拿捏俄罗斯？美国为啥可以“任性”冻结他国海外资产？

Original 余翔环球杂志社 2022-03-19

美国总统拜登24日在白宫就乌克兰局势发表讲话，宣布新一轮对俄经济制裁措施。根据白宫发布的说明，本轮制裁对象包括俄国有银行俄罗斯储蓄银行和另外四家大型金融机构，以及若干与俄政府有关联的个人及其亲属等。拜登在讲话中表示，最新制裁措施将冻结上述四家俄金融机构全部在美资产；限制俄使用美元、欧元、英镑和日元进行商业交易的能力。

美国总统拜登24日在白宫就乌克兰局势发表讲话，宣布新一轮对俄经济制裁措施

而就在前不久，拜登还签署了另一道行政令，计划将所冻结的阿富汗中央银行约70亿美元的在美国资产均分，其中一半将作为赔偿“9·11”事件受害者的资金来源。

世界舆论一片哗然，人们也不禁好奇，在国际社会的丛林法则中，为何美国总是可以任性地冻结别国的资产，它又是如何做到的呢？

美国的底气

冻结他国资产是美国一种重要的制裁手段，是美国利用自身国际领导力和重要性，强行禁止他国存取在美账户资金、资产的手段方式。从烈度上看，冻结他国资产比其他制裁手段，例如限制业务开展等烈度更强，性质也更恶劣。

美国之所以敢动辄对他国进行制裁、冻结他国资产，底气来自于他国对所谓美国庞大经济和市场体量的崇拜，对美国市场产权和法律健全的笃信，对全球美元交易、支付结算体系的依赖，而归根结底这些都是他国对美国的信任。出于信任，他国愿意承受较低的资产回报率而将本国人民创造的财富换成美元资产留在美国。但美国并不珍视这份信任，而将其变成拿捏他国的抓手。

数千名喀布尔民众2月15日举行示威活动，抗议美国掠夺阿富汗资产，谴责美国的举动是公开盗窃

事实上，美国将信任变成伤害胁迫他人的工具的做法，已不止一次。从上世纪40年代开始，美国就多次冻结他国在美资产。近年来，为了给相关国家施压，美国也屡屡使用冻结其在美国资产的制裁手段。除了不久前的阿富汗，还包括朝鲜、伊朗、委内瑞拉等。

谁给的权利？

支持美国政府采取冻结操作的法律主要有三个层次。第一层是联邦层面的法律，主要是《国际紧急状态经济权力法》《国家紧急状态法》。相关法律授权美国总统在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁时，有权命令国内机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务。在美国的国家利益受到被制裁国家或实体的侵犯时，总统有权下达冻结外国人在美国的资产，实行贸易禁运，或采取其他适当处置方式的命令。

除《国际紧急经济权力法》与《国家紧急状态法》之外，2001年通过的《爱国者法》、2016年通过的《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》，以及美国政府每年年末颁布的下一年度《国防授权法》，对金融制裁的发起和实施做出了补充性的说明和规定。例如，《对恐怖主义资助者实行法律制裁法》规定，剥夺参与在美国国土上实施恐怖主义的国家的主权豁免权。值得一提的是，该法案践踏了长期以来国际法中关于主权豁免的规定。

这是2月21日在美国首都华盛顿拍摄的白宫

第二层面是总统签署的行政令。美国总统拥有很大的自由裁量权，这种自由裁量权主要表现在两个方面：

一是总统可根据现实局势的需要颁布行政命令，针对特定国家和组织进行制裁。总统在法律上的自由裁量权在这些行政令中得到直观体现。近年来，美国政府和国会关系紧张，在制裁问题上政府和国会存在较为明显的竞争关系，双方都希望争夺制裁主动权，否决对方的主张，以此来刷亮执政成绩单。因此，在对外进行制裁时，为了抢时间，尽快达到制裁效果，总统多倾向于采取绕过国会，直接签署行政令的方式来进行。例如，此次拜登政府宣布处置已被冻结的阿富汗在美外汇储备，就是通过签署总统行政令的方式授权进行。

美国总统在制裁问题上的自由裁量权的另一个主要表现是，美国内有关制裁的法律，不允许被制裁者就金融制裁的决定提出司法审查。要想解除冻结，需要等待美国政府发出解除冻结指令。

第三层面是针对特定国家、特定交易的法律或规定，如《赫尔姆斯-伯顿法》《防止向伊朗、朝鲜和叙利亚扩散法》《伊朗导弹扩散制裁法》等。美国政府部门，如财政部还会针对某一具体交易做出规定。上述特定法律和规定也构成美国政府对外制裁的法律基础。

专挑软柿子捏？

基于上述法律基础，冻结和处置他国资产的实施过程，通常是首先在中央情报局、国土安全部、司法部、国家安全事务委员会、国务院和财政部等情报机构和财政部门中酝酿。相关部门会搜集情报，摸清有关国家和机构或个人在美及美以外地区的资产规模和结构，然后制定具体的冻结时间和规模。在制定好相关制裁方案后，提交总统或国会批准。

从实施效果上看，冻结资产通常对俄罗斯、伊朗之类的大国效果有限，因为大国承受制裁的能力较强。而对小国，冻结资产的效力就相对较大。因此，历史上看，美国对大国、强国使用较少，主要是对小国、弱国使用。

肆意冻结并处置他国政府资产是美国利用其领导地位的霸权行为。这种行为本质上是透支他国对美国的信任，也是加快美国世界领导者地位下降的催化剂。（作者系清华大学战略与安全研究中心客座研究员，中国建设银行研究院高级研究员，本文为作者个人观点）

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