吕忠梅：环境法典编纂的基本问题
中国法学会副会长、
中国法学会环境资源法学研究会会长
吕忠梅
目次
一、关于环境法典编纂的成熟条件
（一）有习近平生态文明思想和习近平法治思想作为坚定的政治基础和强大的理论武装
（二）有构建现代环境治理体系的新目标、新任务对编纂环境法典提出的现实需求
（三）有环境立法矛盾冲突、缺乏体系性而产生的环境法典编纂内生动力
（四）有多年环境立法及法典化研究所达成的学术共识为编纂环境法典奠定理论基础
二、关于环境法典的核心价值
（一）认真贯彻落实习近平生态文明思想的必然要求
（二）固化生态文明体制改革成果的内在需求
（三）总结经验基础上完善生态环境立法体系的迫切需求
（四）合理借鉴国外法典编纂成果并用好“世界通用语言”的客观诉求
三、关于环境法典的编纂模式
（一）以“生态环境法典”命名
（二）采取“总则——分编”基本结构
（三）妥善处理内外部关系
四、关于环境法典编纂的基本设想
（一）总则编
（二）污染控制编
（三）自然生态保护编
（四）绿色低碳发展编
（五）生态环境责任编
内容摘要
环境法典编纂研究进入立法机关工作计划，理论研究为立法决策者提供理论支撑与具体编纂方案已经成为当务之急。有习近平生态文明思想和习近平法治思想作为坚定的政治基础和强大的理论武装，有构建现代环境治理体系的新目标、新任务对编纂环境法典提出的现实需求，有环境立法矛盾冲突、缺乏体系性而产生的环境法典编纂内生动力，有多年环境立法及法典化研究所达成的学术共识为编纂环境法典奠定理论基础，环境法典编纂条件已经成熟。可在行政立法领域法典的基本定位基础上，以可持续发展为核心价值，以“生态环境”为基石概念，以法律关系为技术工具，选择“适度法典化”模式，构建“总则——分编”框架结构，确定规范内容。
关键词
环境法典 编纂条件 核心价值 编纂模式 基本构想
在2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记发表重要讲话，明确指出“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。为贯彻落实习近平法治思想，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025）》提出了“到2025年，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备”的总体目标。这意味着，中国特色社会主义法律体系中，不应该只有一部民法典。2021年4月，全国人大常委会向全社会公布的立法计划中，明确提出“要研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”。国家决策、立法机关工作安排都表明，环境法典编纂已经不是一个单纯的学术研究问题，或者说不应再停留在理论层面，为立法决策者提供理论支撑与具体编纂方案已经成为当务之急。因此，迫切需要对一些基础性问题作出回答。
一、关于环境法典编纂的成熟条件
这是启动编纂环境法典首先要回答的问题，前提是如何判断或者以什么为标准来判断条件成熟与否。从各国法典编纂的经验看，有四条共同性标准：一是法典编纂有国家的现实需求，包括政治的、社会的和经济发展的需求；二是有政治与民意基础；三是有足够的立法资源；四是有充分的立法技术准备。从中国民法典编纂的经验看，各方面有不同总结，概括起来就是：“党中央的坚定决心、坚强领导、有力组织是法典成功编纂的政治保证；具有中国特色、体现时代特点、反映人民意愿是法典编纂的内在要求；具有坚实的立法基础、实践基础和理论研究基础是开展法典编纂的前提条件；遵循立法规律、坚持问题导向，开门立法、发挥人大代表主体作用、营造良好舆论氛围、培养造就专门立法人才队伍等，是法典编纂的重要方略。”从这些标准来看，环境法典编纂的基本条件已经成熟。
（一）有习近平生态文明思想和习近平法治思想作为坚定的政治基础和强大的理论武装
中国共产党的百年历史就是“从苦难中国到美丽中国”的奋斗史，在中国共产党为人民的尊严和幸福、为中华民族的伟大复兴接续努力过程中，一直存在着追求更美好的生活环境和生态环境的主线。党的十八大以来，习近平总书记创造性提出一系列新理念新思想新战略，诞生了系统科学、逻辑严密的习近平生态文明思想和内涵丰富、体系完备的习近平法治思想。习近平法治思想的生态文明理论作为马克思主义中国化、现代化的最新成果，指导“生态文明建设”“绿色发展”“美丽中国”写进党章和宪法，成为全党意志、国家意志和全民共同行动，为环境法典编纂提供了坚定的政治基础。“以人民为中心”的法治立场，坚持法治为了人民、人民至上的原则为环境法典编纂提供了最终目标；自然生命共同体、人与自然生命共同体、地球命运共同体的三个“共同体”命题，为环境法典编纂提供了价值论和方法论；用最严格的制度、最严密的法治保护生态环境的“最严法治观”，为环境法典编纂提供了实践基础。
（二）有构建现代环境治理体系的新目标、新任务对编纂环境法典提出的现实需求
近年来国家为推进生态文明体制改革发布了一系列重要文件，尤其是2020年中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，明确提出了构建现代环境治理体系的目标，要求建立“源头严防、过程严管、后果严罚”的全过程、全链条的“大环保”格局。这个新体系远不是过去我们理解的环境保护就是污染防治和生态保护。在2021年全国人大审议通过的“十四五”规划和2035远景目标规划纲要中，明确提出到建国100周年时，达到中等发达国家的环境质量水平。为了实现这个目标，“十四五”规划确定了“以降碳为重点”和“减污降碳协同增效”两个抓手。将“双碳目标”与“污染物排放减量”有机结合，这是中国的一大特色。通过这一方法推动全面绿色转型，生态环境质量实现从量变到质变的飞跃。这是因为，我国虽然在“十三五”时期生态文明建设取得了巨大成就，环境质量有了很大改善，但我们现在还处在量变阶段，并没有达到质变。现代环境治理体系和生态文明建设新目标，需要建立统筹污染治理、生态保护、应对气侯变化、促进生态环境质量持续改善的生态环境保护法律体系，而不是传统意义上的“小环保”法律体系。
（三）有环境立法矛盾冲突、缺乏体系性而产生的环境法典编纂内生动力
