吴凯杰：历史视角下中国环境法典编纂的再体系化功能
北京大学法学院助理教授 吴凯杰
目次
一、传入与演进：中国环境法发展的体系化
意识
（一）环境法体系化意识的域外传入
（二）环境法体系化意识的本土演进
二、探索与局限：基于环境基本法的体系化
历程
（一）环境单行法发展的碎片化趋向
（二）环境基本法历次修改的体系化尝试
（三）环境基本法体系化功能的固有局限
三、承继与超越：环境法典编纂的再体系化
功能
（一）扭转碎片化：再体系化的目标定位
（二）承继基本法：再体系化的经验借鉴
（三）超越基本法：再体系化的突破重点
结 论
内容摘要
如何通过编纂环境法典完善环境法体系是当下推进环境法治的重大课题，但环境法体系化的实践探索其实早已有之。我国环境立法受国外环境立法趋势影响，在早期就萌生了体系化意识，并随着环境立法数量增长与范围扩大不断发展演进。我国的环境法体系化历程不同于西方发达国家，呈现为“基本法—单行法—基本法”的螺旋式发展过程。作为环境基本法，《环境保护法》的最初制定与历次修改均具有体系化意义，旨在引领与回应环境单行法的创制和修改，但面临规范内容、体系效力、模式定位等方面的固有局限。在生态文明建设的背景下，环境法典编纂应当发挥再体系化功能，以扭转碎片化发展趋势为目标定位，正视过往体系化历程的成就与不足，承继与超越环境基本法模式下的体系化成果。
关键词
环境法典 环境法体系 环境基本法 再体系化 碎片化
目前我国环境立法的完备性矛盾不再突出，而体系性欠缺日益成为主要矛盾，编纂环境法典的呼声日益高涨。如何通过编纂环境法典完善环境法体系，以适应生态文明建设和环境治理体系现代化的需求，是当下推进环境法治的重大课题。不明历史，无以知前行之路。环境法体系在我国并非新生事物，知晓我国过往为环境法体系化作出的努力及其成效，有助于明晰环境法典编纂的目标和重点。现有文献多从静态视角审视现行环境法体系，对我国环境法体系发展历史的动态分析不足。本文拟弥补这一不足，深入考察我国环境法体系的发展历史，分析环境基本法模式下体系化历程的成就与局限，进而探讨环境法典编纂应当如何通过“再体系化”来承继与超越环境基本法。
一、传入与演进：中国环境法发展的体系化意识
环境法是现代社会的产物。环境法学界和实务界普遍认为，我国的现代环境法以1973年颁布的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》作为开端。我国环境立法受国外环境立法趋势影响，在早期就萌生了体系化意识，并随着环境立法数量增长与范围扩大而不断发展演进。
（一）环境法体系化意识的域外传入
在环境立法初期，我国注重吸收借鉴外国环境立法的经验教训，通过法律移植的方式自上而下地构建环境法体系。1973年《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》的重要推动力是我国政府派代表团出席1972年联合国人类环境会议，这次会议让新中国了解到全球环境恶化的趋势，以及西方发达国家的先进环保理念。 国际经验使我国领导人认识到“采用计划性、综合性手段进行环境保护”的重要性，不能孤立地应对环境问题。为此，《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》以“保护和改善环境”为目的，首次提出适用于环境保护全局的“三十二字方针”。该规定被认为是“中国第一个综合性的环境保护行政法规”，“在当时的历史条件下起着环境基本法的作用”。
受国外环境立法趋势的影响，我国环境立法的体系化意识萌发较早。在20世纪70年代，许多发达国家的环境立法已走向体系化立法，通过制定综合性环境立法将分散的环境单行法整合成以环境保护为共同目标的环境法部门。当时，我国环境立法的参考对象主要是美国、苏联、日本、西德、北欧等发达国家。这些国家自工业革命到20世纪50年代，陆续制定了一系列单行环境法法规，在20世纪六七十年代纷纷开始制定环境基本法。在我国环境立法尚付阙如、亟需填补空白的初创时期，代表国外环境立法较高水平的环境基本法自然成为了比较借鉴的首要对象。
