“国际关注的突发公共卫生事件”的国际法应对措施研究

作者：林娜

单位：华东政法大学国际法学院

2019年12月，一种新型冠状病毒肺炎在湖北武汉开始传播。世界卫生组织根据2005年《国际卫生条例》的规定，召开了两次专家委员会会议，针对本次事件是否构成“国际关注的突发公共卫生事件”进行讨论。根据《世界卫生条例》第一编第一条中所定义的，“国际关注的突发公共卫生事件”是指：一，通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险；以及二，可能需要采取协调一致的国际应对措施。满足此两项要求的即可以被判定为是国际关注的突发公共卫生事件。最终在1月30日正式宣布这一新型冠状病毒疫情构成国际关注的突发公共卫生事件。本文拟研究世界卫生组织针对此次突发公共卫生事件所采取的应对措施的法律效力问题以及各国对此所采取的应对措施的国际法合规性问题。

从世界卫生组织官网所发布的信息可以看出，世界卫生组织从2020年伊始就针对新冠肺炎疫情开展了一系列行动（以下时间线为部分节选）：

数据来源：世界卫生组织官方网站^[1]

从世界卫生组织官方信息中可以得知，自新冠肺炎疫情引起国际社会关注以来，世界卫生组织积极作为采取行动，发布了一系列的临时建议，其中包括根据当时的风险评估提出的建议、发现、检测和管理潜在病例的建议、感染防控指导建议、国际社会的战略防范和应对计划等等。而国际组织发布的类似建议（也有被其他国际条约授权或成为了习惯法的证明而间接取得法律效力的例外^[2]），包括临时建议和长期建议，不同于《世界卫生条例》，是不具有法律效力的。

根据联合国宪章精神而确立的被各签字国所同意的《世界卫生组织组织法》（后称《组织法》）在《组织法》第十九条至二十二条中赋予了世界卫生大会，世界卫生组织的执行机构之一，通过公约或协定权。这是一种准立法权，即被世界卫生大会通过的公约或协定是国际法意义上的“硬法”，对会员国具有一定程度上的法律效力。而在世界卫生组织成立的74年里，世界卫生组织极少行使该权利。自1948年《组织法》生效以来，世界卫生组织只缔结了1项公约，即《烟草控制框架公约》，和2项条例，《国际卫生条例》和《国际疾病分类法》。世界卫生组织在大多数情况下，都会通过行使《组织法》第二十三条所赋予的提出建议权，提出在法律层面上没有约束力的建议来达到履行其职能的目的。

尽管这些建议、决议、标准、指南等没有法律约束力，但是大部分时候，此类“软法”基于其在环境卫生方面的权威性，依旧会得到各缔约国比较充分的尊重，在这种情况下，尽管这些“软法”没有创设新的国际法义务，不存在法律效力，但是从施行角度上看，此类“软法”相对于“硬法”而言，有其独到之处：

（1）国际环境公共卫生课题涉及各种艰深的医学问题，“硬法”的制定程序带来的滞后性使其无法充分应对复杂多变的国际公共卫生环境，而“软法”的灵活性、即时性和针对性能够更好地处理国际公共卫生问题；

（2）国际卫生方面的条约或协定等“硬法”的缔约需要各缔约国放弃在本国公共环境卫生方面的行动自由，这是各国所不愿意看到的。路易斯·亨金指出，“制裁的威胁并不总是各国之所以遵守或违反国际规则的主要原因。如果某一国际法义务符合其利益，各国将遵守之；如果权衡利弊，违反胜于遵守，它们会无视法律义务。”^[3]因此，“硬法”的约束力并不是世界各国选择遵守国际法的根本原因，各个国家选择遵守或不遵守国际法，本质上是在衡量某一建议或某一国际法义务是否符合了本国利益。以公共卫生方面为例，如果遵守一定国际法义务或建议对本国有益，比如可以保护本国居民的生命安全，那么国家往往会选择遵守这一建议或履行某一义务。因此，“最为重要的是巩固公共卫生对于全球‘公共利益’（public good）的基础，例如，它满足了参与者即所有成员国的共同目标。”^[4]

不具有强制性的“软法”之所以更适宜处理国际问题，是因为对于各成员国而言，在大多数情况下在传染病防控方面，遵循此类“软法”对各成员国而言，利大于弊。

随着新冠肺炎疫情的持续扩散，各国都对国内人员流动和国际航班旅行做出了一定的限制和检疫措施，但部分国家也开始了对国际运输和国际贸易进行限制。在如今没有证据表明国际贸易助长了新冠肺炎疫情的传播，并且世界卫生组织在1月30日正式宣布此次新冠肺炎疫情是国际关注的突发公共卫生事件的同时也提及了不建议世界卫生组织成员国实施国际贸易限制措施的情况下，各成员国有义务保持国际贸易的自由和有序运转，应谨慎采取相关措施，避免对已经受到影响的全球经济形势造成更大打击。

