《监察法（草案）》第14条至29条修改建议及说明
（11月7日，全国人大常委会在中国人大网公布《监察法（草案）》，向社会征求意见，截至12月6日。图片来源：中国人大网截屏。）
我们不懈倡导、不懈追求文明，哪怕是引起公愤的大贪官，也在法律面前一律平等，依法尊重和保障其人权。
平衡公民合法权益和监察权
四、加强司法救济
1．保障嫌疑人的申诉权、控告权和诉讼权。草案第四十七条，“被监察人员对监察机关涉及本人的处理决定不服的，可以依法提出申诉”、“申诉受理机关审查认定处理决定有错误的，原处理机关应当及时予以纠正”。表明这个申诉是直接向上一级监察机关提出，应予以明确。草案第五十九条，“被调查人及其近亲属有权向该机关申诉”，“受理申诉的监察机关应当及时处理。申诉人对处理不服的，可以向上一级监察机关申请复查。上一级监察机关应当及时处理。”
这两条有两个疑点：其一，监察机关处理时限未规定，尤其是第五十九条两个“及时处理”究竟几天？似有模糊、倒退之嫌；其二，虽有司法救济，但渠道和力度似显不足。例如，被调查人可依法行使的权利，决不限于申诉权。
据现行的《行政监察法》第三十八条，公职人员对本机关处分决定不服的，“可以自收到处分决定之日起三十日向监察机关提出申诉”；第四十条，对监察决定不服的，“可以自收到监察决定之日起三十日内向作出决定的监察机关申请复审”。两条均规定，监察机关作出复查或复审决定的期限是：自收到申诉或复审申请之日起三十日内；对复查或复审仍不服的，还可以收到复查或复审决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复核，上一级监察机关作出复核决定的期限是：自收到复核申请之日起六十日内。这些规定草案应借鉴保留。
据《宪法》第四十一条，中华人民共和国公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。《公务员法》第九十三条，“公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。”《行政复议法》第十九条和《行政诉讼法》第四十四条、第四十五条规定，对行政复议决定不服，可“向人民法院提起行政诉讼”。所以有必要明确监察机关处理申诉、复查申诉的时限；将监察机关处理结果书面反馈申诉人；增加申诉、控告、诉讼的救济渠道和力度。
建议14：草案第四十七条，“可以依法提出申诉”，可删除，改为：“可以自收到处理决定之日起三十日内向上一级监察机关提出申诉，监察机关应当自收到申诉之日起三十日内作出复查决定。”
建议15：草案第四十七条，在建议14修改之后，可加第二款：“对复查决定仍不服的，可以自收到复查决定之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”原文“申诉处理期间，不停止处理决定的执行……”及后面内容，作为本条第三款。
建议16：草案第五十九条第一行，“被调查人及其近亲属有权向该机关申诉”之后，可加三字，改为：“被调查人及其近亲属有权向该机关申诉和控告”。
建议17：草案第五十九条，“受理申诉的监察机关应当及时处理……”整款删除，改为在第五十九、六十条之间加一条，可有三款。分别是：第一款，“监察机关应当自收到申诉或控告申请之日起三十日内作出处理决定；对处理决定不服的，可以自收到处理决定之日起三十日内向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当自收到复查申请之日起六十日内作出复查决定。申诉或控告情况属实的，予以纠正。”第二款，“监察机关应当制作申诉或控告处理处定书、申诉或控告复查决定书，加盖印章，并告知申诉人或控告人。”第三款，“对申诉或控告复查决定仍不服的，可以在收到申诉或控告复查决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”
2．保障嫌疑人的名誉权和荣誉权。监察委不可能100%没有冤案错案。如嫌疑人受冤被留置、剥夺人身自由，不仅应当依法赔偿，还应在监察机关官网、嫌疑人单位等恢复名誉。草案第六十五条仅规定了赔偿权，“监察机关和监察人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，造成损害的，应当依法赔偿。”据《民法通则》第一百二十条，“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。法人的名称权、名誉权、荣誉权受到侵害的，适用前款规定。”
建议18：草案第六十五条，最后可加一款，“公民、法人和其他组织的合法权益受监察机关侵犯，有权要求监察机关恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，赔偿损失。”