在此背景下，《环境保护法（试行）》与后续环境单行法的制定以构建体系化的环境立法为主要目的。1979年《环境保护法（试行）》被认为是我国建立环境法体系的开端，具有重要的体系化意义，而非仅仅是一部普通的环境单行法。该法在立法内容上，不仅规定了国家环境保护基本方针、政策、原则、制度等，而且确立了广泛的污染控制对策和自然保护政策。当时的立法者明确表示，“将环境保护法作为环境基本法，规定国家在环境保护方面的基本方针和基本政策，而将一些具体的规定在将来制定大气保护法、水质保护法等具体法规和实施细则时解决。” 据此定位，从“六五”计划时期（1980-1985年）开始，我国就一直在拟定环境法体系的基本框架。在《环境保护法（试行）》颁布后的十年中，我国颁布了多部污染防治与自然资源法律。
经过这一阶段的集中立法，我国初步形成以《环境保护法（试行）》为基本法、污染防治法和自然资源法为两翼的环境法体系。首先，从体系的纵向结构上看，《环境保护法（试行）》规定了国家保护环境的基本方针、政策、原则和制度。其次，从体系的横向结构上看，污染防治法与自然资源法这两大子部门法初具雏形。1978年《宪法》第11条将自然资源保护和污染防治确定为国家履行环境保护义务的两大领域。据此原则，《环境保护法（试行）》在结构上包括“保护自然环境”(第二章)和“防治污染和其他公害”(第三章)两大部分。在宪法环境条款和环境基本法的指导下，我国迅速颁布了各项污染防治与自然资源单行立法。
（二）环境法体系化意识的本土演进
在环境法体系化意识从域外传入并在我国生根发芽之后，我国环境法体系的发展开始走上本土演进的道路。一方面，随着环境单行法的逐步制定与实施，我国立法者与研究者基于本土实践经验，反思与重构早期的环境法体系化意识。另一方面，国际上环境立法理念与价值的演进依然对我国环境立法具有重要影响，推动我国环境法体系走向现代化。
由于1982年《宪法》的修改使得《环境保护法（试行）》的立法依据发生变动等原因，我国从1983年初开始启动修改工作。借助这一修法契机，学界与实务界对我国环境法体系的探讨日趋深入。马骧聪、文伯屏等深度参与环境立法过程的前辈学者纷纷撰文讨论我国环境法的体系问题。这一阶段讨论的集中呈现是原国家环境保护局和武汉大学于1986年召开的“全国环境法体系学术研讨会”，该会议的主题是探讨“如何建立具有中国特色的环境法体系”。从会后出版的论文集和原国家环境保护局政研处与武汉大学环境法研究所在会上联合发布《环境法立法体系调查报告》来看，学者与实务工作者普遍认同当时我国已有“宪法——基本法——单行法规”的基本体系轮廓，但当时的《环境保护法（试行）》不能实现“基本法”的目标定位。“从立法内容上看太原则、太笼统，基本上是宣传提纲，缺乏环境保护基本法应有的综合性、广泛性”，且随着大量单行法的颁布已逐步落后于单行法的发展；同时单行法规则也未能涵盖一些重要的环境要素和环保措施，缺乏对整体生态效益的考虑，在横向与纵向上都缺乏协调性，因而建议修改《环境保护法（试行）》并由全国人民代表大会审议通过。
在结合本土立法实践反思环境法体系蓝图的同时，我国也注重根据国际先进理念更新体系化意识。20世纪末，我国环境立法的理念与价值发生了朝向可持续发展的根本性变革。在可持续发展理念的影响下，本阶段环境立法的体系化程度进一步提升。从体系的纵向结构上看，适用于环境保护全局的环境专项立法增多。可持续发展理念要求环境法超越传统的行政管制手段与末端控制手段，更多地适用经济调控手段与源头预防手段。为实现这一转变，我国制定了《清洁生产促进法》（2002年）、《环境影响评价法》（2002年）、《可再生能源法》（2005年）、《循环经济促进法》（2008年）等环境专项立法，从源头上推动环境保护，对污染防治与自然资源保护均有促进作用。从体系的横向结构上看，自然资源法与环境法相互间的融合程度增强。在这一阶段，自然资源立法大多进行了修订，将可持续发展确定为立法目的，更加注重资源的合理利用和保护、恢复原状。这样就使得自然资源法在性质上具有了环境法的特征,与环境法的融合程度增强。
