深度解读｜ 原料药仍按药品管理——到底是什么意思？

7月10日，国家药监局发了一个小小的复函——《国家药监局综合司关于新修订《药品管理法》原料药认定以及有关法律适用问题的复函》（药监综法函[2020]423号），一时间让很多人有些看不明白：是有声音觉得原料药是否不再归药监部门管理？还是发生了什么重大案件，不知道该用哪些条款进行处罚？

一

新版《药品管理法》不否定原料药属于药品

《关于对新〈药品管理法〉中原料药认定问题的请示》（鲁药监字〔2019〕48号）的内容我们虽然看不到，但是从回复函中我们可以看出，至少它问了一个问题：到底原料药是否按药品管理？那么，山东局为什么会对这个问题有疑问和请示呢？

因为原来的药品管理法对药品的定义就包含了原料药，而新的药品管理法未明确此定义。再加上2016-2019年之间国家局对于原料药的管理反反复复地变化，不再发药品注册证书，也不再有药品批准文号，让各界一度认为原料药在我国的管理，会发展为依附于制剂产品的局面，所以谁也不敢轻易说，原料药到底是不是药品？

但是此次07月10日国家局发的复函非常明确地指出：全国人大宪法和法律委员会在关于《中华人民共和国药品管理法（修订草案）》审议结果的报告中指出，修订草案按照各方都认可的药品分类，将药品定义中的药品种类进行概括式列举。原料药仍按照药品管理，应当遵守《药品管理法》的规定。

国家局拿出全国人大宪法和法律委员会说事，自我辩解道，《药品管理法》对药品的定义，是对药品种类进行了“概括式列举”。这句话有些拗口，是什么意思呢？

我们之前都理解，《药品管理法》是对药品进行了“穷举法定义”，而药监综法函[2020]423号告诉我们，其实这种理解得不够全面的。

《药品管理法》只是在药品的定义中，将药品的种类进行了列举，并且是概括式的列举。而原料药没有被写到药品的种类列举中，不否定它属于药品。

什么是概括式列举呢？概括式和列举式是一对定义，百度一下，会看到在一些法律条文中会见到它们。列举式很好理解，把集合内的元素一个个罗列出来；概括式，是不穷尽罗列具体的元素的，而是泛指一类情况。逻辑学中，列举式的覆盖范围小于概括式。常见的概括式条款，比如“其他国家监督管理部门认为应当XXX的申请”“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，它常常出现在一对列举式条款的后面，作为一个尾巴，是可以把没列举穷尽的情况包含在内的。

然后我们再细品一下《药品管理法》的这句话“本法所称药品，是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药、化学药和生物制品等。”这句话仍然说药品是指一类物质，而中药、化学药、生物制品这三类都没有写明是制剂。它不仅没有否定原料药属于药品，而且还在句尾加了一个“等”，的确符合“概括式”不假。即，否定了“新版《药品管理法》认为原料药不再是药品”的说法。

小结一下，药监综法函[2020]423号关于药品的定义的这句答复所传达的信息是：新版《药品管理法》并没有说原料药不再是药品。

二

原料药仍按药品管理意味着什么

 1、《药品管理法》对药品的约束适用于原料药  

“原料药仍按照药品管理，应当遵守《药品管理法》的规定。”更加向各级监管部门和企业传递这样一个信息——是不是定义为药品，不是企业应该纠结的重心，更应该关注的是它按什么来管理，该受到什么约束。而本次药监综法函[2020]423号再明确不过地告知大众：原料药仍按药品管理，受《药品管理法》的约束。

虽然各种新发布的条文均强调药品上市许可持有人对药品的主体责任，但是并不放松对“原料药生产企业”本身的监管。这一点从新发布的《药品注册管理办法》《药品生产监督管理办法》都可以看出，仿制境内已上市药品制剂所用的原料药可以单独审评审批，主体责任自然在原料药申请人身上；新改版的原料药登记申请表，将原“登记所有人”删去，只剩下“生产企业”，即强调了原料药生产企业为该原料药的主体责任人；省级局负责对本行政区域内药品上市许可持有人，制剂、化学原料药、中药饮片生产企业的监督管理。

 2、药品监督管理部门对于原料药的管理规定  

药品监管部门对原料药不是“延伸监管”，而是“直接监管”。

原料药仍需审批。

化学原料药审评审批通过后，发给《化学原料药批准通知书》。

仿制境内已上市药品制剂所用的原料药可以单独审评审批。

境内销售使用的化学原料药，均应进行登记。境外生产的制剂所用化学原料药不在境内销售、新药（化学药品注册分类为1类和2.1类）申报临床阶段使用的化学原料药不需登记，与制剂申请一并提交资料。

原料药登记不再无限有效，标识为A的原料药有效期届满（以转入平台登记时间或批准时间计），需要进行再注册。

药品上市许可持有人承担制剂质量的主体责任，建立以制剂为核心，原辅包为基础的质量管理体系。

生产药品所需的原料、辅料，应当符合药用要求、药品生产质量管理规范的有关要求。

 3、关于原料药的违法问题  

药监综法函[2020]423号反复强调的情形就是使用未经审评审批的原料药。该种违法情形如何判定？举个简单的例子，经销商A采购了某化工厂X的化工原料，给某制剂厂M用于生产药品，该化工原料与该药品的主成分在物质上是一样的，但是该化工品没有经过审评审批，也不符合药品生产质量管理规范，并且A、X、M三方都知道这样的情况。

