吴佳诚：浅谈疫情下的欧盟法治
作者：吴佳诚
单位：华东政法大学法律学院
摘要
因疫情影响，运输旅游业大量订单取消，消费者纷纷要求退款。欧盟委员维持基本条例、指令，消费者要求现金退款的权利不变，部分成员国持反对意见。其背后是为维护欧盟自由的内部市场与欧盟法治的权威性，推动欧洲一体化。疫情下欧盟法治的局限性是客观的，但委员会和成员国可充分利用欧盟灵活性的法律制度，缓解疫情下双方的利益冲突。关键词：优先效力原则；欧洲一体化；欧盟法
一、选题的意义
二、被诉成员国涉嫌违反欧盟法
从法律渊源上看，欧盟法主要包括以下几个法律层次：一是欧盟的基本法，它是欧盟最高层级的法律，具有统一宪法的地位，欧盟现行的基本法为《欧洲联盟条约》；二是欧盟机构颁布的各种法令，又称派生欧盟法，它包括欧盟机构根据基础条约的授权所颁布的条例、指令、决定等，构成了欧盟法的主体，层级效力低于基本法；三是欧盟与其他国际法主体签订的各种条约；四是欧洲法院的判例。
从法律效力上看，欧盟法具有一元论的特征，但不是绝对的。欧盟尊重成员国政治和宪法基本结构所固有的国家特性，任何一个成员国都有权根据自己的宪法建设自身的民主与法治，不受欧盟的限制。消费者权益保护领域，为适用欧盟法的领域。故被诉成员涉嫌违反欧盟法，本文从优先效力原则、直接效力原则两项欧盟法的基本原则分析。
（一） 基于优先效力原则
欧洲法院的判例是欧盟法的法律渊源之一，其基于《欧洲联盟条约》的相关规定，对其管辖权范围内的案件享有裁决权，[6]并对联盟法律规则加以解释，形成新的法律原则，形成“司法造法”的结果。
优先效力原则在1964年Costa诉ENEL案中被首次确立，法院指出，根据共同体条约产生的法律是不同于国内法的独立渊源，因此任何形式的国内法都不能对抗共同体法律，否则将会损害共同体法律自身的特征并因此而动摇共同体的法律基础。[7]
261/2004条例属于欧盟法二级立法，基于该原则，其效力大于国内相关法律，成员国应当优先遵守。该条例规定航班取消后，承运人具有退票或航程安排义务、赔偿责任、照顾义务。其中条例第5（3）条规定，若运营承运人能够证明航班取消的原因是“特殊情形”，且即使采取一切合理措施也无法避免这种“特殊情形”发生的，则可以免除的相应赔偿责任。[8]因此，“特殊情形”抗辩成立只免除赔偿责任，不免除对旅客承担的照顾、退票或航程安排的责任。委员会确认疫情属于“特殊情况”，对于旅客健康的考虑取消航班是合理的。但同时也明确，旅客获得补偿的权利并不会因疫情受到减损，在承运人取消旅程，旅客有权提出现金退款而不是代金券；同时，航空公司在等待改航时仍需为旅客提供照料和协助负责，包括进餐和住宿。[9]
而希腊和意大利已通过立法，允许航空公司提供代金券券作为唯一的报销形式。[10]其国内法与上位条例抵触，违反欧盟法。尽管欧洲法院只能宣布与欧盟法相冲突的国内法在某一个法律关系中不适用，无权宣布它无效，但有关成员国负有义务主动修改或撤销有关法规，使之与欧盟法保持一致，该国法院也有义务保证欧洲法院判决的实施。
（二） 基于直接适用原则
有关确立欧盟法直接适用原则的最著名的案例是1960年发生的范根路斯案[11]《欧洲联盟运作条约》只规定了欧盟条例具有直接适用效力，故欧盟指令对于成员国具有拘束力，但就其适用而言，通常不能直接在成员国发生效力，不能被公民和法人直接引用。依据欧盟法优先原则，成员国应根据相关指令，修订本国法律中与相关欧盟法律不相适应的部分，以确保欧盟法律法规在本国的实施。[12]旅行套票指令中规定，由于不可避免的特殊情况“而取消旅行套票，则旅客有权在合同终止后的14天内获得全额退款。”[13]
在这种情况下，组织者可以以代金券的形式提供旅行者报销，但并没有剥夺旅行者获得金钱报销的权利。依据直接适用原则，成员国应根据该指令制定相应的国内法，然而被诉十国的国内法允许旅行组织者发放代金券替代现金退款，或将提供退款的时间超出允许的14天期限。例如意大利法律规定，2020年3月11日至9月30日期间在意大利所有与休闲有关的住宿都可以以代金券的形式进行退款。[14]