现行环境立法模式导致的法律适用困难等是理论与实务界呼吁法典编纂的直接原因，这是多年来被反复讨论的问题。据统计，我国从1979年制定《环境保护法（试行）》到现在，已经出台了近50部法律、60多部行政法规、600多部规章、1200多部国家环境标准，“有法可依”的问题已基本解决。为何需要体系化，是因为现行立法的问题很明显：一是立法数量多、速度快，但重复率高，矛盾冲突多，法律适用比较困难；在污染防治立法中，立法时间跨度长达40年，制定时间不一，其间又经过多次修改，导致《环境保护法》与大气、水、固体废物、噪声等污染防治法的条文重复率高达30%以上；一些基本制度在不同的单行法中，适用原则、适用程序、适用条件、处罚主体或处罚形式都不一致，环境执法和司法常常陷入困境。二是采取环境与资源立法“二分”模式，缺乏体系化立法思维，加之实际上环境与资源立法主要由行政部门提出立法草案，部门利益主导立法现象比较严重。不仅法律冲突多，而且用政策解决立法冲突的方式被经常运用，政策“叠床架屋”，执法“各负其责”，导致环境治理实践中的法律适用度低，基本上靠政策推动环境保护工作，“运动式执法”较为普遍，法律的实效性、权威性降低，不利于环境法治建设。
（四）有多年环境立法及法典化研究所达成的学术共识为编纂环境法典奠定理论基础
我国几代环境法学者为环境法体系化做出了巨大贡献，虽然思路不同，但形成了丰富的理论成果。从环境法学史的演变看，1979年制定《环境保护法（试行）》时就提出了先制定环境保护法，然后制定单行法的“基本法+单行法”体系化思路。虽然后来的立法实践并未贯彻这一思路，但环境法学界始终认为应该有环境立法体系，这种认识在任何一本环境法教科书里都会看到。在我国1989年第一次修订《环境保护法》和1992年联合国里约热内卢环境与发展大会明确提出可持续发展观的影响下，环境法理论研究也出现了关于环境立法体系化的高潮，学者们明确提出编纂环境法典的主张。2014年修订《环境保护法》前后，有学者提出将《环境保护法》作为未来环境法典的“总则”加以修订的观点。最近的是2015年启动民法典编纂时，有关环境法典编纂的讨论再次变得热烈。
特别要说明的是，2017年中国法学会环境资源法学研究会启动了环境法典编纂研究的重大项目，其中，有中国法学会委托的“外国环境法典翻译与出版”重点研究项目。为此，研究会专门成立了“外国环境法典翻译”“环境法典编纂基础理论研究”“环境法典专家建议稿”三个课题组，公开招标15个研究课题，多次召开了相关研讨会，并委托北大法宝开发了智慧立法系统。全国有近200位学者参加了这个项目，已经发表30多篇论文，形成5本专著，完成9个国家的环境法典翻译，大部分成果已经由法律出版社出版。2021年全国人大法工委立法计划发布后，中国法学会环境资源法学研究会也组织数十名学者提出了《环境法典专家建议稿（草案）》，并正在进行深入论证。
经过多年研究，环境法学界对于环境法典编纂形成了基本共识，认为条件已经成熟，应迅速启动环境法典编纂工作。
二、关于环境法典的核心价值
全国人大法工委公布的立法计划，将环境法典定位于“行政立法领域的法典编纂”。这是因为在已经宣告建成的中国社会主义法律体系中，并没有环境立法子系统。立法实践中的环境与资源立法，分属于法律体系中的行政法与经济法两个部门。一般情况下，资源类立法属于经济法，环境类立法属于行政法。将环境法典定位于行政立法领域的法典编纂，意味着环境法典一方面是以管理法为主体，另一方面是以污染防治领域立法为主要基础进行编纂。在这个定位之下，需要我们在学习《民法典》以“权利”为主线展开法典编纂的技术路径基础上，找到环境法典编纂的逻辑主线。
民法典以权利为主线，体现的核心价值是“自由”。为了实现“自由”，在主体维度，民法典假定了自由的人，是被高度抽象的社会中的“平均人”，不管年龄、性别、种族，均无个体差别；在行为维度，“自由”体现为自己能够决定自己的行为，民法典应最大程度地保障个体的主观意愿实现；在后果维度，“自由”体现为责任自负，自由选择的同时要求自负其责，这是民法典的核心价值使然。中国民法典的重大创新，是把“绿色原则”纳入民法典，一方面，通过引入环境法的限制性规范，约束民事主体的“自由”；另一方面，通过发挥民法典的激励作用，解决节约资源、保护环境的内生动力问题。由此形成了以“绿色原则”为统领的“绿色条款”。但是，“绿色条款”并没有改变民法典“权利法”的本质，更不能代替环境法典。
《民法典》编纂经验中，值得借鉴的是寻找逻辑主线的技术方法。在笔者看来，民法与环境法最大的差别在于，民法尤其是民法典是形式主义法学的“巅峰之作”，而环境法是实质法学的代表。作为新型法学领域的环境法，其调整对象是经由自然环境作用而产生的“人——自然环境——人”之间的关系，法律关系的性质包括传统的行政、民事、刑事、诉讼关系等多个方面，调整手段具有政策法律化、技术法律化的特征，是具有明显“跨界性”的领域法。这决定了环境法必然会建立追求实质正义的理论。环境法既要追求公平、正义、秩序、安全这样一些传统法律的基本价值，更要追求人与自然的和谐共生、人类永续发展等终极价值。实际上，环境法构建了以可持续发展为目的价值，以安全、公平、正义、秩序为工具价值，目的价值和工具价值相互配合的价值体系。一方面，以目的价值统领工具价值；另一方面，对工具价值进行生态安全、环境正义、代际公平、环境治理秩序的“改造升级”。环境法典编纂也必须立足于生态系统整体性、以公法调整为主的法律性质，注重经济社会发展与环境保护相协调和“山水林田湖草沙”综合治理、基于自然生态规律的跨部门和跨地区统筹协调、基于生态系统服务功能的独立监管模式，以可持续发展国家战略作为根本价值取向。
中国进入新时代，2018年修订的《宪法》将“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”写入序言，将“美丽”与“富强、民主、文明、和谐”的国家目标相互协同；同时，在第89条增加了国务院“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”的职权，中国迈入了“环境宪法”时代。在国际环境治理体系中，中国也发挥着越来越重要的作用。这都要求环境法典编纂首先确立能够作为根本精神指引和原则性规范的核心价值和基础概念，实现环境立法思维从分散到系统整合的转变。这个概念，既要很好体现“人与自然和谐共生”的目标任务、保障建设“美丽中国”战略的实现；又能充分体现“共谋全球生态文明建设”的国际视野、为地球生命共同体贡献中国智慧和中国方案。综合考察国内、国际生态环境法治理论和实践，已经成为我国生态环境保护社会实践活动的法治基础和核心，且既为中国环境立法确定为立法目的和价值追求、也为国际社会提出并践行，并由多国环境法典作为立法价值目标的可持续发展，能够担当此任。
（一）认真贯彻落实习近平生态文明思想的必然要求
