《布拉格5G提案》的内容、影响及我国的应对之策

作者： 胡楚琦  

单位：华东政法大学国际法学院

2019年5月2-3日，“布拉格5G安全大会”在捷克首都布拉格举办。大会由捷克总理安德烈•巴比斯和外交部长托马什•佩特雷切克主持，来自美国、德国、日本等32个国家及4个全球移动网络组织的安全官员参与此会，参加了5G技术环境下涉及国家安全、经济和商业领域诸多重要问题的讨论，并且通过了非约束性共识文件《布拉格5G提案》。然而作为未来全球5G网络的重要建设者之一，中国及中国企业未获邀参加上述会议。

布拉格5G安全大会关注5G网络发展中政策、技术、经济、安全四个层面的问题，特别将5G安全问题上升到前所未有高度。大会目的在于敦促参会各国就5G网络和国家安全之间的联系达成共识，共同制定未来5G治理的对策，并以此作为日后的行动指南。

布拉格5G安全大会 图片来源：捷克驻纽约领事馆

大会聚焦于5G发展带来的网络安全的问题。考虑到5G网络的安全性对国家安全、经济安全和其他国家利益以及全球稳定至关重要，主席认为5G网络的架构和功能必须以适当的安全水平为基础。关于如何降低与开发、部署、运营和维护复杂通信基础设施（如5G网络）相关的安全风险，大会提出以下观点：（一）网络安全不仅是一个技术问题；（二）网络威胁的技术和非技术性质；（三）5G网络中断可能造成的严重影响；（四）国家层面的进路，即其他影响总体安全水平的领域和部门也应予以检视；（五）适当的风险评估至关重要；（六）安全措施的广泛性；（七）没有一般性解决方案；（八）在支持创新的同时确保安全性；（九）安全需要成本；（十）供应链安全。

基于对以上问题的讨论，大会提出以下几个建议：

（一）政策层面。通信网络和服务的设计应考虑到弹性和安全性，应使用国际的、开放的、基于共识的标准和风险导向网络安全最佳实践来构建和维护它们。根据国际法，每个国家都有自由制定自己的国家安全和执法要求，这些要求应尊重隐私，并遵守保护信息免受不当收集和滥用的法律。应考虑第三国对供应商影响的总体风险，特别是关于其治理模式，是否缺乏安全合作协议或类似安排（如数据保护方面的充分性认定），或者该国是否是关于网络安全、打击网络犯罪或数据保护的多边性、国际性或双边性协议的缔约国。

（二）技术层面。在产品发布之前和系统运行期间，利益相关方应定期在所有组件和网络系统中进行漏洞评估和风险消除。供应商产品的风险评估应考虑包括适用的法律环境和供应商生态系统等的所有相关因素。此外，根据现有技术和相关的商业和技术实践，客户（包括政府、运营商、制造商）必须能够了解影响产品或服务安全级别的组件和软件的来源和谱系。

（三）经济层面。应使用采购、投资和承包方面的标准最佳实践，公开透明地为通信网络和网络服务提供资金。国家赞助的5G通信网络和服务提供商的扶持、补贴或融资应该遵循公开市场竞争原则，同时考虑贸易义务，尊重公平原则，商业上合理、公开透明地进行。

（四）安全、隐私和弹性层面。供应商和网络技术的安全和风险评估应考虑到法治、安全环境、供应商渎职行为以及对开放、可互操作、安全标准和行业最佳实践的遵从性。风险管理框架应遵信数据保护原则。

在《布拉格5G提案》中，有明显针对第三国安全风险的提议，如果“以网络安全为由拒绝第三国网络技术进口”的观点成为参会国间的共识，将会对中国5G技术在全球范围内的推广造成极大的阻力。因此，即使此次中国及中国企业并未参会，大会及提案仍对中国造成不容小觑的影响。

《布拉格5G提案》中明确表述称：“应考虑第三国对供应商影响的总体风险，特别是关于其治理模式，是否缺乏安全合作协议或类似安排（如数据保护方面的充分性认定），或者该国是否是关于网络安全、打击网络犯罪或数据保护的多边性、国际性或双边性协议的缔约国。”^[2]虽然并没有明确指明此处的“第三国”指的是哪些国家，但结合近年来5G建设开启后，美国针对中国的一系列举措，不难看出，提案中的“建议”意在排挤中国的5G技术在国际中的发展，从而打压中国的技术力量，维护自身的霸主地位。

