再议行政审计与工程价款结算 ——以“明确约定”情形下承包方的“异议”为视角｜巡回观旨
作者按：行政审计和工程价款结算本属于不同法律规范的调整范围，但长期以来，在政府投资的建设工程项目中，二者存在混淆不清之处。既有司法裁判观点和立法机关意见均一致认为，解决该问题的关键在于区分行政法律关系和民事法律关系。然而，近年实践中不断出现各类变型的“行政审计”条款，试图在招标阶段就“明确约定”以审计结论为准进行价款结算，为此国家部委明确发文、予以纠正。本文从承包方“异议”的视角出发，对近五年中既有案例反映出的裁判倾向进行解构与剖析，旨在将工程价款结算这一民事法律关系回归意思自治的范畴。
本文共计10,038字，建议阅读时间21分钟
一、问题的提出
在政府投资的建设工程项目中，行政审计结论与工程价款结算的关系，是实践中由来已久的问题。从2001年最高院对河南高院的《答复意见》，到（2012）民提字第205号公报案例，再到2018年最高院民一庭法官的讲话以及各地高院的工作纪要、规定等，均将“合同中未明确约定，不得直接以行政审计结论作为工程价款结算依据”的观点反复强调，成为司法裁判中的主流意见。[1]然而，直至2020年2月26日住建部在针对疫情中企业开复工事项的相关通知文件中，仍在强调“规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计结论作为工程结算依据。”[2]这表明，即便有全国人大法工委函件要求，但实践中按行政审计结论进行结算的情况仍然大量存在。[3]甚至出现为规避违反立法机关要求，在招标文件中写明由社会机构进行审价，而社会机构实际依行政审计结论制作审价报告的情形，或者直接在招标阶段先行要求投标方接受以行政审计结论进行价款结算。在此情况下，发、承包双方签订的合同看似已符合“明确约定”的要求，但从意思表示的角度考虑，仍存在不清楚、不真实之处，那么是否承包方就只能依据审计结论进行结算，无法再提出异议呢？从最高院近五年的同类案例来看，在合同已有约定时，仍有大量案件没有支持以行政审计作为价款结算依据，而是通过双方其他结算文件、工程造价鉴定意见等认定工程价款。这样的司法裁判倾向让我们有必要再次思考这一长期存在于实务界的问题，以探究在看似“明确约定”情形下，作为承包方对结算价款异议的法理基础，以及不同情形中的异议方式。
二、承包方异议的基础：意思自治原则
（一）行政审计在工程价款结算中的作用
根据《审计法》《审计法实施条例》《国家审计准则》等法律法规规定，行政审计是一种行政监督行为，主要目的是对财政投资规模、资金使用情况、有无截流国家资金、有无任意扩大投资、是否存在贪腐问题等行为进行审查监督，而工程结算审价则是合同双方对已完工程量及造价进行审核的民事法律行为，两者在性质、范围、效力、主客体等多方面存在明显不同。只是因为在对于政府投资的建设工程项目上，行政机关需对概预算执行、竣工决算进行审计，与工程价款结算都为金额的计算，因此在较长时间里，各地政府一直要求在相关建设工程项目在招标文件中写明以行政审计结果作为价款结算依据，以此确保履行《审计法》规定的监督职能，客观上却造成了工程价款结算中的混乱。[4]而按前述司法裁判中的主流观点，在建设工程项目的价款结算中，应对行政法律关系与民事法律关系明确区分。那么，使审计结论能够作为价款结算依据的原因，并非缘于行政审计的性质，而是建设工程合同双方的一致意思表示，[5]即以行政审计结论作为确定价款的一种方式，以该结论中的金额作为工程价款的结算依据。
（二）承包方异议的本质
既然基于合同的“明确约定”，那就需要考量此时合同双方的意思表示究竟为何。显然，以审计结论作为价款结算依据不能理解为双方“委托行政机关进行工程价款结算”，因为行政审计机关不可能作为第三人介入发、承包双方间的合同关系，行政机关行使监督权亦不能视为替民事主体履行合同义务。所以对于发、承包双方进行工程价款结算而言，行政审计结论本身与社会机构的审价报告、鉴定机构的意见没有实质差异，只要双方合意一致，可以选择以任何一种途径确定的金额为准。[6]如果合同约定了以行政审计为准，但实际结算中又以发包方或第三方审价等方式结算价款，则应以双方最终确认的结算价款为准，此时并无套用审计结论的必要，更不能往回追缴。如最高院在(2016)民申1125号案中所述，虽然发包方主张案涉协议明确约定以审计结论为准，且案涉工程系政府投资项目，国家有明确审计规定，但双方在《承包协议》中约定的结算方式已被后来签订的《谈判协议》所变更，应以后者内容为准，双方约定的结算方式与政府部门对发包人竣工决算的审查并无关联，亦不违反国家规定，应当作为结算依据。[7]