习近平生态文明思想是新时代新发展阶段加强生态环境保护的指导思想和行动指南。从生态环境治理的角度看，习近平生态文明思想以人与自然是生命共同体为基础，将自然条件纳入生态合作治理框架，强调自然、市场、社会、政府相互嵌入，从而形成了自然、市场、社会、政府四维合作治理方法，超越了国际上生态中心主义、生态社会主义、生态市场主义、生态凯恩斯主义等理论的局限性，在生态伦理、治理方式上具有先进性，是习近平总书记对可持续发展理论的原创性贡献。从国际范围看，人类进入二十一世纪以来，可持续发展理论也有了很大发展，在继续保持资源、经济、社会协调发展的核心理念基础上，更加强调可持续发展与环境保护脱钩，强调拓展可持续发展的时间、空间维度，强调市场、社会、政府的共同参与。这些发展与中国的生态文明建设不仅“异曲同工”，而且是中国的生态文明建设走向世界的良好契合点。因此，将“可持续发展”作为环境法典编纂的核心价值，可以在习近平总书记“人与自然是生命共同体”理念指引下，将“生态兴则文明兴”“生态环境是最普惠的民生福祉”“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草沙统筹治理”“共谋全球生态文明建设”的重要精神贯彻到生态环境法典中去。
（二）固化生态文明体制改革成果的内在需求
中国共产党历来高度重视生态环境保护，把节约资源和保护环境确立为基本国策，1994年发布的《中国21世纪议程》明确提出了中国可持续发展的战略目标、战略重点和重大行动，制定了促进可持续发展的经济政策，参与国际环境与发展领域合作的原则立场和主要行动领域。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局；在新发展阶段中，更是将“绿色”置于“创新、协调、绿色、开放、共享”五大新发展理念之中心位置，强调“绿色发展”对于构建新发展格局的重大意义。与此同时，大力推进生态文明体制改革，构建了“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系，形成了“全面加强党对生态环境保护的领导、压实地方责任、压实部门责任”的“大环保”格局；通过组建生态环境部，统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责，打通地上和地下、岸上和水里、陆地和海洋、城市和农村、一氧化碳和二氧化碳，将碳达峰、碳中和纳入生态文明建设总体布局，贯通污染防治和生态保护，加强统一监管，坚决守住生态安全边界。把“可持续发展”作为环境立法领域法典编纂的核心价值，可以将党的十八大以来生态文明体制改革的重要成果尤其是“大环保”格局和统筹协调体制机制加以固化，将中国在人与自然和谐共生的发展理念和实践方面走在世界前列的经验加以总结，既保证“美丽中国”国家目标的实现，也展现中国作为绿色发展的探路者、贡献者和引领者的大国担当。
（三）总结经验基础上完善生态环境立法体系的迫切需求
自1979年我国颁布《环境保护法（试行）》以来，经过40多年的发展，现已形成了以宪法为依据、以环境保护和自然资源专门立法为骨干、以相关立法为辅助的环境与资源保护立法群。这些立法为保护生态环境、保障公众健康、促进生态文明建设发挥了重要作用。自1992年以来，制定和修订的不少环境与资源法律按照《中国21世纪议程》的要求，规定了“可持续发展”。特别是2014年修订的《环境保护法》，将“可持续发展”纳入立法宗旨，其后修订的《大气污染防治法》、新制定的《土壤污染防治法》等法律，也明确了“促进经济社会可持续发展”的立法宗旨。伴随着生态文明体制改革的进程，环境与资源立法也正在实现“从行政规制法到多元共治法”“从要素管控法到生态治理法”“从单一保护法到综合施治法”的转型。2020年制定的《长江保护法》《生物安全法》更充分体现了习近平生态文明思想，正确处理“保护与发展”“发展与安全”的关系的新立法理念，这也代表着中国生态环境立法未来的发展趋势。因此，以“可持续发展”作为环境立法领域法典编纂的核心价值，可以在认真总结已有立法经验的基础上，梳理和整合现有立法资源，一方面，针对污染防治领域立法重复率高、矛盾冲突与空白并存的现状，通过法典编纂实现类型化、体系化；另一方面，根据宪法确立的建设“美丽中国”的国家战略，按照生态文明体制改革构建“大环保”格局、建立统筹协调新体制机制的要求，形成污染防治与自然生态保护一体谋划、限制污染和破坏生态环境行为与促进绿色低碳发展整体考虑的新型规则体系。既为构建新发展格局提供法治保障，也为中国实现“碳达峰、碳中和”国际承诺，在应对气候变化进程中，充分展现大国担当、承担领导责任提供法治基础。
（四）合理借鉴国外法典编纂成果并用好“世界通用语言”的客观诉求
习近平总书记指出，“可持续发展是破解当前全球性问题的‘金钥匙’，同构建人类命运共同体目标相近、理念相通，都将造福全人类、惠及全世界。”1992年联合国环境与发展大会以来，“可持续发展”理念盛行于国际社会并且不断深化发展，其概念和主要内容不仅为多个国际法律文件所采用，同时也对各国环境立法产生了极大影响。上个世纪九十年代，世界上出现了多个国家纷纷制定或修订环境保护法以体现可持续发展理念的高潮，一定意义上可以说是可持续发展理念“催生”了环境法典。从比较法角度看，世界上已经颁布或准备出台的环境法典，莫不与之有关。考察瑞典、德国、法国、哈萨克斯坦、柬埔寨等国家的环境法典编纂历程，都可以发现“可持续发展”的基石性作用。比如，1997年秋，瑞典政府内阁表示为致力于将瑞典转变成生态可持续国家而制定环境法典。其后所颁布的《瑞典环境法典》依此确定了立法目的、适用范围与基本原则等核心内容，形成了体现可持续发展精神的法律体系，这是世界上最早颁布的环境法典之一。再如，2012年柬埔寨政府决定启动环境治理改革，以促进环境可持续性并维护国家经济发展，随后启动制定环境法典，从目前的《环境与自然资源法典草案》中，可以明显的看到“可持续发展”理念的基础性作用。因此，以“可持续发展”作为环境立法领域法典编纂的核心价值，使用生态环境保护的“世界通行语言”，不仅可以使环境法典成为中国对世界的贡献，在联合国《世界环境公约》谈判中更好展示中国立场、体现中国方案；而且可以使环境法典作为共谋全球生态文明建设的标志性成果，成为为他国所向往、可模仿、可借鉴的立法经验，引领世界生态文明法治建设。