随着环境立法经验逐渐丰富，我国立法者开始探索环境法典等环境法体系化路径的不同选择。在1989年《环境保护法》颁布后的二十余年间，我国先后制定修改了二十余部环境单行法，但作为环境基本法的《环境保护法》长期没有得到修改。1995年初，第九届全国人大环境与资源保护委员会（以下简称为“环资委”）组织全国人大和国务院的有关部门官员、高校环境法学者赴瑞典接受为期三个月的环境立法培训，培训专题之一即为环境法典编纂。参与培训者重点研习了《德国环境法典总则（草案）》和《瑞典环境法典草案》，回国后编译出版了《瑞典环境法》著作。2004年初，第十届全国人大环资委组织了中国环境立法法典化课题研究，专门研讨如何在可持续发展思想指导下将《环境保护法》和其他单行环境法律整合成一部综合性的环境法典。2008年8月，第十届全国人大环资委再次邀请部分环境法专家在北京举行环境立法与法典化工作座谈会，主要针对各国（地区）环境立法法典化的趋势、环境法典编纂的难点与问题等展开讨论。
二、探索与局限：基于环境基本法的体系化历程
在我国环境法体系化意识的演进过程中，环境基本法模式虽然受到质疑，但始终未被放弃。由于一开始就制定了环境基本法，中国环境立法没有重走西方发达国家“单行法—基本法—体系化”的发展道路，而是呈现为“基本法—单行法—基本法”的螺旋式发展过程。环境基本法的最初制定与历次修改均具有体系化意义，旨在引领环境单行法的创制和修改，也回应环境单行法的制度创新，但面临难以克服的固有局限。
（一）环境单行法发展的碎片化趋向
由于我国环境立法属于后发型与外源型，我国环境法体系的建构自始面临着“时空叠合”的境遇。虽然《环境保护法（试行）》的制定具有体系化意图，但后续环境单行法的迅速发展使得所谓的环境基本法面临被“架空”的危机，环境法体系的发展依然表现出碎片化的倾向。
首先，在时间维度上，环境立法初期普遍采用的法律移植立法方式难以避免“水土不服”的问题，从而为后续环境立法的碎片化发展埋下了隐患。虽然《环境保护法（试行）》被赋予了作为环境基本法的体系地位，但建构素材并非来源于对实证法的抽象提炼，而是来源于对发达国家环境基本法的借鉴仿效。发达国家用数十年时间制定了大量环境单行法规，在此基础上才开始制定环境基本法，以提升环境法体系的全面性、协调性与统一性。相较之下，在《环境保护法（试行）》制定之时，我国的环境立法历史才走过不到十年时间，客观上不具备自下而上提炼一般性规则的立法基础。
外源型的法律建构模式虽然更有目标性和筹划性，但由于“缺乏社会演进型与内源型发展模式所能凝聚的社会共识和价值保障，且引入具体制度时‘博采众长’，缺乏整体考量和互相衔接，因而经常呈现规范冲突和体系不融贯的问题”。我国环境立法的过程看似利用了后发优势，实则缺乏实践基础，体系功能先天不足。为了迅速弥补环境立法的空白，《环境保护法（试行）》规定了广泛的污染控制措施和自然保护对策， 但是制度设计具体且零散,与后来制定的环境单行法并无明确分工，没有体现基本法应有的高度。而且环境立法的基础性分析和实证性研究薄弱，移植的法未必适应中国国情，尚欠缺立足于中国本土实践的厚实理论基础。
其次，在空间维度上，环境立法背景的不断变化，以及环境单行法的不断制定与修改，使得环境基本法的体系功能被削弱，导致环境立法走向碎片化。从1979年《环境保护法（试行）》至今的四十余年中，环境问题日趋多样；与此同时，生态文明、可持续发展、市场经济与依法治国等理念认识在我国逐步扎根，深刻地影响了环境法的立法理念、宗旨和价值取向。环境法体系的特征从“为城市立法、为企业立法、为污染立法”逐步转变成“为城乡立法、为政府与企业立法、为生态环境保护立法”。因此，在不同时期制定的环境单行法体现了不同的价值、原则、制度，并且已经不同程度地落后于当下实践对环境法的需求，不可避免地呈现出碎片化的现状。