在成员国拒不执行欧盟法律法规的情况下，消费者能否直接适用欧盟法保护自身权益需要视情况而定。欧洲法院的司法实践表明，鉴于在实际中，欧盟法尤其是各类“指令”的条文越来越具体，有时甚至对细节的规定也非常详尽，无需成员国的补充，因而也可以直接适用。对此欧洲法院在1970年第33号案等一系列案件的裁决中指出，共同体条约并没有明确规定“指令”不能直接适用，据此只要“指令”所规定的义务是“无条件的、相当精确就足以在成员国及其所管辖的人的关系中产生直接效力”，它就可以在成员国直接适用。[15]旅行套票指令条文具体、承运人与旅行者的权利义务明确，故笔者认为消费者可依据此条例寻求国内的司法救济。
三、欧盟委员会决策的合理性
欧盟委员会针对此事件并未修改相关条例、指令，仅发布《委员会建议书》，鼓励成员国采用吸引消费者的代金券政策以及通过了一项国家对运输、旅游业的援助措施临时框架。可以看出，委员会此举在旅游、运输企业利益与消费者利益、成员国利益与维护欧盟法治中皆选择了后者。造成的负面结果是，不仅部分成员国政府没有遵守，还遭到了航空公司及社会组织的反对。航空公司批评该指导，声称指导不够。未经修改的照顾权有可能给航空公司带来沉重的负担。ABTA则要求成员国议会追溯性立法，废除旅行套票指令规定的旅行者权利。
笔者认为，委员会该决策的合理性，需要判断其“为谁而合理”，即该决策是否符合欧盟立法的初衷与利益。本文从261/2004条例的立法实践中出现的争议出发论述该问题。
（一） 261/2004条例的争议
欧盟条例（EC）No 261 /2004自颁布以来就一直争议不断，具体有以下两类。
1.261/2004条例的效力之争。在条例正式生效之前，国际航空运输协会以及欧洲经济航空公司联盟针对英国交通部在英国国内执行欧盟261/2004条例分别向英国高等法院提起司法审查诉讼。此案中原告认为，该条例涉及航班取消、延误以及赔偿问题的部分规定违反了相称性原则以及平等原则。对于原告的诉讼，欧洲法院大法庭认为，该条例明确说明其目的
在于为航班取消或航班长时间延误的旅客，提供高水平的保护。为了实现这一目标，就通过制定标准的、有效的补偿措施。根据欧盟 261/2004 条例，旅客在实际上所享有的救济与赔偿能够与其遭受的损害相匹配，这是符合相称性原则的。至于低成本航空公司适用该条例是否有失平等，欧洲法院大法庭认为在航班取消或长时间延误时，对旅客所造成的损害是相同的，并不会因为执行航班的航空公司规模大小或者票价政策有所不同。因此，如果条例不能适用于所有的航空公司，才真正违反了平等性原则。[16]可以看出，欧盟并未因为小规模航空公司可能承受高额的成本，而降低了对消费者权益的保护。
2. 261/2004条例与《蒙特利尔公约》的竞合之争。除为乘客所提供的法律保障已经超出一些经济实力并不雄厚的航空承运公司所能承担的范围外。条例制定的法律保障手段与《蒙特利尔公约》中的相关规定是有冲突的。但为了维护条例自身的正当性，欧盟法院一再强调涉嫌违反公约的条文都是公约没有作出明确规定的地方，都是对公约的缺漏之处进行的有益补充。[17]
如在IATA案中[18]条例的惩罚性赔偿条款涉嫌违反《蒙特利尔公约》第29条中所提到的“禁止惩罚性质或其他非补偿形式的救济手段”。欧盟法院为了维护条例的正当性，提出公约针对的是损害的赔偿救济，而条例针对的是统一的迟延。一种则是个体化的损害，对这种损害的赔偿要从具体个体出发考量并且一般只能依据个体的诉求来确定救济手段。另外一种是每一位乘客都会遭受的相同损害，这种类型的损害应该得到标准化的不能有任何延迟的救济。[19]
然而，从字面意思维护条例的正当性是值得商榷的。但从欧盟法院在一系列的判决中展现欧盟在提升消费者保护力度以及坚决维护自身航空管制权力的决心。通过各种限制解读排除《蒙特利尔公约》适用的背后，是两大法律体系之间的博弈。
（二） 欧盟此举具有合理性
基于使上述261/2004条例的争议，欧盟旨在维护消费者的合法权益以及欧盟法治的权威性。从这一点来看，欧盟启动诉讼程序的决策是合理的。本节将基于上述争议，进一步分析其合理性。
1.保护消费者权益有助于欧盟一体化。在欧盟视域下，市场规制在广义上包括追求欧盟集体利益的政策性集合，在发展统一规则的基础上建立并运行内部市场，实现商品、人员、服务和资本的自由流动：同时内部市场将扩大，促进经济增长，并使欧盟公民成为最终的实际利益获得者。[20]统一维护消费者合法权益的标准可以提高市场规制的效率，加速市场经济增长，促进欧盟完成内部市场一体化的目标。