图表 2 当地时间5月22日，英国内政部公布了新冠肺炎疫情下的签证延期新规。（来源：新浪财经）

针对此次COVID-19事件，据不完全统计，其他国家分别采取了如下贸易限制措施：

超过80个国家对我国人员的国际旅行进行了不同程度的限制；

澳大利亚要求离开中国不足14天的船舶要先在隔离区停留满14天再进入引航区；菲律宾取消了所有经停受疫情影响国家港口的船舶直接进入码头泊位的权利；俄罗斯关闭了与中国边界上的16个通关口岸，包括汽车和火车通关口岸；越南此前通报，从中国进口的货柜需要经过约14天的武汉新冠肺炎病毒检疫后，才能允许报关进口至越南；吉尔吉斯斯坦自1月23日起决定暂时停止从中国进口肉类及其制品，直到新型冠状病毒肺炎疫情解除，（经交涉已达成谅解），1月27日起要求其边境兽医管制站加强对进口产品的兽医和卫生控制，以防止受兽医管制(监督)的货物从中国进口到吉尔吉斯斯坦境内，自2月1日起，临时关闭中吉边境口岸并暂停往返中国的所有航班；

印度尼西亚禁止进口来自中国的活体动物；约旦暂停进口来自中国的动植物产品；土耳其暂时停止从中国进口肉类及其制品；喀麦隆暂时停止从中国进口动物及水产产品；

以上贸易限制措施大体上可以分为三类：限制国际旅行、限制国际运输和限制疫情发生国产品的输入。对于此类因突发公共卫生事件而起的贸易限制措施，可以适用世界贸易组织的《关税和贸易总协定》（General Agreement on Tariffs and Trade, GATT）、《卫生与植物检疫措施协定》（Agreement of Sanitary and Phytosanitary Measures, 简称SPS协议）以及世界卫生组织（WHO）的《国际卫生条例》。

根据GATT第二十条第二款规定：本协定的规定不得解释为阻止缔约国采用或实施为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或构成对国际贸易的变相限制，以及根据WTO争议解决机构的解释，所谓“必需的”的措施，指的是没有其他合理的替代措施，为了保护人类、动物或植物的生命或健康必须采取的措施。首先，根据以上所述的各种贸易限制措施的必要性没有被证明，根据SPS协议第2条第2款和第5条第7款规定，以上贸易限制措施需要客观地评估疫情的危险性，并有一定科学原理作为依据，在没有科学原理的情况下，成员方应主动寻求更多额外资料以客观评判疫情的具体危险性。且根据SPS协议第5条第4款规定，成员方在决定适当的卫生或植物检疫保护程度时，应当将尽量减少对贸易的消极影响这一目标考虑进去。在没有任何证据证明国际贸易造成了新冠肺炎的传播，且世界卫生组织也不建议对国际贸易采取限制措施的情况下，部分国家禁止进口的措施可以被认定为是违反第4款规定的。当然，根据《国际卫生条例（2005）》第四十三条第一款、第四十三条第二款以及SPS协议第3条第3款规定，成员国当然是有权采取得与世界卫生组织的建议相同或更大程度的健康保护措施，但同时也有规定，这些措施对国际交通造成的限制以及对人员的创伤性或侵扰性不应超过能适度保护健康的其他合理的可行措施。并且成员国在制定上述额外的卫生措施时，应基于（一）科学原则；（二）现有的关于人类健康危险的科学证据，或者此类证据不足时，现有信息，包括来自世界卫生组织和其他相关政府间组织和国际机构的信息；以及（三）世界卫生组织的任何现有特定指导或建议。

同时，根据《国际卫生条例》第四十三条第三款、第五款规定，缔约国在执行对国际交通造成明显干扰措施的额外卫生措施48小时内，应该向世界卫生组织此类措施及其卫生依据。

综上所述，新冠疫情期间部分国家采取的贸易限制措施在国际法层面是超出合理性限度的，但国际法对主权国家并没有制裁权，因此尽管上述贸易措施超出合理性与合法性范围，这些措施依然是生效的，当然我国也可以对此采取措施进行交涉。根据SPS协议第5条第8款以及《国际卫生条例（2005）》第四十三条第七款规定，我国可以要求保持适用该项措施的成员方对采用这种卫生或植物检疫措施的理由作出解释，而保持适用该项措施的成员方应给予解释，也可以与之进行交涉协商，明确该措施的科学信息和公共卫生依据并找到共同接受的解决方案，吉尔吉斯斯坦此前曾作出自1月23日起暂时停止从中国进口肉类及其制品，直到新型冠状病毒肺炎疫情解除的决定，目前经交涉已达成谅解。

        以上仅个人观点，供业界参考、指正！

【参考文献】

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