当代中国环境法体系所面临的时空张力使其在历时和共时两个方面均显现出碎片化趋向。 “共时碎片化”指现行环境法体系内部存在碎片化问题，各个组成部分之间难以互相支持与证立。但环境法体系的组成部分在制定与修改上并非一同进退，因而还需要考虑各部分在时间维度上的相互支持与证立关系。若法律实施者在法律规则本身不变的情况下无法坚守对法律规则的既有解释，则意味着存在“历时碎片化”问题。我国环境法体系不仅共存共时碎片化问题和历时碎片化问题，而且两者之间存在难以消除的张力。例如，早期自然资源立法主要建立在资源经济效益最大化的价值基础之上。在1990年代初可持续发展理念获得立法确认之后，这些自然资源法律与环境保护法之间的价值冲突日益凸显。在立法者修改自然资源法律之前，为了消解两者之间的价值冲突，必须在可持续发展的背景下重新解释这些法律，这将使得既定规则发生很大变化。新的解释可以在一定程度上解决既有法律体系内部的共时碎片化问题，但将同时带来相同法律在不同时期的历时碎片化问题。相反，如果固守旧有做法避免历时碎片化，又会造成共时碎片化的后果。为此，必须运用体系化方法来统筹处理。
（二）环境基本法历次修改的体系化尝试
面对环境立法的碎片化发展趋势，1989年制定的《环境保护法》以及2014年的修订都具有体系化的功能。《环境保护法》的制定和修订旨在强化该法的基础性、综合性、统领性和指导性，更新环境法的基本目的、基本原则与基本制度，消除环境基本法与环境单行法之间的重复与不一致之处，并致力于提供环境单行法不能或不宜提供的环境法律规范。
1989年《环境保护法》以《环境保护法（试行）》为基础修改而成。该法的立法说明显示了体系化的意图：一方面，由于1982年《宪法》的修改，《环境保护法（试行）》的立法依据发生了变化；另一方面，《环境保护法（试行）》对许多在实践中行之有效的制度没有加以确认。在上述意图指导下，《环境保护法》作了如下修改：首先，该法配合《宪法》的修改，在立法目的中增加了“改善环境”的规定，确保环境法体系与《宪法》保持一致；其次，总结环境单行法的实践经验，明确了环境监管体制，确立了环境标准、环境监测、环境影响评价等环境监管的基本制度，从而减轻了环境单行法的立法负担，并且有利于环境法律规范的发现与适用。但是，《环境保护法》呈现出明显的“为污染防治立法”特征，主要制度安排集中于污染控制，对自然资源保护仅有“开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境”这一原则性规定。因此，《环境保护法》对自然资源法的体系化功能较为有限。
2014年修订的《环境保护法》同样具有明确的体系化功能。随着立法背景的变化和环境单行法的不断发展，《环境保护法》作为环境基本法的体系功能日趋弱化。有学者甚至认为，随着各单项环境与资源保护法律不断完善，“《环境保护法》实际上已经名存实亡，失去了其应有的地位和作用，真正成为‘不符合中国国情’的立法例证”。另一方面，生态文明建设对环境法体系提出了更高的要求。生态文明理念强调生态系统各组成部分的整体性，这不仅要求环境法全面调整污染防治、资源开发利用和生态保护，而且重视它们相互之间的联系。环境单行法律法规虽然能够解决部分环境问题，但没有重视环境的整体性特征，作用十分有限。在此背景下，我国于2014年修订了《环境保护法》。为提升环境法体系的系统性，立法机关首次将《环境保护法》定位为“环境保护领域的基础性、综合性法律”, 致力于规定环境保护的基本理念、基本原则、基本制度等共性规范。该法在立法内容上，明确将可持续发展和生态文明建设纳入立法目的之中，并首次增设了基本原则条款，以及信息公开与公众参与等基本制度；在立法结构上，增强了生态保护的内容,克服了过去仅限于污染防治的弊端。