反之，即便双方没有约定以行政审计结论作为结算依据，但在审计结论上签字确认的行为，也可以视为合同双方认可该审计结论的金额。[8]因此，行政审计结论作为合同双方选择的结算途径，实则是民法意思自治原则在工程价款结算中的具体体现，且经过前述公报案例等多案确立的裁判规则，这种“明确约定”需要意思真实、表示行为明确，禁止默示推定。从合同法理论而言，对于意思表示瑕疵、不明确或有新事实基础等情形下，允许一方主张撤销或作出新的意思表示，以在符合公平原则的前提下保障合同正常履行，那么，承包方提出异议的本质就可以理解为请求重新确认合同价款。结合实践中看似“明确约定”的三种常见形式，我们进一步予以讨论：
1.意思表示不清楚
发、承包方双方在合同中仅约定“工程结算价款由行政机关依法审计”。表明双方就工程结算价款的计算方式约定为由行政机关进行审计，但并不等于形成该合意时已经同意接受审计结论的约束。此时，审计结论仍需得到发、承包双方的确认才能作为结算依据，这也符合建设工程结算协议需要双方签字确认的实务惯例。如（2018）云民初67号案中，云南高院认为，合同约定工程结算书需经双方签字并加盖公章后生效，承包方报送的工程结算经园区管委会委托的造价咨询机构审核后出具了审核报告，但双方在另一份《建设工程结算审核验证定案表》上签字盖章，应作为双方的最终结算金额。发包方关于双方结算应以政府部门审计结论确定的主张无事实依据，不予支持。该案在二审阶段最高院予以维持。
2.意思表示不真实
发、承包双方明确约定“工程价款结算以行政审计结论为准”，原则上应以审计结论的金额作为结算价款。然而，根据《审计法》及最高院2015年《全国民事审判工作会议纪要》等文件，行政审计结论作为价款结算的前提之一是审计结论本身具有真实性、中立性。[9]实践中之所以该问题纠纷较多，是因为我国采用的是行政主导的审计，政府机关往往既是项目建设单位又作为审计监督方，即由政府机关发包工程再由政府机构审计，自发自审的情况很难保证审计结论的中立性。从意思表示的角度出发，双方约定“以行政审计结论为准”暗含前提是审计结论必须客观、中立、真实，一旦发现审计结论存在程序瑕疵、实质错误完全偏离客观中立性，是否应当认为承包方对该条款有撤销的权利，或从诚实信用的角度出发，考量发包方以此结论结算价款是否有损合同双方间的利益平衡。参照《建工司法解释二》第十二条、第十三条的规定，在达成结算协议或共同委托第三方出具咨询意见的情形下，尚能因为对价款结算形成新的合意或一方未予认可咨询意见，而赋予诉讼一方在申请鉴定的权利，[10]举重以明轻，在行政审计结论确有错误时，也应当认为承包方权提出异议。[11]
3.意思表示推定的禁止
(2012)民提字第205号公报案例的裁判观点中明确提出，是否约定“以行政审计结论作为工程结算价款”不能进行推定，结合之后的司法裁判，这种禁止推定可以从三个层面进行理解：其一，对于合同是否约定“以行政审计为准”不能依合同解释进行推定，亦不能依合同双方的配合行政机关监督检查的行为进行推定，如向行政审计机关提交材料、配合审计现场勘查的行为不能视为是认可审计结论作为结算价款；[12]其二，即便合同存在“以审计结论为准”的约定也不宜推定承包方有“预先放弃对结算金额异议权利”的意思表示；其三，如果发、承包双方在总包合同约定“以行政审计结论进行工程借款结算”，而承包方与分包方在分包合同约定“以发包方审计价款为准”。因存在三方主体、两层合同关系，依合同相对性，不能推定分包方与承包方之间也约定以行政审计结算价款。合同有效的前提下分包方结算价款的对象是承包方而非发包方，在分包方能够证明其施工部分价款金额的情况下，承包方不能再以其与发包方之间的结算抗辩。
（三）承包方异议的内容和对象
依前述分析，承包方基于意思自治可以对确有错误的审计结论提出异议，值得探讨的是，此时究竟是针对审计作为计价方式进行异议，还是对于审计结论金额的异议，这种异议又应当向哪一主体提出。如果将行政审计理解为行政管理措施，那即便审计结论有误，也不能径行提起民事诉讼对审核结果进行变更，而需要向有关部门申请行政复议，最高院民一庭在较早时期的个案中曾持这种观点。[13]而如果认为审计行为仅对发包方具有行政约束力，对于价款金额的确认仍是双方间合同权利义务的范围，那么，双方没有明确合意的，异议内容是以审计做为计价方式；双方有明确合意但审计结论确有错误的，异议内容是该审计结论的金额。基于合同关系，此时无论异议内容为何，承包方的异议对象都是合同的相对方（发包方），该异议的实质是请求重新确认结算价款。参照2013版《工程量清单计价规范》第11.3.6条，2017版《建设工程施工合同》范本第14.2条第（3）项，承包方对于结算价款有异议的，可以向发包方提出书面异议。