早期欧盟层面消费者保护法以协调各成员国法律为目的，多体现为最低程度的协调指令。[21]成员国在有效执行欧盟指令的前提下，可以自由对消费者实施更高的保护，也可以以适宜自己的方式决定指令在本国的实现方式。[22]在1985到2002年之间，欧盟在消费者保护领域颁布了大量的指令，如《共同体理事会1985年12月20日关于在营业场所之外缔结合同的消费者保护的指令》、《欧盟议会及理事会 2002年9月23日关于消费者远程金融服务指令》等，消费者保护标准的主动权均在成员国，这也导致欧盟境内的消费者保护协调范围和程度有限，整体呈碎片式发展。[23]2007 年，欧盟委员会发布《消费者现行法规绿皮书》指出消费者是经济的主要推动力，认为最低协调的措施严重打击了消费者跨境交易的信心，而修改现行消费者保护法规，实现相关法律的完全一体化是可行的路径之一。[24]2008年，欧盟开始尝试在消费者合同领域采取完全一体化措施，发布《欧盟议会和欧盟理事会关于消费者权益指令的提案》目的是“减少法律分化，统一规章制度，对消费者提供统一的高水平保护。”[25]
现欧盟法律效力不仅及于成员国政府，还直接及于成员国的自然人和法人。在261/2004条例通过前后，欧盟在消费者保护法律的协调方式上经历了碎片式最低协调到有范围的“完全一体化”的转变，[26]且近年欧盟强调建立、完善内部市场一体化的政策目标。如果说261/2004条例的争议展现出欧盟维护消费者利益优于航空承运人利益，那立法沿革则展现出欧盟维护消费者利益的时空一致性。此次欧盟委员的决策，顺应欧盟消费者保护法的历史沿革，符合欧盟内部市场一体化的目标，具有合理性。
2.维护欧盟法治的权威。对于国际上的法治，何志鹏等学者认为应从人本主义、和谐共存的法律制度上，在国家层面约束各自的行为、确立彼此的关系、界定各自的权利和义务、处理相关事务的模式与结构。[27]其直接目标是建构一种“国际法律秩序”，实现国际场合下的“法律至上”。在 Van Gend en Loos案等判例中揭示，欧盟法作为一个独特的跨国家法律秩序的自主性，意味着欧盟法在其权能范围内自主决定其适用的事项、对象、空间与时间范围，其规范内容既独立于成员国法律秩序也独立于国际法律秩序。[28]
在内部法治方面，是指欧盟对于成员国之间的法治。首先，欧盟是一个具有超国家元素的国际组织，其法治的基础来源于成员国建立欧盟时，承认将一些内部事务的权力让渡给欧盟，并限制自己的主权。法治意味着所有权利依法行使，所有国家和国际组织都必须履行其承担的国际义务。欧盟法具有淡化国家主权的色彩，成员国有义务遵守欧盟法，欧盟委员会也有权利监督条例、指令中有关消费者保护的条款义务在各成员国及欧盟机构的落实，并负责就消费者保护事宜提出法律议案和政策建议。
其次，欧盟法治具有司法驱动和以案例法为中心的模式特点。其要义在于运用司法权限制衡公权力，保护私权利，体现为欧洲法院的司法审查权。[29]且欧洲法院有权通过司法实践对联盟法律规则加以解释，形成新的法律原则并凭借案例法的发展贯彻实施，在欧盟法治的建立和建设中发挥着独特的作用。故委员会启动诉讼程序是符合实践常理的。
再次，法治非同于法制，需以“良法之治”为标准建设，注重人的核心价值，强调以人为本的治理，将规范建立在人本主义的基础上。[30]坚定维护消费者权益为人本主义的体现，符合法治的要求。
外部法治方面，即欧盟作为一个国际组织，在国际法的造法、遵守和执行以及国际争端解决等环节上积极进取，在全球治理的一些重点领域推广其区域法治经验，以此推动国际法治和塑造全球治理。[31]
自2007年起，欧盟明确将联合国法治议题界定为“欧盟的优先事项”，多次向国际社会全面阐述其法治观。欧盟认为国际社会只是一个比联盟大一点的社会而已，多边体系的很多方面和联盟内部的情形差不多。[32]并且倾向于不对国际法治和国内法治做实质区分，淡化国家主权色彩，强调对国际性法院和法庭的重视、国际法的适用以及有效执行。新冠疫情对全球造成的经济损失是巨大的，欧盟在经济的压力下，并未修改基础条例、指令，变相为世界阐述其法治观，维护其外部法治的权威性。
