中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行申2625号

毛翠萍、南京市人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

再审申请人毛翠萍诉被申请人南京市人民政府（以下简称南京市政府）、南京市国土资源局（以下简称南京市国土局）为一审第三人吴献银审核颁发国有土地使用权证一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年2月25日作出（2015）宁环行初字第85号行政判决。毛翠萍不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年9月1日作出（2016）苏行终604号行政判决。毛翠萍仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

本院认为，结合再审申请人提出的再审理由，本案重点审查以下几个方面：

一、涉案土地变更登记行为的程序是否合法

国家土地管理局《关于变更土地登记的若干规定》第三条第三项规定：“因国有土地使用权转让或因地上建筑物、附着物所有权转让引起国有土地使用权转让的，土地使用权转让人和受让人在土地使用权转让合同签订后十五日内，持土地使用权转让合同共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。”国家土地管理局《土地登记规则》第三十七条第一款第二项规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：……（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的。”根据上述规定，因房屋买卖而引起国有土地使用权一并转让的，应当由转让人和受让人共同向土地管理部门申请土地权属变更登记。本案中，涉案房产系毛翠萍与丈夫吴光宗共同所有。吴光宗去世后，毛翠萍及四个女儿均放弃继承，涉案房屋中原吴光宗所有的部分由儿子吴献银一人继承。后毛翠萍又将涉案房屋中其个人部分出售给吴献银，涉案房屋办理了权属变更登记，吴献银领取了房屋所有权证书。本案中的土地使用权变更登记行为系因地上建筑物所有权转让而引起的，南京市政府在毛翠萍未参与的情况下，依吴献银单方申请为其办理土地变更登记并颁发国有土地使用证，违反了上述相关法律法规的规定，二审法院认定构成程序违法，并无不当。

二、涉案土地变更登记行为的内容是否合法

《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定：“房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权同时转让、抵押。”《中华人民共和国物权法》第一百四十七条规定：“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款规定：“依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。”基于上述规定可见，我国现行法律实行地上房屋等建筑物及附着物处分时，土地使用权一并处分的原则，即不动产权利一体化原则。不动产权利一体化是指权利主体的一体化。当房屋等建筑物因转让、互换、出资或者赠与等处分形式发生权利主体变更时，该建筑物占用范围内的土地使用权归属主体应相应的予以变更。不允许出现建筑物所有权人处分所有权后，仍继续单独保留原建筑物占用范围内的土地使用权的情况。本案即属于此类情形。毛翠萍通过买卖合同的方式，将涉案房屋中个人所占份额出售给吴献银，该房屋权属已办理变更登记，为吴献银所有。之后，毛翠萍、吴献银应当向土地管理部门申请土地使用权的变更登记。此为法律的强制性规定。虽然南京市政府在毛翠萍未参加的情况下，办理土地变更登记程序违法，但涉案土地所有权属于依法应予进行变更登记的情况，该土地变更登记行为的内容符合法律规定，且并未侵害毛翠萍实体上的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。因此，二审法院对南京市政府颁证行为的效力予以保留，并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案不存在可导致被诉土地变更登记行为无效的情形，毛翠萍此项申请再审理由不能成立。

评析

这种情况是分散登记时期比较常见的。2015年不动产统一登记后，将原来分别由房产、土地、林权、海域等部门登记的房屋、土地、林地林木、海域等不动产统一由不动产登记机构登记，也就是现在的自然资源主管部门。由于之前房产和土地分属不同部门登记，而在城市中不动产的价值主要体现在房屋，因此很多人往往办了房屋所有权转移登记后没有去办理土地转移登记，统一登记后就出现房屋所有权人和土地使用权人不一致的情形。房屋所有权人转让房产的时候发现，但此时原房产出卖人已经无法找到或者不愿意配合。这是不动产登记遗留的历史问题。目前各地出台的化解不动产登记历史遗留问题的文件提供的解决方案基本一致：

（一）天津的做法：由现权利人持房、地两证办理转移登记；房屋转让并办理转移登记，但未及时申请办理土地转移登记，原权利人下落不明等原因无法提供原土地使用权证，现权利人可申请房地统一登记，经核查后，现权利人出具承担有关法律责任的承诺，由登记机构登报公告原土地使用权证作废后再为现权利人办理房地统一登记手续。

（二）山西的做法：房屋权利人申请，核实后将两证收回，签订知悉情况的具结书后办理登记。原权利人下落不明等无法提供土地证的，公告作废后办理统一登记。

实际情况比这更复杂，有的是房屋已登记土地未初始登记，建房单位下落不明或者存在违法情形如不交相关税费、违法改变用途等情形的。

判决对此方案的态度是程序上违法，但实体上不违法。判决认为，该土地变更登记行为的内容符合法律规定，且并未侵害毛翠萍实体上的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。实质上支持了登记机构的做法，但也对登记机构的行为提出否定性评价。

因此不动产登记机构一方面要千方百计满足群众需求，解决办证难等历史遗留问题，另一方面要考虑登记行为的合法性和法院的态度，左右为难。不动产登记机构还是要考虑如何将这种单证单独转移的情形合法化，最好顶层设计上有明确的构建。不然这种情况如果办不了，群众投诉也是免不了。

虽然心塞，但不动产登记机构一直都是这种状态，作为管理的最末端没有什么话语权，却要为缺乏前段审批的登记申请兜底。

大家加油，也请多多体谅。

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