修订后的《环境保护法》开启了环境法体系完善的新阶段，它不仅回应了现行环境立法对环境基本法的诉求，而且引领后续环境立法走入生态文明的新时代。首先，从体系的纵向结构上看，《环境保护法》的基础性、综合性地位继续增强。《环境保护法》在总结环境单行法发展经验的基础上，将可持续发展和生态文明建设纳入立法目的条款之中，首次设置了原则条款，并确立了排污许可制度、环评区域限批制度等基本制度。其次，从体系的横向结构上看，污染防治法、资源保护法和生态保护法的三元结构逐渐清晰。《环境保护法》确立了生态红线制度、生态补偿制度等生态保护制度，也带动了生物多样性保护法、自然保护地法等生态保护单行法的制定与修改。如在生态区域保护法方面，我国已逐步形成“一般区域保护法+特殊区域保护法”的体系结构。但是，修订后的环境基本法未能一劳永逸地解决环境法的体系问题。
（三）环境基本法体系化功能的固有局限
环境法体系的建立与完善是一个漫长的过程，我国的这一过程有别于西方发达国家自然演进的普遍模式，在开端就呈现为“政府推动型”。在探索构建中国环境法体系的过程中，《环境保护法》的体系化功能面临以下三方面的局限性：
第一，在规范内容方面，《环境保护法》的基础性与综合性不足。从1979年制定试行法开始，《环境保护法》就呈现出浓厚的污染防治法色彩。2014年修改后有所改观，扩大了调整范围，但“污染防治基本法”的定位并未根本改变。例如，全国人大法律委员会在修改《大气污染防治法》时表示，“环境保护法是环境保护领域的基础性、综合性法律，其确立的基本制度和原则都适用于大气污染防治”， 明确认可《环境保护法》相较于《大气污染防治法》的基础性与综合性地位，但未在修改《野生动物保护法》《森林法》等自然资源、生态保护法律时作出同样表示。此外，《环境保护法》规范内容的基础性程度不足，规定了大量具体到污染防治、资源保护、生态保护等特定领域的内容，而非局限于基本原则、一般权利义务、基本制度等环境保护领域的共同性内容，超出了基本法应当规定的范围，与各环境单行法重复。
第二，在体系效力方面，《环境保护法》不具有统领性与指导性。2014年修订后，《环境保护法》在环境法体系中的效力地位依然不明确。从立法位阶上看，《环境保护法》由全国人大常委审议通过，并非《立法法》意义上的基本法律，与各环境单行法处于同等位阶。这就使其在环境法体系中的效力地位存在疑问。由于规范地位不明，《环境保护法》很难对其他环境法律法规的制定充分发挥出基本法的统领、指导和协调的作用。由于我国的环境基本法在制定时间上先于环境单行法，但未能在立法技术上作出安排，导致环境单行法未受环境基本法的有效约束。在法律实施层面，“无论是环境行政执法、环境司法还是环境守法方面，相关主体无不是以各种环境单行法律法规为直接依据和主要基础”。在立法层面，环境单行立法“既没有把《环境保护法》当成它们的根据，也没有在创设新制度时向《环境保护法》求‘源’，或在做出与《环境保护法》不一致的规定时遵守‘不破不立’的立法规律，就有关的不一致做严肃的立法说明”。为了解决这一问题，多数学者主张应当将《环境保护法》的立法位阶提升为基本法律， 但这一观点未在2014年修法时获得立法机关的采纳。
第三，在模式定位方面，基本法模式本身的体系化功能面临固有局限。《环境保护法》在规范内容与体系效力等方面的问题之所以未能在历次修法中得到解决，根源之一是基本法模式本身存在的问题。基本法模式下的环境法无需考虑环境法律规范体系的整体结构，对体系整体的目标协调性、内容全面性、逻辑自洽性与价值一致性关照不足。这导致环境法的整体结构仍处于零散状态，环境单行法可能在不断修订的过程中发生规范“逸出”，逃离基本法的约束，不同单行法之间也难免会出现结构性问题。正因如此，在20世纪90年代之后，部分采用环境基本法模式的国家在原有环境框架法的基础上，吸纳环境单行法的部分内容形成了综合法形态的环境基本法，具有一定程度的法典编纂性质，可称之为“准环境法典”。