从中国生态文明建设过程看，“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”从这个表达表明：在我国国家治理框架中，可持续发展与生态文明建设体现为目的与手段的关系，且两个概念在法律及政策文件中经常同时出现。从世界范围内对可持续发展和生态文明的研究成果看，可持续发展与生态文明理论同源，都是反思传统发展方式、提出人类发展或者文明新形态构想的理论成果。西方国家的学者从马克思主义自然观出发提出的生态文明构想，不仅有空想成分且停留于理论层面。只有中国把生态文明这个理论设想变成了治国理政的生动实践。正是考虑到“可持续发展”既是中国的，也是国际的；既是环境法的生动实践，也是中国对全球环境治理体系的独特贡献。从统筹国际国内两个大局，为世界贡献一部有引领力的环境法典的角度，将“可持续发展”作为环境法典编纂的核心价值，是合适的。
三、关于环境法典的编纂模式
世界范围内的环境立法体系化方法有两种：一种是“基本法+单行法”，另一种是法典化。“基本法+单行法”的优点是无需考虑整体逻辑主线与篇章结构，只要在保证各单行法不违背环境基本法的基本理念、基本原则和基本制度的基础上，保持规则上的一致性就可以了。但这种方法有明显缺点，特别是容易使规范结构处于分散状态，难以避免规则“逸出”，单行法逃离基本法约束现象可能会经常发生。法典化路径的优劣与基本法正好相反，法典编纂可以建构较为完善的逻辑体系，体现立法的科学性、全面性、可预测性和易操作性，便利社会生活；法典编纂具有政治象征意义，有利于实现法律制度统一，加速国家战略转型，促进社会变革；法典编纂还具有法文化意义，能够促进国家治理体系现代化。但法典化路径的缺点是难度大，理论要求高；追求体系化的规范结构也可能会导致法律体系的停滞、甚至僵化。
笔者认为：在中国应选择环境法典编纂路径，除了理论上的论证外，还充分考虑了立法基础这个现实。如前所述，中国的环境立法最初曾设想过“基本法+单行法”体系，后来由于种种原因并没有实现。在环境与资源立法二分的情况下，污染防治立法速度快、覆盖面广；自然资源立法主要以资源开发利用为主要内容，自然保护份量很小，许多自然保护的法律还是空白。还有一个必须考虑的因素是，上个世纪七十年代提出的“基本法+单行法”设想，是仅局限于污染防治领域的“小环境法”，与新时代的“大环保格局”有天壤之别。在这种情况下，如果回到过去的“基本法+单行法”的模式，也需要先将《环境保护法》修订成为基本法，然后再对40多部相关法律、600多部法规还有上千部规章逐一修改，其工作量和难度并不亚于编纂法典。并且这种方式还无法发挥法典化作为国家政治改革的象征或者国家变革标志性成果的功能，无法彰显环境法典编纂在促进环境治理体系现代化上的特殊优势。因此，法典编纂显然是优于“基本法+单行法”的方案。
世界各国的环境法典化，也有严格法典化、适度化法典等不同模式。严格法典化以法国、德国等传统民法典国家为代表，追求的是内容宏大、全面而精细的法典化。如法国环境法典采用的是“法律+行政法规”汇编形式，几乎包括全部的环境立法，其特点在于对环境事务的全面性、体系化的组织；而德国对环境法典有着实质化的追求，希望制定出一部像德国民法典那样逻辑紧密、语言精练的“真正的法典”。因为种种原因，德国环境法典草案经过多次修改，到现在也未正式颁布。适度化法典的典型是《瑞典环境法典》，这部法典以实用主义理性阐释了法典化理论与实践的转向，其采用框架性编纂加授权立法的模式，属于框架性的实质编纂，以放弃绝对的严密性与确定性来实现相对的开放性和可操作性。
目前，大家都比较认同我国的环境法典编纂应选择适度法典化模式，但对于什么是“适度”却有着不同的认识。笔者以为，适度法典化是在基础概念统领下实现法典调整范围适度，以及在基本逻辑指引下的体系严密适度，本质是环境法典在概念与体系上所秉承的理性主义尺度。为体现环境法的实质法治特点，需要构建以目的价值为核心、以工具价值为技术方法的基础概念与基本逻辑体系。具体包括两个方面：一是动态开放的实质性法典编纂。这表明环境法典编纂不是简单的法律汇编而是实质编纂。为此，既要体现环境法的“二次调整法”特征，也要体现环境法对实质正义的追求，克服僵化和机械的弊端。这意味着，在目前的立法资源条件下，环境法典编纂不必面面俱到，取代所有的环境单行法，而应该选择体现环境法本质和实现国家目标最为根本和精要的部分加以整合，对其基础性范畴、制度和内容进行全面规定，为促进环境治理体系现代化建立一个全面具体、有机协调的法律框架体系。二是以理念变革和方法创新为基础的法典编纂。环境法典编纂要学习民法典编纂技术，但又不能完全照搬民法典。在借鉴潘德克顿体系和教义学方法的同时，还必须根据环境法的特点进行理念变革和方法创新。
（一）以“生态环境法典”命名
中国进入生态文明时代，环境保护的内涵与外延已经有了新的拓展，“生态保护优先，绿色发展”的原则重新定义“发展与保护”的关系，对中国国家治理体系和治理能力现代化提出了全新的法治需求。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》的要求，随着“大环保”格局形成以及与之相适应的生态文明体制改革和机制转型的完成，需要有更能契合时代需求的法典名称。在这种历史条件下，将过去的环境保护立法以污染防治法为主的立法模式“平移”至法典编纂，显然不合适。环境立法领域的法典编纂也不能成为以某个部委为中心、体现部门职责的污染防治法编纂。
必须考虑的现实情况是，在我国现行立法体系中，生态环境保护有关的法律分属行政法、经济法两个子体系。其中，污染防治立法的内容相对集中于环境保护监管制度，均可纳入法典编纂；而自然资源和能源立法则涉及权属确定、交易等广泛的内容，自然生态保护和资源能源节约利用仅占其中很小部分，但这一小部分内容对于法典编纂却不可或缺。这也从立法技术上提出了如何寻找统摄污染防治、自然资源保护、绿色低碳发展的法典名称问题。
笔者认为：以“生态环境法典”命名，既有宪法依据，又能彰显生态文明时代特色，还能契合可持续发展基础概念，是最佳选择。同时，在对“生态环境”这个宪法概念进行界定的基础上，也可以将其作为环境法典的基石概念，厘清环境法律关系，为确定环境法典的调整范围和逻辑结构奠定理论基础。
（二）采取“总则——分编”基本结构
借鉴民法典潘德克顿体系采用“提取公因式”方法，将环境法律体系中的共通性内容抽象出来作为统摄全局的总则规范，以“生态环境”的类型化为基础构建分则框架并规定相应内容，形成的总则编与分则各编之间的逻辑关系，既体现各编之间的关联性，也体现法典整体思路的连贯性。