不论是维护欧盟的内部法治还是外部法治，其根本目的为推动欧洲一体化，进而确立欧盟在国际秩序中的优势地位。这导致欧盟在司法实践中出现与其国际法治理念相冲突的判决。如在Kadi 案的最终审判中可得知欧盟法具有双向最高性。欧盟可以审查成员国立法及国际法的效力，并依照欧盟法自身的规则与价值决定其他规则是否在共同体内部适用。[33]上述261/2004条例的争议中也具有该倾向，即欧盟有违反国际义务、损害国际法的整体性之嫌，以维护欧盟法自身的规则与价值的正当性。但不从国际法治角度看，此次委员会的行为是遵从欧盟法治的目的的。
3.委员会的行为符合“比例原则”。由于成员国将部分主权让渡于欧盟，故笔者认为可以参照欧盟行政法中的比例原则判断其行为是否合理，其中包括适当性、必要性以及狭义的比例原则三个层面。
从委员会的角度出发，首先行为具有适当性。即手段是否有助于目的的实现。如前所述，委员会的行为助于欧盟的内部市场以及法治一体化。其次具有必要性。通过必要性的审查标准，判断为了实现所追求的目标而采取的方式是否必要或者合法，该原则也被称为“最小侵害原则”。本案中，委员会在维持消费者权利的同时通过了成员国关于代金券的具体建议，鼓励成员国制定相关计划。且根据欧盟诉讼程序，成员国在收到委员会发出的正式通知阶段后，有2个月的时间提出附理由的意见，并未强制成员国立即纠正违法行为，具有缓冲时间。再次符合狭义的比例原则。该原则涉及到利益权衡的问题，一方面是消费者与欧盟整体发展的利益，另一方面是运输旅游企业与成员国的利益。结合上述欧盟立法与司法实践的历史沿革，委员会认为前者优于后者，该决策符合“比例原则”。
从成员国的角度出发，其行为不符合“反比例原则”，即违反欧盟相关条例、指令，并非唯一解决国内运输旅游企业的经济困境的手段。尽管欧盟法中指导、解释等不具有法律约束力，但根据《欧洲联盟条约》成员国仍有遵守的义务。成员国可参照指导中的方法，如根据《条约》第107条第3款（b）项建立针对凭证的专用担保计划，亦或是根据（EU）第1407/2013号的规定提供最低限度的援助，以 支持运输、旅游企业。此外，委员会于2020年3月19 日根据第107（3）条，通过了一项国家援助措施临时框架，以支持当前COVID-19危机中的经济。旨在通过允许上述企业直接赠款、税收优惠、国家对贷款的担保、我国对满足要求的报销以及补贴的公共贷款等手段来弥补公司所面临的流动性短缺。[34]成员国可以在不违反欧盟法的情况下缓解企业资金压力，如在丹麦，政府宣布了一项15亿丹麦克朗的国家担保，以赔偿因COVID-19而在出发前取消的旅行，直至4月13日。[35]
四、疫情下欧盟法治的局限性与灵活性
委员会的行为是遵从欧盟一体化的目标，并且符合“比例原则”，具有合理性。但导致的负面影响也是客观存在的，其原因为欧盟法治自身的局限性及疫情的影响等结合而成的复杂因素。
（一） 疫情下欧盟法治的局限性
欧盟法治自身的局限性有三点：第一，成员国与欧盟的利益冲突；第二，欧洲不同区域国家之间在法治理念与实践上存在差异；第三，欧盟司法机构缺乏强有力的执行力。以下将结合疫情对三点局限进行分析。
1.疫情下的利益冲突。首先，运输、旅游公司与消费者之间的利益关系。经营者与消费者之间原本为互惠互利的关系，而由于疫情的影响以及相关条例、指令的维持而产生一定的利益冲突。一方面，疫情使得大量的旅游订单、航班取消，消费者纷纷要求退款，且其合法权利保持不变，造成相关企业在亏损的情况下，面临现金流周转困难，甚至破产的危机。2020年3月5日，欧洲最大的支线航空公司Flybe在政府宣布救援协议不到两个月宣布破产。[36]
另一方面，由于经济活动的减少，许多旅客收入减少或面临失业的风险，对于现金的需求或大于凭证报销。但二者的利益冲突并不是绝对的，一旦旅游、运输业公司倒闭，则可能造成数千名相关从业者失业、消费者无法获得全额退款、疫情结束后企业抬高价格弥补损失等对消费者不利的情形。此外，事实上由于人员短缺，面对如此庞大的索偿额，处理退款效率并不高。相关企业试图维持生存，而现金拮据的乘客迫切希望受到退款，且二者的利益冲突并不是绝对的。故在欧盟宣布消费者权利不变后，航空公司与ABTA表示反对。