环境基本法之所以无法有效约束单行立法，部门主导的环境立法体制是重要原因。在我国的环境立法中，行政主管部门主导立法的现象比较显著。由于不同部门有各自的目标与利益追求，因而致使它们负责的环境立法在实现环境目标上存在天然的碎片化倾向。环境保护行政主管部门虽然以环境保护为主要任务，但长期以来把对“环境保护”的理解局限于“污染防治”的范围内。这一部门目标集中体现在《环境保护法》上，致使该法长期呈现出明显的“为城市立法、为工业立法、为污染防治立法”的特征，为我国环境法相对忽视农村和农业、轻视资源保护和生态保护埋下了伏笔。自然资源行政主管部门以开发利用自然资源为核心职能，它们主导的自然资源立法虽受可持续发展理念的影响，增加了资源保护的内容，但同环境保护之间的关系缺乏协调。例如，《水法》只顾构建自身的水资源管理法律体系，而忽视了与《水污染防治法》等水污染防治法律的协调。其他经济行政主管部门也拥有部分环境立法职能，例如国家发展和改革委员会负责起草的《资源综合利用法》《生态保护补偿条例》、水利部负责起草的《黄河保护法》等，更易受其经济发展职能本位的影响。虽然在生态文明建设的背景下，各部门部门立法需要纳入对环境目标的考量，但不同部门对环境目标的不同考量方式和程度使得碎片化难以避免。
三、承继与超越：环境法典编纂的再体系化功能
由前述对我国环境法体系发展历史的分析可见，环境法体系化的努力从我国现代环境立法之初即已开始，并集中体现在《环境保护法》的历次修改之中。虽然如此，由于环境基本法模式的限制，现行环境立法的体系化水平依然不足。在生态文明建设的背景下，环境法愈加重视对“山水林田湖草沙”作为“生命共同体”的整体性保护，体系化问题愈显突出。环境法典编纂需要定位于再体系化，正视过往体系化历程的成就与不足，承继与超越环境基本法模式下的体系化成果。
（一）扭转碎片化：再体系化的目标定位
环境法典编纂的再体系化功能旨在应对环境立法的碎片化问题，包括连贯性缺失问题和融贯性不足问题。连贯性缺失指法律规范间存在错位、重复、冲突、空白等逻辑性问题，有损寻找规范的便捷、储存规范的容量、调整规范的准确和传授规范的效益。目前环境法体系的连贯性缺失问题依然十分突出。首先，《环境保护法》与各环境单行法存在大量重复与不一致的情形。2014年《环境保护法》修改前，这一问题已饱受学者诟病。2014年修改后重复率依然超过30%。其次，环境单行法之间也存在协调与衔接不足的问题。“各污染单行法基本上除了名称之外大抵上能够相互替代，加之立法时间先后，不同法律之间对于同一问题的规定常常是相互矛盾和相互冲突，导致法律执行和适用上的困难”。例如，《水污染防治法》和《水法》在入河排污口的污染物排放总量控制等方面有着较严重的不协调、甚至矛盾与冲突。又如，《固体废物污染环境防治法》第2条关于防止固体废物污染海洋环境的规定与《海洋环境保护法》《海域使用管理法》等其他法律的衔接上存在一定的问题。
环境法体系还存在融贯性不足问题，即不同环境法规范不能相互支持以实现环境法的总体目标或价值。生态系统的整体性要求保护生态系统的立法必须对相关社会关系进行综合调整,这进一步凸显了我国的环境法体系融贯性不足的问题。首先，我国的环境法体系被分割成许多立法碎片，互相之间缺乏有机联系。例如，《大气污染防治法》和《水污染防治法》都规范企业排放污染的生产行为，但前者只关注生产行为对大气的污染，而后者只关注生产行为对水体的污染，未能综合考虑污染在不同环境要素之间的转化。其次，污染防治法、自然资源法和生态保护法之间的发展很不平衡。污染防治法从体系萌芽阶段开始就是我国环境法的重点，而生态保护法还处于制度探索、立法规划的初级发展阶段。最后，《环境保护法》长期以来主要规范污染防治领域，全局性、综合性和协调性的功能不强。由于生态系统的整体性，这三个领域的环境问题是互相关联、互相影响的，部分跨领域的问题单凭各领域内部立法无法妥善处理，需要环境基本法来加以规定。例如，《环境保护法》未能协调《水法》和《水污染防治法》，统一规范从水体索取水资源的行为和向水体排放污染物的行为，因而无法形成保护水生态系统的合力。