总则以习近平总书记“用最严格制度最严密法治保护生态环境”的最严法治观为指引，明确法典的基本宗旨、基本原则、生态环境治理体系和基本法律制度，确立可持续发展的基本规范，为各分编提供理念基础和价值判断标准、建立统一的规范尺度，构建以可持续发展为目标的生态环境治理体系，塑造“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与”的共建、共享、共治生态文明建设新体制，促进自然、市场、社会、政府相互嵌入的合作共治新机制。
污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展三编根据“可持续发展”的基本逻辑以及“生态环境”的不同类型，按照健康生存为本、生态保护优先、保障绿色发展的顺序展开。其中，污染控制编以防治环境污染、保障公众健康，促进社会可持续为目标，着重以环境要素污染和重点污染物控制为规制对象，以现行污染防治法为基础，针对污染防治领域出现的新情况、新问题，及时回应人民群众的关切和新期待，充分体现习近平总书记“生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观。自然生态保护编以合理利用自然资源和保护生态环境，保障生态可持续为目标，着重以自然资源保护和生态功能保护为规制对象，将现行的自然资源立法和生态保护立法进行优化整合，贯彻落实习近平总书记“山水林田湖草沙统筹治理”的系统整体观，为当代人和后代留下发展的空间和基础条件。绿色低碳发展编以“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观为指引，以促进低碳发展、减污降碳为目标，着重以资源能源的节约利用、清洁生产、循环再生与综合利用为规制对象，将现行的能源立法和清洁生产、循环利用、综合利用立法进行优化整合，为实现“绿水青山”的价值转化和应对气候变化提供基本法律制度。
生态环境责任编，既借鉴中国民法典编纂将侵权责任单独成编的经验，也根据生态环境保护救济机制比较特殊的实际情况，贯彻落实习近平总书记“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”的明确要求，以建立生态损害担责制度和机制为目标，梳理相关法律和生态文明体制改革文件，建立生态环境权益保障法律制度体系。
（三）妥善处理内外部关系
在“适度法典化”构想下，采取“法典+单行法”的双法源格局。鉴于当前生态文明体制改革还在进行过程中，环境法律体系也还在不断健全与完善，通过“法典+单行法”可以使环境法典在确保自身体系稳定的同时，对改革实践保持一定的开放性。具体而言，通过整合现行环境法律规范的基本价值、共性原则，消除各单行法之间冲突和重叠的部分，形成具有基础涵盖力与综合协调力的框架体系型环境法典；同时保留部分环境单行法用以规范处于复杂、变动状态的环境保护局部领域，对环境法典起到补充、完善和细化的作用，并通过及时出台或更新单行法的方式进行适应性增删或修正，从而减少法典可能存在的僵化弊端。与此同时，环境法典编纂本身，除了要考虑环境领域立法的内部关系外，还必须妥善处理好与其他领域立法的关系。
在与现行环境与资源立法的关系处理上，由总则确立环境法律体系的基本规则，各分编根据自身特点和法典编纂逻辑需求进行取舍，尽可能在现行有效立法上进行编纂，以减小立法难度。具体而言，污染控制编尽可能整合现有立法、补充相关空白（如新型污染物），实现完整的体系化，在法典编纂完成后基本废止现行污染防治单行法；自然生态保护编和绿色低碳发展编主要是整合现行法律中的生态服务功能保护、生物多样性保护、节能减碳增汇、可再生能源利用等相关法律制度，形成体系化、协同性制度安排，野生动物保护等专门保护生态服务功能与生物多样性的法律可以纳入法典，其他自然资源类法律应保留（如土地管理法、水法、森林法、草原法、矿产资源法、渔业法等）。此外，正在制定中或拟制定的相关法律（如自然保护地法、国家公园法、湿地保护法、能源法、综合利用法等）则可以根据生态文明体制改革的要求，在法典中先予以原则规定，然后视情决定是否仍然需要制定单行法。
在法典编纂与生态文明体制改革政策文件和改革实践经验的关系处理上，应尽可能地将政策文件确立的重大改革目标、重点改革任务等代表未来发展趋势的顶层设计在法典中加以固定；对改革过程中形成的、经过实践证明有效的执法司法经验，应及时总结提炼，在法典中予以体现。但需要特别注意法典编纂的技术要求，实现政治立场向法学理论、政策话语向法律话语、实践逻辑向法律逻辑的转化，避免简单地将政策“直译”成法律，影响法典质量和可实施性。
在不同类型制度供给上，应注意行政主导型制度与社会可参与的共治型制度、司法可操作的裁判型制度的关系处理。按照构建现代环境治理体系的目标任务，在保持行政规制为主的基础上，加大市场机制、社会参与机制的构建力度，加大司法裁判制度的供给，以保证法典的可实施性与可操作性。
在环境法典与其他法典、法律的关系处理上，应以相关制度有机衔接为目标，建立与民法典、刑法、行政法、经济法、诉讼法相关制度的有机联系。尤其是注意环境法典与民法典绿色规则体系、刑法有关环境资源犯罪规则、诉讼法有关公益诉讼和生态损害赔偿诉讼制度的不同性质定位、规范重点，设计出既能充分发挥各相关法律的独特功能、又与环境法典协同配合，激发生态环境保护合力的相关制度体系。
在涉及国际公约、条约实施以及我国倡导的国际环境治理规则的法律制度设计上（如海洋污染防治、生物多样性保护、湿地保护、应对气候变化、共建“绿色一带一路”等），应按照国际法实施的基本原则加以处理。
四、关于环境法典编纂的基本设想
如前所述，中国法学会环境资源法学研究会自2017年开始组织了环境法典编纂研究。在大家的共同努力下，现已形成《生态环境法典专家建议稿（初稿）》，这是集体智慧的结晶，以下呈现的是经过大家共同讨论和论证的成果。
（一）总则编
总则作为环境法典的开篇，是对环境立法的“提取公因式”，主要内容是确立法典立法宗旨、确定调整范围、建立生态环境治理体系和基本原则、规定一般性规则，具有统领各分编的内容并指导单行法立法和适用的功能。在我国已有多部环境与资源立法的情况下，可以借鉴民法典总则编纂时确立的“体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致”原则，既“编”也“纂”。“编”就是将已有的环境保护、污染防治、自然生态保护、资源能源等环境法律和制度加以整合，进行科学化、体系化整理；“纂”则需要结合我国生态文明建设实践中出现的各种新情况、新问题确立新制度，以实现建设“美丽中国”、保障中华民族永续发展的国家目标。
