建房高度在12.5米以内；若需建地下层的，地下部分不计高度，但不得影响公共设施和周围户主的利益；各农户的住房土地永久性使用面积为村统一规定的房屋面积的1.5倍（195平方米以内），各户房屋周边的其余土地（195平方米以外）为村集体绿化用地。

严格执行村镇规划。任何个人不得违反规划安排建房。若老房宅基地不符合目前执行的村庄建设规划，农户不得在老房原址上新建住房，必须无条件执行村委按照新的村庄规划安排的新宅基地位置建房。

坚持一户一宅，先拆后建。村民须在建房前向村委提出拆建房申请和上报新建房图纸并与村委签订好“规范建房协议”，经市政府主管部门审批同意后，实行先拆旧再建新的原则执行，在新住宅放样前，确保老房及附属房全部拆除，坚决拆除一户多宅住房，维护制度的公平正义。

加强对建房过程的监督，确保区位、面积和高度符合要求。在获得村民建房“三证一告示牌”后，由村建房领导小组会同街道城建办领导统一组织现场放样，如实填写放样单。放样时严格按规划确定宅基地位置（画出四至图）、宅基地面积和住宅朝向3个原则问题，经放样的桩位不得擅自改变。村监委会工程监督组成员不定期到现场进行测量监督，每幢新建房屋不少于3次，并填写规范建房督查表。

从2011年10月1日起，村民申请间建房，须向村委缴纳建房合同履约保证金2万元（建房困难户经村两委同意的除外），在新房一层建好后经村建房领导小组核实确按规定面积建房的，先返还1万元保证金；在新房结项后核实高度符合统一规定以内的，返还剩下1万元保证金。若村民建房面积超过1平方米以上和超高10米以上的，不再归还履约保证金，同时将房屋超面积和超高部分由街道城建办帮助强制拆至符合要求为止。

对存量住房违规部分收取土地使用费。为确保村建房政策的公正公平，对农户已建成的新房违章超面积的应每年上缴村委土地使用费，建房面积若超出标准130平方米，每超出1平方米须上缴村委使用费100元/年。

加强对村民宅基地周边土地的监督。村民住宅周边应按村委统一规划种植绿化以美化村容，改善环境。如要种植少量蔬菜改善生活的，由村委逐户规划，在门前以外的指定范围内种植，不得擅自改变，但面积不得超过庭院绿化面积的40%，并不得影响统一的绿化布局。为了加强对村民使用宅基地行为的监管，村委划分了4个网格，每个网格下含2个～3个片区，共计10个片区，每个片区各设置片区长1名，监督片区各户的宅基地使用行为。

加强对村民建房自治组织的监督和管理。每年12月底前，村建房领导小组对当年建房户建房执行情况（及处理情况）汇总后向广大村民、社员张榜公布，接受群众监督。广大村民若发现村建房领导小组成员和村务监督委员会工程监督组成员有弄虚作假、不讲原则、做老好人，造成违规建房的，应及时向村党委和村委会提出予以撤换的意见，由村两委会及时做出撤换决定，并同时另选他人接替工作，确保建房管理的公正公平。

由于制度细化且监管到位，在没有政府介入的情况下，几年来八一村并未出现私搭乱建、违法用地、面积超标等混乱情况。2012年，全村538宗地，其中主房面积72897平方米，户均135.5平方米，绝大部分建房在此次宅基地确权登记中得到了政府的认可。

“八一村”宅基地实践探索的有效性分析

八一村集体自主管理宅基地利用，在没有政府管理和财力支持的情况下，取得了良好的效果。这主要是得益于他们设计的自主管理规则的合理有效。这些规则符合当地实际，也为村民所接受。所以，八一村的管理效果也体现了自治模式的优势。

清晰地界定了宅基地的申请资格。由于各村风俗习惯和现实需要的千差万别，政府出台的规定中有关申请资格的描述往往较为笼统，八一村一开始就针对出嫁女、一户多女、已转户籍男子的建房资格做出明确规定，从而清晰地界定了集体资源的使用范围。

依赖专门机构和村民个体对宅基地建造和使用进行双重监督。成立村建房领导小组和村务监督委员会工程监督组不定期到现场进行测量监督，每幢新建房屋不少于3次；同时鼓励村民互相监督和举报。

村委和街道城建办在冲突解决中发挥重要作用。对村民建房和使用宅基地影响公共利益和周围户主利益的引发冲突，由村委会进行调节，并决定修复措施或赔偿条件；对村民建房违反面积和高度等规定的，由村建房领导小组和村两委负责制止，制止无效则请求街道城建办强制拆除。

当地政府对八一村的村规民约予以了充分的尊重。当地国土资源局、规划局、春江街道办事处等，对于八一村依据村规民约的自治实践给予了充分尊重和政策倾斜，根据各自职责依法依规给予多种政策资源，支持村两委开展工作。

“八一村”宅基地管理实践的启示

“企业家精神”是宅基地自治制度创新的驱动力。在八一村宅基地村民自治的成功，首先源于当时村党支部书记喻正其及其组织起来的“能人小组”。小组成员大都是当地的民营企业家，能够看准时代趋势，具有市场商机、经营方式的眼光和思维，在集体公共事物治理中植入了“企业家精神”，有效推动了组织的制度创新。

合理的自治组织规则是实现宅基地集体自治的关键。理论上，八一村宅基地管理制度及村规民约，与美国著名经济学家奥斯特罗姆的“自主治理八原则”高度吻合，这也揭示出了农村成功一般性原则，使八一村的具体规则可以成为在我国其他地区宅基地自主治理的借鉴。

严格的民主监督是有效自治的保障。将规划公开，将制度公开，并专门成立由村民代表组成的36人监督小组和网格化管理片区监督员来监督规划和制度的实施。每位村民在规划和制度面前一律平等，任何违反规划和制度的行为都会受到全体村民的监督和适度惩罚，从而规划和制度得到了有效的贯彻实施。

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