（四）承包方异议结果对合同的影响
在承包方能够举证约定的审计条款意思表示不清楚、不真实、双方存在新的合意等事实，则有机会请求对工程价款进行重新计算，或依照双方另行达成的协议进行结算。无论哪种方式，异议成功的结果相当于对原合同进行补充或变更，不再按照行政审计结论进行价款结算，但这样一来是否影响《审计法》等法律法规的适用值得探讨。我们认为，《审计法》对于政府投资项目应当进行审计的条文并非效力性强制性规定，不影响合同双方间的其他形式结算协议的效力。且依《审计法》规定，行政审计结果仅对发包方具有约束力，并非当然适用于承包方，更无从约束发、承包方之间的民事法律关系。地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据的，反倒会造成行政权力限制民事权利的不良后果，这也是全国人大法工委对中国建筑业协会（2017）22号《复函》中的主要旨意。[14]
当然，如双方已经签字确认或实际按照审计结论进行价款结算和金额支付，承包方将很难再主张审计结论错误、要求重新结算或申请造价鉴定，在此情况下，相当于双方已经达成了结算协议，再主张以其他方式重新结算有违诚实信用原则。不过，审计结论的范围如果只是工程价款的金额，也不宜认定发、承包双方就停窝工损失等费用的索赔事项达成了一致，即在未认可审计结论金额的基础上，如能够证明在其范围之外还存在其他损失，仍可以主张损失费用的索赔。[15]
三、司法实践中不同情形下的异议方式
1.合同既约定固定价款又约定以审计为准
在招标文件中既约定采用固定总价或固定单价的价格方式，又约定了工程结算价款以行政审计结论为准。此时，两种结算方式存在矛盾，需要结合其他补充协议、往来函件等书面文件或双方的履行行为来确定是以何种方式进行计价。如双方在施工过程中一直严格按照固定价款的比例支付进度款，而竣工后的行政审计又重新计算价款，则承包方可主张该审计未依双方合同约定提出异议。参照最高院民一庭对《建工司法解释一》第二十二条的解读，固定价款本质上是对一定范围内价格风险分担方式的预先约定，如果在合同双方已经选择了固定价款的情形下，一方又以审计方式重新计算工程价款，有违诚实信用原则；[16]如果合同双方后续履行行为或其他证据等不能证明选择哪一种计价方式，则仍可以主张原合同约定不明，应依《合同法》第六十一条、六十二条的规定进行补救，进而主张据实结算。
值得思考的是，依2013版《工程量清单计价规范》3.1.1条、3.1.4条规定，对于国有资金投资建设工程项目必须采用清单计价的方式，这一范围恰巧与需行政审计的工程项目范围部分重合。采用清单计价的方式通常在招投标阶段就确定了综合单价，施工中对于单价的调整是发、承包双方间按照约定和计价规范进行合同变更的行为。而行政审计中依何种标准进行计价并无统一规定，不能否认实践中确实存在依合同约定进行审计的情况，但更为常见的是审计机关直接按照政府定额计价，或者在市场信息价的基础上进行调整以达到审减目的，这就与招标文件中的清单计价方式相互冲突。我们注意到，在个案中有法院明确关注行政审计过程中的计价依据与合同约定的计价依据是否一致，如(2019)民申6183号案中，最高院认为案涉合同约定以《四川省建设工程工程量清单计价定额（2009）》及配套文件执行，材料价格按当地市场价，工程总价以政府审计部门审核造价为结算价。该条款中，相关定额标准及配套文件是工程价款的计价依据，由政府审计部门审核确定工程总价是约定由专业第三方机构审核工程价款的真实性，审计部门审核亦应按照约定的计价依据取费。
2.竣工结算后长期未进行审计