环境法典总则编的来源主要有三个部分：一是以现行的《环境保护法》为基础，吸纳海洋环境保护法（总则部分）、环境影响评价法、循环经济促进法、清洁生产促进法、节约能源法等具有综合性特征的环境单行法相关内容；二是从各污染防治单行法、自然资源单行法以及长江保护法等相关法律的总则部分、具有综合性内容的环境行政法规中“提取公因式”；三是认真梳理生态文明体制改革以来党中央国务院有关建立系统完整和最严格的生态文明制度体系的具体内容，并研究需要环境法典总则创新的制度和规则，系统总结生态环境保护执法司法实践经验和规律，提炼具有普遍适用性和引领性的规则。
1.一般规定确认和维护生态环境法律秩序
在《宪法》已将“生态文明”与建设“美丽的社会主义现代化强国”写入序言，把“美丽中国”建设确立为国家目标的时代背景下，环境法典一般条款应以确认和维护宪法秩序中的生态环境秩序为基础，确认和维护生态文明建设过程中形成的新秩序。一是以可持续发展为立法核心价值，全面确认可持续发展的三个面向，明确立法宗旨。二是确立生态优先、绿色发展、综合治理、风险预防、损害担责、公众参与等基本原则。三是以宪法规定为依据，明确“生态环境”的内涵与外延，确定环境法典的调整范围。四是在明确环境法多元法律关系主体基础上，以“生态环境”的类型化为基础确定多元主体法律关系的内容，确定政府环境保护义务；同时，明确公民的实体性与程序性环境权利。五是特别规定国家的环保财政支持义务、国家的宣传教育义务以及国家承担的国际环境治理责任。
2.构建适应新时代要求的生态环境治理体系
环境法典编纂的一个重要任务，是推动我国生态环境治理体系和治理能力现代化。在这一意义上，总则对生态环境治理内容加以全面规定，使其契合中国特色社会主义“五位一体”总体布局及新时代经济社会发展需要，促进环境法典的有效实施，是题中之义。环境法典总则应设立“生态环境治理体系”专门规范。一是确立有效的基础性生态环境管理体制。以《环境保护法》的相关规定为基础，结合生态文明体制改革的最新发展与创新成果，规定中央政府、地方政府、流域机构等政府主体的职责。二是在党委职责方面，根据中央与国家机关生态环境保护责任清单，建立引致性条款解决党委政府生态环境保护职责与法典稳定性之间的矛盾。三是系统确立政府的环境损害预防责任、环境风险预防责任、环境质量改善责任以及环境应急责任，同时规定政府生态环境保护职责的监督与履行，将生态文明体制改革过程中已经成熟的经验如生态环境保护督察等有效监督方式加以固定。四是规定企业责任与公众参与，建立激励与约束机制。
3.建立协调衔接环境法典内外规范的基本制度
总则基本制度是根据环境法典编纂任务和目的，保障环境规制目标实现、支撑生态环境保护体制机制运行的基础性制度体系，主要任务是对各类主体在具体环境规制领域中的基本行为模式及法律后果“提取公因式”。基本制度设计应考虑保障可持续发展核心价值的实现和协调衔接环境法典内外规范两大功能。围绕生态环境利用行为的全过程规制，全面吸纳实践中形成的传统制度以及生态文明体制改革的制度成果：一是“继受完善型”基本制度，即在实践中已经实现法制化并满足前述标准要求的生态环境标准制度、生态环境规划制度、环境影响评价制度、生态环境许可制度、生态环境监测制度以及环境应急管理制度；二是“改革确认型”基本制度，即在改革实践中已经形成共识的资源环境承载能力监测预警制度、生态保护红线制度以及生态环境风险管控与修复制度等。
（二）污染控制编
污染防治是传统“小环境法”的主体，也是环境法典编纂的最重要内容。从立法基础上看，污染防治的单行法数量多，基本涵盖了大气、水、海洋、土壤、固体废弃物、噪声、放射性等主要环境污染物，同时还有环境保护税法等针对污染的经济性规制措施。污染防治类法律的体量大而且交叉重复的内容多，是目前质疑和担忧环境法典是否可能的焦点，也是环境法典编纂必须解决的难题。污染控制编要通过具体制度设计实现可持续发展这一核心价值，贯通环境法典的逻辑性与体系性。总体上看，编纂污染控制编有相对丰富的污染防治单行法基础，但需要处理既有的法律规范之间的重复、交叉和不协调关系，这需要在可持续发展核心价值指引下，以现行污染防治立法为基础，科学梳理既有法律规范，总结成熟的执法、司法实践经验，明确制度创新需求，切实解决现行立法的交叉、重叠、不周延、不协调等问题，实现体系化。
污染控制编的主要来源有三：一是现行的环境保护税法、水污染防治法、海洋环境保护法（分则部分）、大气污染防治法、环境噪声污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、放射性污染防治法、核安全法等法律；二是生态文明体制改革已经推行，经过实践检验已经成熟并由环境行政法规和少量部门规章确定的内容；三是对新型污染物质控制、新型治理方式的新探索。
1.科学设定污染控制编的体例结构
参考《民法典》合同编的体例结构，[3]构建“通则+污染物控制专章+行政执行及制裁”的框架。“通则”主要规定污染控制编的调整范围、污染控制原则、监管机构与职责、污染控制基本制度等“一般规定”，以及“污染防治规划与标准”“重点污染物总量控制与排污许可”“环境保护税”等重要制度。“专章”对传统污染物质、新型污染物质的控制分别加以规定。“行政执行及制裁”将现行污染防治法中体系庞大的环境污染行政执法及行政法律责任条款加以类型化、体系化，突出污染防治行政执法的特点。
2.合理类型化“环境污染”
解决现行污染防治单行法侧重“环境要素”忽视“环境”导致的问题，须以对“环境污染”的类型化为前提。针对现行污染防治单行法立法标准不统一的现状，在既有学理讨论从污染性质来源及其致害机理上类型化为物质型污染（排放废液、废气、废渣等污染环境行为）以及能量型污染（发射噪声、光、电磁辐射等污染环境行为）的基础上，根据污染控制编对“环境污染”的界定和调整范围，将环境污染划分为“重点污染”“其他污染”和“新型污染”。“重点污染”包括水污染、大气污染、土壤污染、海洋污染等主要依据环境要素划分的污染类型，“其他污染”包括环境噪声污染、固体废物污染、放射性污染等，“新型污染”是目前确已存在，但现行污染防治单行法尚未进行立法的污染物，需要根据不同情况，针对每种类型的污染防治设计共性的污染控制制度。
3.提升对公众健康的保障水平
污染控制的根本目的是为保障和实现“人的全面发展”提供良好的生活环境，预防和控制因环境污染导致的公众受害事件，因此，污染控制编必须将保障公众健康、促进社会可持续发展放在首位。一是明确污染控制风险预防原则并建立相应制度，改变现行立法借助污染物排放标准或环境质量标准进行污染防治的后果控制思路，实现从后果控制向风险预防的转型。二是规定完善的环境健康制度，在《环境保护法》第39条、《土壤污染防治法》第20条概括规定的基础上修改补充完善，作为一般性规定加以明确，并在相关专章中规定具体内容。三是规定环境风险管控标准制度，完善环境标准体系。在既有的环境质量标准、污染物排放标准的基础上，增加“环境风险管控标准”，以保证风险预防原则和环境健康制度的落实。