中国国家统计局在2018年11月7日公布了《战略性新兴产业分类（2018）》，列出九大方向的战略新兴产业，其中就有新一代信息技术产业。^[3]当前世界各国之间技术竞争强烈，5G技术更是技术竞争的一个热点。在此前的2G、3G、4G时代，美国一直掌握着网络技术的主导权，而在现今的5G开发中，华为等中国企业占领了领先的优势。德国专利数据库公司IPlytics发布的截至2020年1月1日的数据显示，5G通信所需的标准必要专利申请数量中，中国占比达到了32.97%，华为已宣布5G专利族为3147个，位列第一。^[4]其他国家想要发展5G技术，都难以避开中国，否则无法获得必需的专利技术。美国不仅无法获得期待中的主导地位，甚至要向中国支付专利使用费，美国为了能在自己国内建设5G并保持世界领先的地位，针对中国成为必然。

专利持有人公司总部所在国家/地区的已申报5G系列（已批准或正在申请的专利）

图片来源：通信观察|comobs

从《布拉格5G提案》中不难看出美国“对付”中国的思路——以国家安全的角度联合盟友制定行业治理的规则，提高准入门槛，再将其推广成排除中国在外的世界性规则。如此，以华为为主的中国公司研发的5G技术，在其他国家的推广将受到掣肘，而美国有望从中扳回一点地位。

早在2018年7月，“五眼联盟”（美国、英国、澳大利亚、加拿大和新西兰）在加拿大举行的年度会议中，就体现了美国联合其联盟对中国5G进行封锁的想法。在这次的会议中，华为的5G开发成为会议的首要议程，会后，五国即对华为展开“密集封锁”，不仅致力于将华为从本国的5G合作名单中剔除，还决议共同阻止华为在其他西方国家建设5G。^[5]

在布拉格5G安全大会中，美国将其施压范围进一步扩大，试图敦促其他盟友国家停止采购华为设备、禁用华为建设5G。然而，此次大会及提案的效果并没能达到美国所期望的效果。此次大会的本质是一次探讨性会议，并没有形成约束性章程。美国虽然尝试用尽各种手段阻挠中国的5G发展，但是尚未能形成一个强有力的制约联盟，更谈不上共同策略。

美国的盟友在大会之后表现出的倾向也具有差异性。其中，澳大利亚、新西兰、日本、捷克明确表示禁用华为设备建设5G，而加拿大、韩国等国虽政府为发布明确禁令，但已选择其他公司建设5G网络，而将华为排除在外。这些“旗帜鲜明”地排除华为的国家主要集中在“五眼联盟”和亚太地区，而欧洲地区的大国的态度与美国产生较大分歧，英国、法国、意大利、荷兰等国或允许华为参与5G竞标，或与华为合作部分业务，并没有将华为完全地拒之门外，而德国、匈牙利、西班牙、葡萄牙、土耳其等国家则倾向不禁用或不禁用华为5G，部分国家已与华为展开5G合作，建设5G核心项目。^[6]

在布拉格5G安全大会上，美国试图游说、拉拢欧洲国家加入自己的阵营，共同抵制华为的5G设备，然而收效甚微。碰壁之后，今年，美国政府通过最新的《5G安全与超越法案》，继续以网络安全为突破口拉拢盟友。

2020年3月23日，美国总统特朗普签署《5G安全与超越法案2020》，称确保美国境内的第五代及以后的无线通信系统和基础设施的安全性，并在符合美国的安全和战略利益时，向美国的共同防御条约盟国，美国的战略伙伴和其他国家提供技术援助，以最大程度地提高其国家内部的第五代及未来世代无线通信系统和基础设施。^[7]

然而，美方的动作没能阻挡多国与华为合作的势头。据德国媒体《商报》(Handelsblatt)2020年4月29日援引政府内部的消息，德国电信已通知联邦内政部，将加强与华为的合作。记者了解到，德国电信宣布今年5G目标是“让5G网络覆盖到50%以上的德国人口”，而德国电信发言人也透露，该公司正在与华为和爱立信一起建设5G网络。德国电信董事会成员兼德国公司总经理迪尔克·韦斯纳强调，若排除华为，则德国电信无法快速地消除5G信号盲区。^[8]