（二）承继基本法：再体系化的经验借鉴
环境立法碎片化问题的根源是环境法的领域法特征对传统部门法体系化的挑战。环境法是问题导向的新兴法律领域，具有调整对象的环境关联性、调整方法的多元综合性，以及调整目标的的环境公益性。有鉴于此，部分学者将环境法定性为“领域法”。这一特征导致部门法的体系化理论难以直接适用，需要加以变革与创新，因而增大了环境法体系化的难度。
虽然环境基本法模式下的体系化历程未能有效扭转碎片化趋势，但期间取得的体系化成果值得环境法典编纂予以承继。通过修改立法目的条款、增加基本原则条款等方式，现行《环境保护法》确立了生态文明时代环境法的内在价值体系。在此基础上，该法通过完善基本制度、监督管理、法律责任等内容，构建了相应的外在规范体系。其中，环境基本法的基础性规范是“提取公因式”的成果，有助于应对连贯性缺失问题；综合性规范则是“跨要素综合”的产物，能够弥补融贯性上的不足。
第一，在基础性规范方面，现行《环境保护法》的体系化成果丰富，值得参考借鉴。立法者在2014年修订《环境保护法》时，以过去二十余年的环境单行立法实践为素材，运用“提取公因式”的立法技术提取了适用于环境保护全局的基础性规范。例如，现行《环境保护法》不仅在第5条明文规定了公众参与原则，而且通过专设第五章全面规定了公众的相关权利，以及政府和企业的相关义务。《环境保护法》的公众参与规范来源于《水污染防治法》《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》等环境单行法律法规中的具体性规范，本质上是“自下而上”地抽象提炼具体性规范中的共性内容，确认已经实践检验行之有效的制度措施，并结合生态文明时代的价值追求予以更新。对于《环境保护法》中的此类基础性规范，环境法典编纂应当考虑纳入总则之中，同时检视分则中的具体性规范，删除重复性规定，保留必要的特殊性规定。
第二，在综合性规范方面，现行《环境保护法》也有可资借鉴之处。例如，该法第5条规定的“综合治理”原则旨在超越单个环境单行法的局限，按照生态环境的整体性保护理念，协调不同环境单行法调整各类环境利用行为的规范功能。综合治理原则在基本制度层面上的集中体现是《环境保护法》第20条，“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”。在《环境保护法》颁布实施后，后续环境单行立法在特定领域将“综合治理”发展为“系统治理”。如2020年《长江保护法》第2条要求“长江保护应当坚持……系统治理”；2021年《乡村振兴法》第4条规定“统筹山水林田湖草沙系统治理”。环境法典编纂应当承继综合治理原则，并将其融入环境法基本制度的设计之中。
（三）超越基本法：再体系化的突破重点
我国环境法经过四十余年的发展，期间不乏基于环境基本法的体系化尝试，但却依然未能脱离碎片化的泥淖。究其原因，显然并非法律移植的先天性缺陷与法律变更的后天性因素两者所能全然解释的，环境基本法模式有其固有的局限性。因此，环境法典编纂的再体系化不能停留于承继环境基本法的体系化成果，还需要超越基本法的固有局限，为扭转碎片化提供长效方案。
