中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2019）最高法行申6659号

王双富、河南省郑州航空港经济综合实验区管理委员会再审审查与审判监督行政裁定书

本院经审查认为，根据物权法的有关规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力。本案中，牟国用(2002)字第342号土地使用证上载明的土地使用权人为豫莘建筑集团有限责任公司，王双富认为其是证载土地的实际权利人，依据不足。二审法院已向王双富作出释明，其通过民事诉讼等法律途径确认其确属涉案土地的权利人后，可另行依法提起诉讼。一审法院裁定驳回其起诉，二审法院予以维持，并无不当。

评析

一、行政诉讼无法解决不动产权属纠纷。1984年的《森林法》、1997年建设部《城市房屋权属登记管理办法》、1996年国家土地局《土地登记规则》，都规定登记是对相关不动产权利归属的确认。2007年《物权法》则第一次明确了不动产登记的物权公示功能。《不动产登记暂行条例》进一步规定，不动产登记是不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记薄的行为。

从性质和功能上看，不动产登记是行政机关基于行政管理需要所做的行政行为，只是对客观事实或既存的权利状态进行单纯的认知，并不对申请人在民事实体法上的法律关系和享有权利作出判断，没有设定或剥夺权利或义务，是一种特殊的准法律行为的行政行为——物权公示行为，性质上属于程序性行政行为，形象的说，登记机关的角色更像是一台权利的“复印机”，而不是“打印机”。最高法院江必新副院长在2016年的一次讲座中认为，登记属于登记申请人之外的第三方行为，意思表示的成分不够。不能因为法律将登记作为物权变动的生效要件，而错误地认为财产权是登记机关赋予的。

依照《行政诉讼法》的规定，法院可以在行政诉讼中审查行政机关登记行为的合法性。对登记机构的登记行为提起行政诉讼，并不能解决不动产权属纠纷，除非行政诉讼附带民事诉讼。登记机构缺乏法院的司法认定权，只能基于申请人提交的登记原因证明文件等申请材料进行审慎审查并作出登记与否的决定，对存在权属争议的不予登记。法院在行政诉讼中可作出撤销、责令重新作出行政行为、履行法定职责、履行给付义务、确认违法、确认无效等判决，但都不涉及对不动产物权权属的确定。换句话说，即使登记存在错误被判决撤销，也不可就此认定该不动产物权就属于原告。如果要明确原告享有不动产物权，除非法院作出形成判决确定不动产物权的归属，否则就必须向登记机构提交登记原因证明文件来证明自己享有物权有权申请登记。而确定物权归属的形成判决不会在行政诉讼中产生，因为依照法律规定，行政诉讼只审查行政机关行政行为的合法性。最高法院物权法司法解释也明确在分割共有不动产或者动产等案件中作出的改变原有物权关系的判决书、裁决书、调解书，以及人民法院在执行程序中作出的拍卖成交裁定书、以物抵债裁定书，方可认定为《物权法》第二十八条所称导致物权设立、变更、转让或者消灭的人民法院、仲裁委员会的法律文书。

二、不动产权属纠纷只能通过民事诉讼的方式解决。最高法院江必新副院长在2016年的讲座中认为，要澄清和纠正实践中涉及不动产物权因登记取得和变动的诉讼只能通过行政诉讼解决的错误观念，对登记前当事人之间有权属争议的，应先通过行政、司法程序弄清后再申请登记。对登记后的权属争议，当事人不可直接针对登记机构提起行政诉讼，应先对权属的民事争议提起诉讼，司法机关作出维持或变更登记的判决，登记机构据此进行登记，避免当事人直接告登记机构。认为需要通过行政诉讼解决不动产权属归属问题，实质上是认为当事人取得和享有不动产物权是不动产登记机构登记赋予的。为澄清这种错误观点，最高法院2018年出台物权法司法解释，从两个方面作出规定：一是在案件的受理上，规定因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议而提起诉讼的，属于人民法院民事诉讼受案范围，人民法院应依法予以受理，民事审判部门应依法予以审理。二是从诉讼中不动产登记簿证明力的角度，规定对发生争议的不动产物权归属的最终判断，应当依赖于对原因行为或基础关系的审查，故在当事人有证据证明不动产登记簿的记载与真实权利状态不符、其为该不动产物权的真实权利人的情况下，应当支持其诉讼请求。民一庭庭长程新文在物权法司法解释发布会上强调，这是为了解决实践中出现的民事、行政审判部门互相推诿以及民事裁判与行政裁判冲突的现象，避免当事人讼累，维护司法的权威和公信。

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