3. 保障嫌疑人的辩护权。《宪法》第三十三条，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。国家尊重和保障人权。”《刑事诉讼法》第三十三条，“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人；在侦查期间，只能委托律师作为辩护人。”；第三十六条，“辩护律师在侦查期间可以为犯罪嫌疑人提供法律帮助；代理申诉、控告；申请变更强制措施；向侦查机关了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名和案件有关情况，提出意见。” 应保持草案与《宪法》、其他基本法律的一致性，除非同步修改。
我们不懈倡导、不懈追求文明，哪怕是引起公愤的大贪官，也在法律面前一律平等，依法尊重和保障其人权。允许律师介入留置，依法为嫌疑人辩护，可以提高办案质量，减少冤案错案。至于律师何时介入、如何介入、如何预防不良律师和被留置人串供，不能因噎废食，可在今后的配套行政法规《监察法实施条例》中另行规定。
建议19：草案第四十二条，最后可加一款，“被留置人有权委托律师作为辩护人。辩护律师可以为被留置人提供法律帮助；代理申诉、控告；申请变更留置措施；向监察机关了解被留置人涉嫌的罪名和案件有关情况，提出意见。”
4．保障嫌疑人家属的知情权。草案第四十一条，“采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位或家属。”第三十九条，“立案调查决定应当向被调查人宣布，并通报相关组织。严重违法或者涉嫌犯罪的，应当通知被调查人家属，并向社会公开发布。”立案审查决定可通知单位和家属，限制甚至剥夺人身自由的“留置”，更应通知单位和家属，这是人性化操作。公职人员多天失联，不上班不回家，单位不清楚行踪，家属很容易联想到被留置或协助调查。如想毁灭犯罪线索或转移赃款赃物，不通知也会照做；何况家属如涉案，依草案可同时被留置。
《刑事诉讼法》第八十三条，“除无法通知或者涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪通知可能有碍侦查的情形以外，应当在拘留后二十四小时以内，通知被拘留人的家属。有碍侦查的情形消失以后，应当立即通知被拘留人的家属。”明确列举只有两种“有碍侦查”情形：涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪，可不在二十四小时内通知家属；而且明确规定，有碍侦查的情形消失以后，立即通知家属。
建议20：草案第四十一条，可取消“除有碍调查的”这句表述。如保留此句，应参照《刑事诉讼法》第八十三条，明确列明“有碍调查”的情形，且在本款最后加入一句：“有碍调查的情形消失以后，应当立即通知被留置人所在单位或家属。”最后一句虽然用“或”，不用“和”，是为避免有法不依，一般情况下应同时通知“所在单位和家属”。
五、保障监察权独立完整行使
1．监察委主任提名权上移。《人民检察院组织法》第二十二、二十三条规定，省、市、县三级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请各级人大常委会批准。省级以下监察委主任（一般由同级纪委书记兼）的任免，可参照执行，须报上一级监察委主任提请本级人大选举。这与草案第八条“上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”吻合。
十八大后，纪委持续扩权，如省、市、县三级纪委书记和副书记的提名权、考察权、任免权，已主要掌握在上级纪委中，而非组织部门中。法律明确这个既成事实，有一个好处，就是权责对等。如对监察委主任、副主任用人失察，主要责任在提名、考察的上一级监察委，而非本级地方党委、本级人大及其常委会、上一级组织部门。
建议21：草案第七条第二款，“主任由本级人民代表大会选举产生”，可加十四字、删一字，改为：“主任须报上一级监察委员会主任提请本级人民代表大会选举产生”。
2．人财物省级统管。监察委的人财物省级统管、相对独立，可以有效降低外部尤其是地方党委、政府的干预，更好推动市、县（尤其是中西部财政困难地区）两级监察委履行反腐败职能，便利省级监察委调配监察力量、突破大案要案。应做好顶层设计，与两院组织法修订草案一并考虑，“一委两院”的人财物省级统管、统筹。
建议22：草案第十一、十二条之间，可加一条，“监察机关的经费列入中央财政、省级财政预算，保障监察工作需要。”
3．增设“预防”职责。草案第十五条规定，监察机关三项主要职能之一是“开展廉政建设和反腐败工作”，同时赋予“监察机关的职责是监督、调查、处置”。职能和职责并未统一。据香港廉政公署官网，廉署通过执行处（执法）、防止贪污处（防贪）、社区关系处（倡廉教育），三个部门“三管齐下”打击贪污。其中社区关系处的职能是“教导市民认识贪污的祸害，并争取市民积极支持反贪的工作。”监察委作为全权专职反腐机构，如不做预防和宣传工作，还有哪个机构做？贪官东窗事发，身败名裂，对自己和家庭是损失，对党和国家的事业也是损失。还是预防为主、惩罚为辅、抓早防小为好，也符合草案第四条“不想腐”的思路。