其次，成员国与欧盟之间的利益关系。根据欧洲旅行社和旅游经营者协会的初步估计，与之前几年的营业额比，COVID-19大流行可能仅在2020年第一季度造成就300亿欧元的损失和460亿欧元的损失。[37]且委员会维持消费者权利，对成员国造成的经济压力是巨大的。
欧洲一体化的起点与最大成就在于经济一体化， 欧盟法律秩序及建立在其基础之上的法治，在很大程度上都是为实现经济一体化目标服务的，反映了市场经济的逻辑。由于经济一体化带来了经济上的利益，成员国愿意限制自己的主权，而逐步承认欧盟法律的权威。[38]在成员国意识中，其自身利益远高于欧盟利益，“各国打着共同利益的幌子，其实都在谋求私利”。[39]当疫情使得成员国在运输、旅游的自由市场遭到破坏，联盟的政策又使其经济受到损失，部分成员国违反欧盟法是符合自身利益的。欧盟的法治自身受其经济发展的局限，疫情对欧盟经济的打击，将局限性扩大。
2.欧洲不同国家之间的差异。首先，成员国本身在法治传统、理念、制度与实践上存在差异。不同的政治与文化背景中，法治会有不同的含义与道德上的正当性。[40]如中东欧、南欧与西欧很多国家之间在法治传统、制度建设与实践上存在着差异，特别是新入盟的中东欧国家，[41]且在此次违反欧盟法的十国中占据五国。制度建设可以通过改革达到欧盟法治的标准，但法治的理念则难以在短期内通过制度改革的方式达成趋同，差异仍将长期存在。其次，成员国受到疫情的影响存在差异。对于成员国造成的影响是复杂的，旅游、运输产业在一国经济的比重、为缓解疫情所花费的成本等因素，都会影响着成员国对于此事的决策。
3.欧盟司法机构缺乏强有力的执行力。欧盟委员会启动司法程序后，将会发出要求成员国政府2个月内作出回应的正式通知，以及附有理由的意见，该成员国政府应该再2个月内遵守规定。如果欧盟委员会认为成员国并未纠正违法行为，则有权向欧洲法院提起诉讼。法院作出判决后，根据《欧洲联盟运行条约》第260第2款规定：“如果委员会认为成员国未采取必要措施执行本条第1款提及的判决，它可在给予其提交意见地机会后将案件提交欧洲联盟法院。委员会应具体说明其认为在相应条件下有关成员国应付罚款的总额或罚金的数额。如法院发现该成员国未遵守其裁决，可对其课以一次性罚款或罚金的判决。”
尽管法院有判处罚金的权利，可欧盟委员会并没有被赋予强制执行罚款的权利。如果在将来即便法院判处了罚款迫使成员国遵守，而成员国拒绝或延迟支付罚款，强制机制将成为一个问题，可能最后还是会通过政治方式去解决。[42]受疫情的影响以及欧盟诉讼、与执行程序的障碍，成员国可能会权衡违反欧盟法的利弊。首先，若违反欧盟法，则成员国可利用先使用外交手段与委员会进行协商的时间、需作出附理由意见的2个月以及欧洲法院诉讼审判的时间，继续适用抵触的国内法，缓和旅游、运输企业的压力，发展经济、抗击疫情。其次，由于委员会并没有强制征收罚金的权利，执行威慑力不足，现实中诸多因素也导致了成员国拖延履行的情况发生。再次，惩罚金额以违法行为带来的危害程度和拖延期限长度为判决依据，虽然带有一定的惩罚性质。但在疫情的背景下，欧盟维持消费者权利对成员国运输、旅游业带来的经济损失与法院判决惩罚金数额，可为成员国权衡是否违反欧盟法的判断依据。甚至当成员国认为维护本国利益高于所应承受的罚金时，可能选择拒绝履行。
（二） 疫情下欧盟法治的灵活性
欧盟法治既不是单纯的硬法治理模式，也不是纯粹的软法治理模式（欧盟法中指导、解释等不具有法律约束力），而是软硬兼施、刚柔并济的混合治理模式。但由于疫情对成员国造成的损失之巨大、来势之突然，使得欧盟软硬兼并的治理模式受到局限。然而即使硬法也并不只有合规与不合规两种静态的区分，委员会和成员国之间可发挥能动性，进行合作与博弈，充分利用欧盟灵活性的法律制度，缓解疫情下双方的利益冲突。
就欧盟委员会而言可充分利用自主裁量权缓解成员国经济压力。原《欧洲共同体条约》第228条第2款要求“委员会在给予该成员国提交意见之机会后，应提出一项有理由的意见。而2009 年的《里斯本条约》第260条相较于前者的变化在于，其第2款中规定，无需提供附理由意见，委员会就可在起诉阶段直接起诉成员国。这次改变简化了程序步骤，提高委员会的工作效率与灵活性，避免成员国利用欧盟委员会需要冗长时间出具有理由意见，借机拖延。[43]此外，在委员会发出要求成员国政府2个月内做出回应的正式通知后，委员会享有是否提起诉讼程序的自由裁量权。虽然此规定饱受诟病，有学者认为委员会在裁量过程中可能添加政治色彩。但在疫情背景下，委员会可整个拉长的决策链，利用上述程序中的自主裁量权，作为与成员国谈判、博弈的筹码。