建设工程合同往往对工期有明确的要求，而行政审计虽有“通知书确定之日起3个月内出具报告”的规定，却没有规定通知书应当何时下达。[17]启动审计需要发包方上报材料且涉及政府机关各职能部门间的相互配合，时效常常无法保证，实践中不乏竣工验收三四年后，政府机关仍未对项目审计完毕的情况。如果承包方诉请索要工程款，而发包方以“政府机关尚未完成审计”为由不予付款，则与建设工程中常见的“背靠背条款”有类似之处。尽管对该类条款是否有效仍存不同意见，不过司法实践中更多观点认为，“背靠背条款”是一种附生效条件的条款，出于保护施工企业的利益，在工程质量合格的前提下，可以对《合同法》第四十五条第二款进行扩大解释，只要义务方没有及时、必要的采取一切手段确保义务的尽快妥善履行，都可以视为付款条件拟制成就，不必要求义务方具有故意、不正当阻止的行为。[18]因为在工程已经竣工验收甚至交付使用的情况下，再以行政审计未完成为由拒付工程款，有违实质公平。如(2019)民再56号案中，最高院认为，案涉工程已使用近两年的情况下，发包方尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据承包方的申请，依法委托鉴定机构进行工程造价鉴定，并以该鉴定报告作为认定涉案工程造价的依据并无不妥。[19]
3.名为第三方审价实为行政审计
因全国人大法工委、国务院法制办、住建部等明确要求，在政府投资的建设工程项目在招标中通常不再直接采用“结算价款以审计结论为准”的表述，但如果合同双方间自行结算而发包方又必须接受行政审计，则发包方将不得不承担可能遭受的价差风险。因此，实践中出现了地方市政工程在招标文件中写明“工程结算价款由发包方委托社会机构审价”，而实际上是由政府机关通过公开采购的方式委托社会机构进行核算，再由财政评审中心予以确认，以审价的名义进行行政审计。这样一来，既避免违反国家各类文件要求，又可以将工程价款严格控制在财政预算之内。这样的解决方式看似对各方均有利，但往往执行起来非常困难，因为接受“委托”的审价机构并不能独立开展价款核算工作，实际是按照政府要求的审减金额进行“变相审计”。此时，承包方提出异议可考虑从两个方面着手：其一，委托主体。根据《审计法》等相关规定，由政府选定第三方机构进行审计的行为属于政府采购，需要进行公开招标，这样一来实质违反了合同中由“发包方委托社会机构”的约定；其二，审价依据。如果社会机构实际按照政府机关确定的计价依据核算，而未按照合同约定，则该问题又回到了前述情形1中，社会机构的审价结果就违反了合同约定而丧失了作为价款结算依据的基础。
如果无法举证证明该社会机构的审价实质就是行政审计，则由发包方单方委托的审价结果仍需承包方确认才能够形成结算协议、作为结算依据。退一步讲，即便是发、承包双方共同委托第三方机构，也不代表双方必然接受该结果的约束，因为根据《民法总则》第一百六十一条、第一百六十二条之规定，社会机构对结算价款核算的行为并非进行意思表示的民事法律行为，而是以提供成果为目的劳务活动，因此，委托社会机构进行审价并非委托代理关系而更类似于承揽关系，不能以委托代理关系中代理人行为结果对委托人发生效力的规定，认定承包方一旦委托就必须接受审价结果。
4.设计变更费用超出审计额度
实践中，如招标文件已经确定工程量和预估总价，双方也约定以行政审计结论为准，但因各种原因发包方进行了设计变更，如保障性住房建设中，为妥善安置居民进行将原本楼层进行加盖，或市政路桥工程为适应新地方行政法规加固围挡措施等，造成工程造价大幅增长远远超过原本财政预算的审批额度，审计机关按原预算额度大幅审减，导致承包方无法获得相应的工程价款。在建设工程中，设计变更往往已经预先约定在合同条款中，一旦出现该情形双方应按约定履行。参照《清单计价规范》《建设工程施工合同》范本或者FIDIC合同条件，因设计变更增加的工程价款和其他费用均应由发包方承担。在此情况下，承包方可以通过举证原招标文件或设计图与竣工图之间施工范围的变化，主张由发包方对额外施工的部分据实结算。
5.合同无效后审计条款的适用
因为未依法招投标、未取得建设规划许可证、存在挂靠等情形造成合同无效的，按(2015)最高法民申字第3311号案的裁判观点，约定以“行政审计作为价款结算依据”的，合同双方仍应当参照约定，以审计结论结算工程价款。[20]不过，值得探讨的是，合同确认无效后，还没有开始行政审计的该如何处理。此时，合同约定的审计条款是否仍需参照适用，取决于对该审计条款性质的确定。最高院裁判观点认为，对《建工司法解释一》第二条的“合同约定”仅指参照合同计价方式和计价标准并不包括支付条件。[21]如果认为“审计条款”是计价方式或计价标准，此时合同价款就难以确定，因为法院无法在民事案件中裁判行政机关进行审计；如果认为“审计条款”是支付方式，则又不属于无效合同参照适用的范围。此时可以主张，参照无效合同约定确实无法计算工程款、无法确定合同价格，应当依《合同法》的规定进行补救，据此申请造价鉴定或通过其他材料举证工程价款，不必再通过审计确定价款，以免陷入合同履行僵局。[22]