第一，为提升环境法体系的连贯性，环境法典总则应“提取”环境单行法的“公因式”，规定适用于环境保护全局的基础性规范。在基本原则方面，环境法典总则应在《环境保护法》规定的基础上进一步明确其规范内涵，并且结合环境单行法具体原则的新发展予以更新。以保护优先原则为例，现有研究对保护优先原则至少有三种不同的解释观点：一是协调发展原则，即环境保护管理活动中应把环境保护放在优先位置，在环境利益和其他利益冲突时，优先考虑环境利益；二是预防原则的一部分；三是风险预防原则，理由是协调发展原则与预防原则都已独立体现在《环境保护法》的其他部分，因而保护优先原则应当具有独立含义。不论立法者采用何种解释结论，应当在环境法典总则中加以明确。此外，近年来制定或修改的环境单行法开始越来越多地采用“生态优先”的表述，引发保护优先原则与生态优先原则关系的疑问。环境法典编纂需要对两者的关系进行细致的辨析，考虑是否要在承继保护优先原则的同时予以更新。
在环境法基本制度方面，环境法典总则需要提升规范的基础性。目前《环境保护法》规定的环境质量标准、污染物排放标准、重点污染物排放总量控制、排污许可等制度都只适用于污染防治领域，而不适用于资源保护等其他环境保护领域，因此不具备总则规范所需的基础性地位。环境法典总则不应将规范视野局限于特定问题领域，而应对环境保护全局作出基础性规定。以环境保护许可制度为例。现行《环境保护法》第45条规定了排污许可制度，但是，许可制度并不仅仅存在污染防治法之中，资源保护法也广泛地使用许可制度来管制企业主体的资源开发行为。应当考虑在排污许可制度与资源使用许可的基础上构建环境许可制度，规定企业在实施开发利用环境行为前获取许可的义务，并且规定获取环境许可的共性条件。同时将特殊内容留待污染防治法与资源保护法分别规定。
第二，为弥补环境法体系融贯性的不足，环境法典总则需要提升规范的综合性。按照综合生态系统管理论的要求，环境质量的改善需要污染防治、资源开发和生态保护的有效统筹。依然以环境许可制度为例，根据我国《水污染防治法》《水法》的有关规定及相关水事实践，水体环境保护涉及取水、采砂、排污、建设项目等多个许可。按照综合生态系统管理论的要求，水体质量的改善需要水污染防治、水资源开发和水生态保护的有效统筹，因此上述与水体环境有关的各个许可之间应当相互协调。但由于《水法》和《水污染防治法》等单行法之间缺乏整合和协调，导致水生态系统的保护得不到整体考虑。要实现不同涉水许可之间的整合和协调，不能单单依靠各单行法，而必须在环境法总则层面来处理这一跨部门问题。但是，现行《环境保护法》仅在第54条规定了排污许可制度，未涉及资源保护、生态保护方面的许可。由于缺少基本法层面的综合性规范，单行法的有关规定呈现碎片化的现状，难以有效实现生态系统的整体性保护。除了环境许可制度之外，环境法典需要承继与发展的环境法基本制度还有很多。从我国环境法实践来看，环境规划制度、环境标准制度、环境资源承载力监测预警制度、环境保护目标责任制度和环境影响评价制度等源头控制制度，以及环境监测制度、联合防治协调制度、环境资源税费制度、激励制度和环境监察制度等过程控制制度，均不局限于特定的污染防治或资源保护领域，而是可以适用于环境保护的所有领域。
结 论
我国环境立法受国外环境立法趋势影响，在早期就萌生了体系化意识，并随着环境立法数量增长与范围扩大而不断发展演进。由于先制定了环境基本法，中国环境立法没有重走西方发达国家“单行法—基本法—体系化”的发展道路，而是呈现为“基本法—单行法—基本法”的螺旋式发展过程。环境基本法的最初制定与历次修改均具有体系化意义，旨在引领环境单行法的创制和修改，也回应环境单行法的制度创新。受限于环境基本法模式在规范内容、体系效力、模式定位等方面的局限，现行环境立法的体系化水平依然不足。在生态文明建设的背景下，环境法典编纂需要定位于再体系化，以扭转环境立法的碎片化发展趋势为目标，正视过往体系化历程的成就与不足，承继与超越环境基本法模式下的体系化成果。
（责任编辑：刘 静）
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