就成员国而言通过进行象征性和或创造性的合规来缓解国内的经济压力。即成员国象征性地使国家法律与欧盟法律保持一致或纠正行为，但其应用规范没有达到委员会预期的目标。案例研究表明，创造性和象征性的合规可以成功地采用。委员会可能会赞同甚至称赞结果，因为它与有问题的成员国在避免合规危机方面有着共同的利益，即使实际上没有实现预期的改变。[44]
如2010年7月，法国总统尼古拉·萨科齐宣布消除主要由罗姆血统的罗马尼亚和保加利亚国民居住的定居点的政策，在短短几个月内，大约300个或一半的难民营被取消。随后欧盟委员会称，除非法国在10月15日前以措施草案形式提交其打算完全移转该指令的证据，否则委员会将在9月底决定启动侵权程序。法国政府在截止日期数小时前遵守义务，从而避免了采取正式执法行动的风险。在当时被认为是“欧盟法治制共同体的良好运作的证明”[45]，尽管法国在一年后并未实际履行承诺。
疫情中成员国可选择在2个月的最后期限内履行义务，亦或是修改国内法律维持旅客的权利，但在正式实施日期上适当延后。另外，这些做法是为了国家利益而破坏欧盟的规范，违反真诚合作原则。但如前所述，欧盟委员会的目的是推动欧洲一体化，进而确立欧盟在国际秩序中的优势地位，成员国的目的是在让渡部分权力的基础上以谋求更多的经济利益。维护欧盟法治的运作对二者的利益是重要的，成员国有意识地试图淡化破坏欧盟法规，[46]委员会作出决策前也需要考虑成员国的利益，创造合规的面貌，避免欧盟法治的权威性下降的行为是可能发生的。且消费者与运输、企业的利益关系是复杂的，创造性或象征性的合规并不一定导致消费者的权益受损。
合规与不合规并非简单的静态二分法，其更是成员国与欧盟委员会为各自相同和不同的利益，动态的相互博弈、合作的过程，体现疫情下欧盟法治的灵活性。
五、总结
不论是欧盟委员会坚决维护法治，对成员国启动诉讼程序，还是成员国违反欧盟法，其背后都是为了维护自身的利益，从该角度而言是具有“合理性”的。但疫情的来袭使得欧盟法治本身的局限性扩大化，尽管委员会与成员国可充分利用欧盟法治的灵活性缓解二者关于旅游、运输中消费者权益的利益冲突，但这仅是欧盟与成员国间分歧的一部分。新冠疫情更是将成员国之间的分歧进一步放大，财政政策方面，受疫情影响更为严重的南部指责富裕的北部国家没有提供足够的帮助；疫情治理方面，部分成员国甚至关闭边境，采取措施限制甚至劫持医疗设备和物资的出口。[47]
疫情对于欧盟的打击是巨大的，而于2020年7月21日，欧盟就复苏基金达成协议，规模7500亿欧元。对此欧盟经济有望复苏，其与成员国之间的关系或将缓和。
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参考文献：
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网站：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_1212）
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[8]See Article5(3) of Regulation(EC)No261/2004
[9]Commission Notice Interpretative Guidelineson EU passenger rights regulations in the context of the developing situation withCovid-193.2-3.3
[10]Commission opens infringement proceedings againstGREECE and ITALY for failure to comply with EU rules protecting rights of passengers