四、总结
自2001年最高院作出《答复意见》至今已近20年，政府投资工程的价款结算与行政审计的问题仍争议频发，究其原因，在于我国行政权力主导下，审计中立性难以保障，且实践中政府审计部门绩效考核主要依据工程款的审减额，直接诱导审计人员以审减为目的进行审计，而非《审计法》所规定的“资金有效利用”。因此有观点认为，应当从立法层面取消对工程价款行政审计的规定。[23]不过，在没有合适替代机制的前提下，作为实务工作者不宜妄议制度优劣，更为稳妥的方式是从化解纠纷的角度出发，对不断变形的行政审计模式进行法律层面的剖析，将颇为复杂的工程价款结算回归民事法律关系中意思自治的范畴，对确有错误或有违实体公平的审计结论，为承包方寻找适合的法律途径进行救济。
注释：
[1]详见《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》【2001】民一他字第2号，《最高人民法院公报》2014年第4期(2012)民提字第205号案，冯小光：《建设工程施工合同纠纷案件法律适用问题》，载于《法盏》公众号2018年11月12日，访问地址https://mp.weixin.qq.com/s/WK1E3Cz-FdGAEVZ89hB7Xg
[2]详见《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》第二条第（七）项。
[3] 2017年全国人大法工委向各省市自治区直辖市人大常委会印发【法工备函（2017）22号】复函要求各地方政府清理地方法规中要求以行政审计结论作为工程结算价款的相关规定。各地接函后采用的修改方式有两种：一种是直接删除相关内容，如云南、宁夏等地；另一种则是将“应当”修改为“可以”，如北京、上海等地。后一种情形下，发包方仍然会合同或者招标文件中要求，以审计结论作为双方工程结算的依据。
[4]如北京市政府2012年发布的《北京市审计条例》第二十三条：政府投资和以政府投资为主的建设项目，建设单位应当与承接项目的单位或者个人在合同中约定，建设项目纳入审计项目计划的，双方应当配合、接受审计，审计结论作为双方工程结算的依据；依法进行招标的，招标人应当在招标文件中载明上述内容。
[5]如(2016)最高法民申1198号案中最高院所述，工程造价以及如何支付工程款的问题是以双方达成一致为基础，相关部门的审定程序不是发包方支付工程款的前提条件。工程价款的确定和支付涉及的是合同双方的民事法律关系，应当以双方意思为准。
[6]当然，作为民事诉讼证据时，咨询意见、鉴定意见、审计结论三者间在证据形式、证明力等方面仍然存在差异。
[7]如(2017)最高法民终379号案，工程竣工验收后，双方当事人对案涉工程劳务协作期间的债权债务情况通过对账形成《对账签认单》。最高院认为，该签认单是双方对工程款数额的最终确定，中铁五局应依照该签认单确定的数额支付工程款。案涉工程是否进行政府审计，与中铁五局是否支付工程款没有关系。又如，(2019)最高法民终385号，案涉合同约定，工程结算书经双方签字并加盖公章后生效，并以工程结算总造价下浮3%作为双方建设工程最终结算价。中国华西公司、华西安装公司报送的结算经园区管委会委托的造价咨询机构审核后出具了审核报告，双方当事人在《建设工程结算审核验证定案表》上进行了签字和盖章。最高院据此认为，在已签字确认工程造价金额的情况下，应以该金额下浮3%作为双方最终结算金额。格诺投资公司关于双方结算应以政府审计部门审计结论确定的主张无事实依据，不予支持。
[8]参见(2018)最高法民再211号，最高院认为，案涉工程价款已由彭泽县审计局委托中信造价公司进行审核，中信造价公司出具了《审核报告》，该审核结果已依约按照造价的10%进行让利，并由彭泽县审计局、彭泽县建设局、海天公司、彭泽公司、中信造价公司五方共同签署认可。一审判决在各方签字确定的审计金额基础上，依照合同约定再行下调12%认定案涉工程最终结算价款，合法有据，符合当事人之间的约定。又如(2017)最高法民申2207号案，最高院认为2009年3月5日米易县审计局就案涉工程作出【米审报（2009）2号】审计报告，米易中学校与科茂建筑公司依据审计报告进行了结算，代表双方认可该审计结论。