中美之间5G博弈日渐白日化，如果美国联合起更多的盟友，会对中国的5G发展造成障碍。因此面对美国“拉小圈子”的行为，中国必须积极地应对。

在布拉格5G安全大会之后，外交部发言人耿爽就此次大会回应称，将政治因素人为引入5G开发、利用与合作，甚至把有关问题政治化，采取歧视性的做法不仅不利于5G的发展，也有悖公平竞争原则，不符合国际社会共同利益。对此，耿爽表示，布拉格5G安全会议具有明显的封闭性，在搞一个小圈子，它所发表的所谓的“布拉格提议”只代表一小部分国家的意见。^[9]

在技术上，中国的企业应当加强进网络安全和信息化领域技术产业发展，以技术实力破除美方在国家安全方面的指责与攻击。正如华为针对布拉格5G会议的回应，网络安全本质上还是技术问题，技术问题要靠技术手段来解决，任何未来的安全原则都应以可验证的事实和技术数据为基础，而不是基于供应商的属地和意识形态来进行鉴别。^[10]

在政策上，在美国的围堵之下，中国在政策上也要做好回击的准备，维护自身的利益。在2019年，美国将多家中国企业列入“实体清单”，华为公司相继被 WiFi、蓝牙等多家所谓“总部设在美国”的国际标准组织“封杀”。^[11]2019 年 5 月 31 日，中国商务部宣布依据中华人民共和国《对外贸易法》《反垄断法》《国家安全法》等有关法律法规，中国将制定“不可靠实体清单”制度，^[12]将那些基于非商业目的对中国实体实施封锁、断供或其他歧视性措施，对中国企业或相关产业造成实质损害，对中国国家安全构成威胁或潜在威胁的外国法人、其他组织或个人列入其中。这一举措很大程度上对相关国际标准组织造成了压力，相关组织很快就将华为重新纳入了组织活动范围内。

1. 吴沈括、胡涵：《对<布拉格5G提案>的分析》，载《网络空间安全》第10卷第5期，第52-55页。↑

2. 吴沈括、胡涵，《布拉格5G安全大会 “布拉格提案”》，https://new.qq.com/omn/20190505/20190505A05YO8.html. [2020-06-05] ↑

3. 《战略性新兴产业分类（2018）》（国家统计局令第23号），http://www.stats.gov.cn/tjgz/tzgb/201811/t20181126_1635848.html. [2020-06-05] ↑

4. 《四大维度看IPLytics 5G专利报告》，通信观察|comobs，https://www.sohu.com/a/379612033_114815. [2020-06-05] ↑

5. Chris Uhlmann and Angus Grigg, “Secret Meeting Let to the International Effort to Stop China’s Cyber Espionage”, Financial Review, December 13, 2018, https://www.afr.com/world/asia/secret-meeting-led-to-the-international-effort-to-stop-chinas-cyber-espionage-20181213-h192ky. [2020-06-05] ↑

6. 马骦：《中美竞争背景下华为5G国际拓展的政治风险分析》，载《当代亚太》2020年第1期，第4-29页。↑

7. See Text - S.893 - 116th Congress (2019-2020): Secure 5G and Beyond Act of 2020, https://www.congress.gov/bill/116th-congress/senate-bill/893/text. [2020-06-05] ↑

8. 《欧洲最大电信运营商要与华为合作》，https://www.sohu.com/a/393361954_256502. [2020-06-05] ↑

9. 《外交部回应布拉格5G会议：只是搞了一个小圈子》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2019/05-06/8829012.shtml. [2020-06-05] ↑

10. 《华为回应布拉格5G网络安全会议：技术问题要靠技术手段解决》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/cj/2019/05-06/8829239.shtml. [2020-06-05] ↑

11. 袁钟怡、张孟媛：《技术的安全化:特朗普政府5G政策与中美战略竞争新态势》，载《长春大学学报》第30卷第3期，第76-81页。↑

12. 倪浩：《商务部：中国将建立“不可靠实体清单”制度，具体措施近期出台》，环球时报-环球网，https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnKkMCF. [2020-06-05] ↑