网站：https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_20_1212）
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[27]黄文艺 全球化时代的国际法治—形式法治概念为基准的考察[J]《吉林大学社会科学学报》，2009（4）：21-27
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[29]参见 Hermann－Yosef Blanke＆ Stelio Mangiameli eds．， The Treaty on European Union ( TEU) : A Commentary， pp． 131－132。
[30]于喜华. 从国际法治视角探析欧盟法律体制[D].吉林大学,2011.
[31]谢琼,刘衡.欧盟的国际法治观——基于联合国“国内和国际法治”议题探析[J].欧洲研究,2016,34(01):15-35+5.
[32]EUPresidency Statemen，t “Ｒule of Law at the National and International Levels”， 16 October2006， http: / /www．eu－un．europa．eu /articles /en /article_6367_en．htm， lastaccessed on 31 January 2016．
[33]ECJ, Kadi
[34]欧盟官网：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32020H0648
[35]ABTA:https://www.abta.com/sites/default/files/media/document/uploads/ABTA%20Briefing%20-%20EU%20Member%20State%20changes%20to%20Package%20Travel%20Regulations%20%287%20April%29_Final.pdf
[36]国际旅游法博客，网站：
https://internationalandtravellawblog.com/2020/04/30/coronavirus-mini-series-7-flight-delays-and-cancellations/）
[37]欧盟官网：https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32020H0648
[38]程卫东.多元法律秩序与欧盟法治的局限性[J].欧洲研究,2016,34(01):1-14+165.
[39]RobertKagan, a slide toward irrelevance[J] Washington Post 2008(6)
[40]Joseph Raz， “ThePolitics of the Rule of Law”，Ratio Juris，Vol．3 No．3，1990， pp．331－332．）
[41]程卫东.多元法律秩序与欧盟法治的局限性[J].欧洲研究,2016,34(01):1-14+165.
[42]朱心怡.欧盟法执行程序双重保护之探讨[J].上海政法学院学报(法治论丛),2017,32(03):125-133.
[43]陈亚韵：《论欧盟财政制裁措施— —以欧盟法执行程序为视角》，《法学评论》 2013 第 2 期。
[44]AGNES BATORY，DEFYING THE COMMISSION: CREATIVECOMPLIANCE AND RESPECT FOR THE RULE OF LAW IN THE EU，2016
[45]Reding 2010b
[46]Dimitrakopoulosand Richardson，2001年
[47]刘燕春子. 欧盟一体化协调机制在疫情下备受考验[N]. 金融时报,2020-06-04(008).
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