那么这种情形如何判定？

1）至少涉嫌使用未经审评审批的原料药生产药品，从而符合《药品管理法》第一百二十四条处罚情形；

2）可能涉嫌以非药品冒充药品，使用的原料药不符合药用要求，构成假药、劣药情形；

3）可能涉嫌故意实施生产销售假药违法行为（追究刑事责任）；

4）可能涉嫌生产销售伪劣产品罪、非法经营罪。

具体规定解读如下：

《药品管理法》中，禁止未取得药品批准证明文件生产、进口药品；禁止使用未按照规定审评、审批的原料药、包装材料和容器生产药品。

药监综法函[2020]423号指出，在监管执法中，发现应当批准未经批准的药品、使用未经审评审批的原料药生产药品等违法情形的，不能简单一律仅适用第一百二十四条，应当综合案情，判断是否存在有非药品冒充药品、以此种药品冒充他种药品、使用的原料药是否符合药用要求等违法情形，构成假药或者劣药情形的，应当按照生产、进口、销售假劣药进行处罚。

监督检查中发现未经审评审批的原料药的，应当结合原料药来源、检验结果等，对原料药供应商、制剂生产商的行为进行综合判定，依法处理。

根据《刑法》的规定，只要故意实施生产销售假药违法行为，就应当追究刑事责任。

但不构成生产销售假药罪并不意味着该违法行为不构成犯罪；对于涉嫌构成生产销售伪劣产品罪、非法经营罪等其他犯罪的，应当按照行刑衔接的规定，及时移送司法机关处理。

第一百二十四条 违反本法规定，有下列行为之一的，没收违法生产、进口、销售的药品和违法所得以及专门用于违法生产的原料、辅料、包装材料和生产设备，责令停产停业整顿，并处违法生产、进口、销售的药品货值金额十五倍以上三十倍以下的罚款；货值金额不足十万元的，按十万元计算；情节严重的，吊销药品批准证明文件直至吊销药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，没收违法行为发生期间自本单位所获收入，并处所获收入百分之三十以上三倍以下的罚款，十年直至终身禁止从事药品生产经营活动，并可以由公安机关处五日以上十五日以下的拘留：

（一）未取得药品批准证明文件生产、进口药品；

（二）使用采取欺骗手段取得的药品批准证明文件生产、进口药品；

（三）使用未经审评审批的原料药生产药品；

（四）应当检验而未经检验即销售药品；

（五）生产、销售国务院药品监督管理部门禁止使用的药品；

（六）编造生产、检验记录；

（七）未经批准在药品生产过程中进行重大变更。

销售前款第一项至第三项规定的药品，或者药品使用单位使用前款第一项至第五项规定的药品的，依照前款规定处罚；情节严重的，药品使用单位的法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员有医疗卫生人员执业证书的，还应当吊销执业证书。

未经批准进口少量境外已合法上市的药品，情节较轻的，可以依法减轻或者免予处罚。

有下列情形之一的，为假药:

（一）药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符；（二）以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品；（三）变质的药品；

（四）药品所标明的适应症或者功能主治超出规定范围。

有下列情形之一的，为劣药：

（一）药品成份的含量不符合国家药品标准；
（二）被污染的药品；

（三）未标明或者更改有效期的药品；

（四）未注明或者更改产品批号的药品；

（五）超过有效期的药品；

（六）擅自添加防腐剂、辅料的药品；

（七）其他不符合药品标准的药品。

禁止未取得药品批准证明文件生产、进口药品；禁止使用未按照规定审评、审批的原料药、包装材料和容器生产药品。

 4、关于医药化工园区产业发展规划  

响水化工业的事故及事后的系列管理措施，将化工行业结构性调整推上风口浪尖，让本来就稀缺的原料药生产资源进一步稀缺。“腾笼换鸟”“破笼换绿”，相比于其他产品附加值低、科技含量低的化工产品，医药原材料本身可以是被结构调整的“调整后对象”。但是在各地开展具体工作的时候，由于每个人对法规政策的理解不同，往往会拿出“你看药品管理法，你们的原料药它不是药品啊”这样让人难以反驳的话进行搪塞。这次药监综法函[2020]423号，在这种情形下可以说是一个回怼的武器。

但同时我们应当清醒地认识到，国家药监部门推行原料药“登记备案管理”，不是减弱对原料药的管理和约束，只是为鼓励创新并提高审评审批效率等进行管理形式的转变。所有与原料药相关的，违反药品法律法规的行为，均受到新实施的药品法规的管束。虽然各种新发布的条文均强调药品上市许可持有人对药品的主体责任，但是并不放松对“原料药生产企业”本身的监管。符合GMP要求，从GMP管理的起点（即起始物料）开始，严格遵守相关规范要求，是化学原料药企业区别于其他化工企业的一项重要特征。

小结：药监综法函[2020]423号学习完之后，至少应有这样两个收获：1）不要再对人说新版《药品管理法》里原料药不是药品了；2）对假药劣药等与药品相关的违法行为，其处罚不止是针对制剂企业的，也针对原料药供应商本身。

注：本文观点仅代表作者个人意见

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