[9]参见《审计法》第六条：审计机关和审计人员办理审计事项，应当客观公正，实事求是，廉洁奉公，保守秘密。(2015)第49条：“合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论”。
[10]详见最高院民一庭：《建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第285页，第302页-304页。
[11]详见秦旺：《建设工程造价结算前沿问题研究》，载《法律适用》，2017年第5期刊，第86页。
[12]如最高院 (2014)民一终字第89号案中，法院认为合同履行过程中双方并未委托中介评估机构对案涉工程造价进行评估，审计局为进行审计，要求黄河工程公司对工程现场实测进行配合，不能推断出黄河工程公司与周村区政府协商一致，将协议约定的结算方式变更为由周村区审计局对案涉工程进行结算。
[13]详见最高院民一庭编著：《最高院民一庭典型案例精选》（2008-2011），人民法院出版社2014年版，第150-151页。但有观点认为，审计部门出具审计报告系内部监督行为，不属于行政诉讼受案范围。详见王敬波，王梦萱：《审计报告不属于行政诉讼的受案范围》，载于人民法院报2016年7月20日。
[14]国务院法制办下发的（2017）447号函件也持相同意见，督促地方政府纠正以行政审计作为竣工结算依据的有关规定。
[15]参照最高院民一庭对于双方达成结算协议之外，如还有其他损失仍可以提出相应诉请，并在诉中申请相应鉴定的观点。详见最高院民一庭《建设工程施工合同司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社2019年版，第285页。
[16]详见最高院民一庭：《建设工程施工合同司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第161-164页。
[17]国家审计署《关于印发政府投资项目审计规定的通知》【审投发〔2010〕173号】第九条：审计机关对列入年度审计计划的竣工决算审计项目，一般应当在审计通知书确定的审计实施日起3个月内出具审计报告。确需延长审计期限时，应当报经审计计划下达机关批准。
[18]详见孟君婷：《建设工程施工合同中的“背靠背”条款的性质和效力研究》，载于《中国建设工程法律评论（第九辑）》，法律出版社2019年版，第41-43页。
[19]同类案件还有(2019)最高法民申5240号等。国务院办公厅《关于促进建筑业持续健康发展的意见》第五条第（十）项规定：审计机关应依法加强对以政府投资为主的公共工程建设项目的审计监督，建设单位不得将未完成审计作为延期工程结算、拖欠工程款的理由。广东高院在《院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第二条规定：财政部门或审计部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律约束力。发包人以财政部门或审计部门未完成竣工决算审核、审计为由拒绝支付工程款或要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，不予支持。
[20]在(2015)民申字第3311号案中，最高院认为，虽然案涉总包合同和分包合同无效，但依据《建工司法解释一》第二条规定，因案涉工程已经竣工验收，故应参照合同约定结算并支付工程款。
[21]详见（2013）最高法民一终字93号案。
[22]但这样的做法似乎又有违最高院相关负责人就《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问时提出的，《建工司法解释一》第二条“尊重当事人意思表示，防止无效合同高于有效合同价款”的旨意，因此在个案中法官可能依具体情形不同而作出不同的裁判。
[23]详见何红锋：《“以审计为结算依据”的规定将何去何从》系列文章，载于微信公众号何红锋评论平台，访问地址https://mp.weixin.qq.com/s/JIgqK0Lr1sdyFhmU6S4hhg，访问时间2020年3月8日。
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