（三）自然生态保护编
生态环境保护虽然是环境法学理论上不可缺少的重要内容，我国现行的自然资源立法主要围绕自然资源的开发利用展开，但大部分设置有保护专章，这些保护专章是我国生态环境保护的主要法律依据。环境法典编纂必须处理好自然生态保护与现行自然资源立法的关系。目前的考虑是，自然生态保护编对以经济类资源的经济性利用为主的现行法律，以统合现行资源法中的保护性规范为主；对于可归于“生态产品”范畴的“非传统资源”的相关制度，如碳汇交易、生态补偿，以及体现整体自然观和绿色发展理念的新型法律，如已制定的《长江保护法》、制定中或拟制定的《国家公园法》《自然保护地法》《黄河法》《湿地保护法》等则应纳入法典，提炼一般规则、确立基本框架，形成普通法与特别法的关系。
自然生态保护编是一个破旧立新、连横合纵的“新工程”，目的在于通过传统自然资源法与生态保护法的融合与再造，实现“山水林田湖草沙”统筹治理、综合保护的目标。为此，自然生态保护编应根据不同领域法律、政策、实践的实际情况，区别情形加以处理：对现行自然资源立法中内容具体、实践成熟、争议较少、对象单一、共性较大的具体制度，应尽量全面吸收，并予以精简合并，优化升级，实现体系化。对国家重要政策文件有明确要求、实践领域作为改革举措有较多探索、基本具备普遍实施的现实可行性，但现行法缺乏明确依据或仅有原则性规定的制度，按照共性制度（如生态要素调查统计）与个性制度（如湿地保护），分别处理。对于单行法未作规定、重要政策文件提及、尚未经实践充分检验的前瞻性理念，或实施条件较高、尚难普遍推行的制度（如碳汇、生态保护惠益分享）等，进行原则性规定，为制度创新和具体探索奠定合法性基础。
1.合理安排体例结构
着眼于建立内容多样、关系多元、协调互补、层次分明的法律制度体系，明确表达对生态价值和自然保护的重视，以“自然生态保护”命名，限定该编规范的目的和内容，突出保护面向，排除非保护性内容。在相当于该编“总则”的“一般规定”中，通过目的条款、原则条款和权属条款确认和提升自然的价值地位。各专章按照作为个体性物质存在的“生态要素”和作为整体性集合空间的“生态区域”分别作出规定。设立“生态要素保护”章，除吸纳和凝练已有单行立法的水、林、草、野生动物、海域、海岛、土地等资源法中的利用管控与保护改善条款外，增设“基本规定”，建立生态要素保护的一般制度。设立“生态区域保护”章，除对流域、湿地等实践探索较多、已有丰富规范基础的区域以专节形式作系统规定外，专设“基本规定”节，为山脉、海区、沙漠、冰川、戈壁、火山、温泉等同样具有生态完整性、需要整体保护而专门立法条件尚不具备的自然空间提供基本保护。设立“特殊生态区域保护”章，对国家公园、自然保护区、自然公园以及其他自然和人文遗迹等分节作出系统规定，以适应各自特点，充分满足保护需求。设“物种与基因多样性保护”专章，将具有生态意义的自然物质和空间加以保护，从而实现法律调整范围的全覆盖。设“自然生态保护区划”专章，对各类区域、流域、保护地的划分和划定作集中、统一规定，从法律角度准确界定“区域”概念，明确划分标准和原则、程序，确保范围划定的系统完整性和保护目标的生态整体性。
2.确立系统化、整体化的管理目标
充分发挥法典的“统一法律规则”功能，实现管理目标、指标的整体化。一是单要素管理的完整、统一，将分散在不同法律中的有关同一要素或相近要素的保护性规范加以合并，消除分歧、矛盾，做到规范、统一；尤其是将环境影响评价制度和“三同时”制度加以完善，建立所有生态要素的大规模开发利用的“生态影响评价”制度、“三同时”制度，拓展其生态面向。二是针对区域保护的整体性优势，创设以空间所在地理范围为单元设定保护目标、以空间保护为核心的制度体系，建立要素保护与空间保护的联系；同时以区域为单元，建立区域内环境资源活动的“总行为控制制度”体系；建立针对区域整体的环境质量和生态状况评价体系及相应责任制度；完善监管制度，把对区域环境质量和生态平衡具有关键意义的生态指标纳入监管体系，建立流域管理特别制度。三是在特殊区域保护中，强调管理目标、举措与保护地的设置目的、特殊需求的契合，突出保护地管理机构的职权和责任，增加更多绿色发展性内容，实现《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》要求的“践行绿水青山就是金山银山理念，探索自然保护和资源利用新模式”。
3.建立实现“五统一”的法律保障体系
创设相应章节对现行法律中大同小异、重叠交叉的类似条款进行集中、系统规定，兼顾同一性与灵活性。一是专设“自然生态保护规划”一章，对与生态要素、空间的利用、管理和保护、修复相关的各类规划作出统一规定，明确规划的“自然生态保护”特征和管理规范，保障“统一规划”。二是专设“自然生态保护信息”一章，对散见于各单行法中的调查、统计、监测、评估相关规定进行整合，建立信息共享机制，保障“统一信息”。三是在“一般规定”中专设“自然生态保护管理体制”内容，对复杂多样的自然生态保护监管职权作出科学配置，明确职责权限，建立协调、协同机制，保障“统一管理”。四是在“一般规定”中设立政府生态保护责任一般条款，在各相关章节设立相应政府责任专门条款，并规定相应罚则，保障“统一问责”。五是设立“自然生态退化的防治与改善”专章，统合相关法律中有关生态恢复、修复、退化防止和预防、改善的条款，保障“统一修复”。
（四）绿色低碳发展编
相对而言，与绿色低碳发展相关的单行法律较少，现行法主要有《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》和全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议等；在资源能源的综合利用、绿色生产和消费、对外投资环境保护、节能低碳产品、贸易与环境保护关系等领域，法律处于空白状态，行政法规和部门规章也很少，与“十四五”和2035远景规划纲要提出的目标要求有很大距离。因此，绿色低碳发展编是立法资源基础比较薄弱但创新空间巨大的领域，也是环境法典编纂中非常具有挑战性的部分。目前，关于绿色低碳发展编的基本思路是，在可持续发展核心价值指引下，遵循绿色发展原则，以促进低碳发展、减污降碳为目标，建立资源能源的综合利用，物质的循环利用、节约利用和清洁生产的法律规范体系。