建议23：草案第十五条最后一款，监察机关的职责中可加一项、一顿号，改为：“预防、监督、调查、处置”。
建议24：相应地，草案第十五、十六条之间，可加一条：“预防。监察机关对公职人员、法人和其他组织开展廉政建设，提高反腐败意识，支持反腐败工作。”
建议25：相应地，草案第四条，可删减“坚持标本兼治，保持高压态势，形成持续震慑，强化不敢腐；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力，强化不能腐；加强思想道德和法治教育，弘扬优秀传统文化，强化不想腐。”“不敢腐、不能腐、不想腐”的相关要求，可与第四章“监察职责”中相应的预防、监督、调查、处置四条合并。
六、草案有些提法再斟酌
1．党的领导可修宪强化。草案第二条，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。如保留，两院组织法修订草案第二条，是否应分别加入“坚持中国共产党对审判工作的领导”、“坚持中国共产党对检察工作的领导”？《宪法》序言已五次提及“中国共产党领导”。《立法法》第三条已规定，立法应当“坚持中国共产党的领导”。我们坚持并拥护党的领导，是否有必要在多部法律规定，“坚持中国共产党对某某工作的领导”，不妨再考虑。
建议26：草案第二条，两句可删：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”、“强化党和国家的自我监督”。2018年3月修宪时，《宪法》第一条，“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之前，可加一句：“中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心”。而不必在其它法律包括草案第二条规定，“坚持中国共产党对某某工作的领导”。
2．队伍建设要求可精简。草案第五十五条有关队伍建设，对监察人员“模范遵守宪法和法律”、“忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密”、“熟悉业务”等诸多要求，并不特殊。部分沿用现行《行政监察法》第九条表述，与草案第五十四条“建设忠诚干净担当的监察队伍”含义重复，与《公务员法》第十二条“公务员应当履行”的九条义务，也多有重复。这是我国部门立法的一大特色和典型痕迹，正式文件和领导讲话的最后一部分内容，往往强调干部队伍建设，但在上升为国家意志和法律条款时，应注意措辞和必要性，是否列入基本法律，值得商榷。
建议27：草案第五十四、五十五条可合并；或干脆取消第五十五条，在今后的配套行政法规《监察法实施条例》中，对第五十四条另行细化。
3．增加信访部门提供线索的渠道。草案第三十五条规定，审判机关、检察机关、公安机关、审计机关发现公职人员职务违法或者职务犯罪问题线索，应当移送监察机关。实践中，信访部门也会发现公职人员涉嫌犯罪的线索，这个渠道不应忽略。
建议28：草案第三十五条，“审判机关、检察机关、公安机关、审计机关”之后，可加四字、一顿号，改为：“审判机关、检察机关、公安机关、审计机关、信访机关”。
4．与国际刑警组织一个渠道对接。通过国际刑警组织追查逃出国门的犯罪分子，大快人心。但需注意监察机关只是追查境外贪官，其他境外罪犯还是公安机关追查，不应各自与国际刑警组织对接，而应统一通过设在公安部的中国国家中心局。
建议29：草案第五十条第一款，“采取提请国际刑警组织发布通报等有效措施，追捕归案”，可加十四字，“采取由国际刑警组织中国国家中心局提请国际刑警组织发布通报等有效措施，追捕归案”。
立善法、行公权、震虎蝇，弘正气、护国基、惠民生，这是我国治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。我们拥护依法治国、依法改革、依法反腐。所有人、所有组织应牢记《宪法》第五条：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”；“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”
（2017年11月14日23:03一稿，【山水微言·170】。11月18日21:12二稿，“山水微言”评论三周年纪念，三年原创史评、时评累计约79.5万字。11月21日20:37、11月23日23:34两次修订。《监察法（草案）》29条建议及说明已实名反馈全国人大常委会法制工作委员会，第1至13条链接附后。）
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