绿色低碳发展编需要在全面梳理现行立法中涉及能源勘探开发、加工转换、仓储运输、供应服务和贸易规制的法律中与生态环境保护密切相关内容的基础上，结合生态文明体制改革要求、低碳绿色发展政策目标，统筹应对气候变化、能源开发与贸易合作、国际能源安全合作等国际生态环境治理需求，按照“一般规定+专章方式”设计框架结构和规范内容。
1.明确绿色低碳发展的基本规则
设立“一般规定”作为绿色低碳发展编的“小总则”，界定绿色低碳发展的内涵、适用范围、管理体制、相关政策与规划、主要机制与制度、实现方法与路径等内容。明确绿色低碳发展战略的法律地位，建立绿色低碳发展标准体系，确立用能权、碳排放权交易基本规则，促进形成绿色低碳发展的多元共治机制，明确鼓励性、协同性措施。值得说明的是，“十四五”规划和2035远景目标规划纲要，明确提出了“碳达峰”“碳中和”目标并将其作为生态环境保护工作的核心内容，这既是中国生态文明建设的重大战略部署，也是具有鲜明中国特色的应对全球气候变化举措，环境法典编纂过程中必须高度关注“双碳”目标实现问题。不仅要在“一般规定”中做出原则性规定，而且要在各专章中加以体现并具体分解，切实推动经济社会低碳发展、绿色发展。
2.建立清洁生产、绿色流通、绿色消费及其监管保障机制
根据绿色低碳发展的重点领域和关键环节，设立清洁生产、绿色流通、绿色消费和监管保障专章。清洁生产专章以《清洁生产促进法》的相关内容为基础进行提升，新增清洁能源开发利用的规定，完善农业清洁生产的相关规定。绿色流通专章以《循环经济促进法》为基础，对绿色物流、循环利用和服务体系进行全面规定。绿色消费专章在总结实践经验基础上，建立健全以激励、倡导为主的绿色低碳产品认证与标识、推广、信息公示、绿色采购和办公、一次性消费品限制、绿色消费市场建设等制度。保障监管专章在总结国家有关促进绿色低碳发展政策的基础上，建立系统性的财政金融机制、用能权及碳排放权交易机制、能源统计与预警机制、清洁能源及碳排放监管机制、农业农村绿色发展机制等。
3.建立国际合作与气候变化应对的基本制度
设立国际合作与气候变化应对专章，梳理能源利用及应对气候变化方面的国际法文件，坚持构建“人类命运共同体”“地球生命共同体”的中国立场，按照绿色低碳发展的目标，建立具有中国特色、中国气派的国际合作与气候变化应对机制。建立多元主体共同参与国际合作机制，推动以多维举措落实“双碳”目标，实现中国对国际社会的承诺，国家推动形成长期性、机制性的环境保护与气候合作伙伴关系，引导地方、企业、科研机构、行业协会等参与环境保护与应对气候变化国际合作项目，建设多领域、多层面的国际合作网络。
（五）生态环境责任编
环境法具有“二次调整法”的显著特征，在综合运用传统行政、民事、刑事法律手段保护生态环境的基础上，形成了许多适应生态环境保护需求、体现生态环境保护特征的专门法律制度，使环境法律制度呈现多元性、复杂性。一方面，运用传统行政、民事、刑事法律手段的环境法制度，形成与相关法律的“普通法——特别法”关系，在环境法中有特殊规定，如行政许可法与环境行政许可，民法典绿色条款与污染防治法，污染和破坏环境犯罪与自然资源法，等等；另一方面，环境法在发展过程中形成了一些保护生态环境公共利益的特殊制度，但需要借助传统的法律责任形式或者诉讼程序加以实施。这种状况使得环境法律责任制度构建承担着完善环境法律制度体系、建立与相关法律沟通协调的双重任务，对环境法的有效实施具有不可替代的作用和功能，需要在环境法典编纂过程中认真对待，为环境执法、环境司法提供充分的制度供给，为污染控制、自然生态保护、绿色低碳发展的相关行为建立基本裁判规范和必要的程序规范，以确保环境法典的有效实施。
从现行环境保护、资源能源立法基础看，各单行法都规定了具体的行政法律责任，而对民事责任、刑事责任则多采取转介或引致方式，适用《民法典》《刑法》的相关规定。由于环境行政责任的规定基于污染控制行政行为、生态保护行政行为、绿色低碳发展相关行政行为的不同特性且与具体行政行为联系密切，在环境法典编纂的总体设想中，拟对法律责任进行分别处理。即对各单行法规定的具体行政法律责任，在污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编中设立“行政执行及制裁”章节予以规定，按照体系化目标予以完善。对于行政法律责任的一般性规定以及裁判性程序规范，民事法律责任和刑事法律责任及其程序规范，在生态环境责任编中加以规定。
1. 总则已规定的共通性行政法律制度的法律后果
环境法典可以在污染防治、自然保护和绿色低碳发展各编分类设立各自的行政执行及制裁条款，但总则编规定的环境保护共通性行政法律制度可以考虑在生态环境责任编中作出规定，同时，也应规定环境法典各编行政法律责任适用的统领性规则及其与行政处罚法等单行法律的适用关系。
2. 生态环境损害民事责任追究的实体性补充规定
根据生态环境损害赔偿实践，可以考虑将生态环境损害民事责任分为“生态环境侵权责任”和“生态环境损害的修复、赔偿责任”两大类。在环境侵权责任方面，首先规定衔接性和指引性适用规则，即将一般民事责任的承担指向《民法典》相关条款；其次对《民法典》尚未纳入，但在党中央国务院有关生态环境损害赔偿政策中和单行法律、行政法规及部门规章、司法解释有规定的内容中，选择经过实践证明行之有效的规则纳入本编，包括但不限于生态环境损害责任的特殊性规则；环境影响评价机构、环境监测机构以及从事环境监测设备和防止污染设施维护、运营的机构连带责任；多人环境侵权、惩罚性环境损害赔偿等内容。在生态环境损害责任承担方式方面，可以包括生态环境损害的修复、赔偿责任本体，以及生态环境损害修复、赔偿责任的资金保障等相关规定。
3. 生态环境损害责任追究的程序性和衔接性规定
在中国的环境司法实践中，经常会出现同一环境违法行为同时被追究行政责任、刑事责任和生态环境损害赔偿责任等，涉及许多程序法律并未明确规定的行政程序和司法程序中如何适用有关法律规则的问题；同时，也还存在环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼需要建立专门程序的问题。在生态环境责任编，可以分别从非诉和诉讼两个路径对生态环境责任的具体承担及其适用规则和衔接规则作出规定，非诉部分主要规定环境纠纷的行政磋商和调解等多元纠纷解决机制，诉讼部分则主要规定在法律责任的适用上如何与刑法、民法、诉讼法等国家基本法律使用的衔接规则；同时，建立专门的环境公益诉讼、生态环境损害赔偿诉讼程序规则。
（责任编辑：刘 静）
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