“要严格按照法律规定和违法事实实施罚款，不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。”“坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。”日前，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。这无疑是给行政机关实施罚款行为戴上了“金箍咒”，在全社会引发广泛关注。近年来，禁止乱罚款的规定屡见不鲜，但如此系统全面规范罚款行为尚属首次。结合当下经济社会发展实际情况，《意见》的出台绝非“一时兴起”，而是立足现实、着眼长远的有的放矢。
▲国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》。/重庆瞭望截图
要维护法治化的营商环境，就不能把经营主体当成“待宰的肥羊”。但近年来，“天价罚单”却屡见不鲜。比如2022年8月，陕西榆林某商户因卖5斤农药超标芹菜，被罚6.6万元，该事件被国务院督查组曝光后引起舆论哗然。2023年6月，福建闽侯一老农因销售不合格芹菜获利14元，被市场监管部门累计处罚10万元，好在最终法院驳回。更有甚者，还曾出现餐饮店因出售“拍黄瓜”、卖凉菜被天价罚款。要知道，动辄高额罚款、顶格处罚，既不利于恢复和提振市场信心，也会恶化当地营商环境，让市场主体变成“惊弓之鸟”，这在一些地方的招商引资中也有所体现。当前期企业与政府处于“蜜月期”时，一切特事特办，该处罚的搁置不议或处而不罚；而当企业搬迁、关停“分手”时，政府立马“公事公办”“翻旧账”，拿出以前未执行、不执行的罚单要“分手费”。还有些地方片面强调“首违不罚”“首违轻罚”，甚至不严格执法，放任经营主体的违法行为；而当政府财政紧张时，就开始有法必依、执法必严，严格按照法律法规进行罚款。这种行为，难逃“逐利罚款”的嫌疑。党的二十大报告指出，优化民营企业发展环境，依法保护民营企业产权和企业家权益，促进民营经济发展壮大。《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，拟一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。如今，《意见》的出台无疑是对群众关切的最好回应。《意见》的实施，对于持续优化法治化营商环境，切实保护企业和群众合法权益，推进国家治理体系和治理能力现代化，意义重大。▲陕西榆林某商户因卖5斤农药超标芹菜被罚6.6万元，国务院督查组进行暗访。/央视新闻截图防患于未然，要避免“杀鸡取卵”的歪点子动摇发展根基。近年来，世界经济增长动能不足，国内经济大循环存在堵点，有效需求不足、社会预期偏弱。许多地方受经济发展影响，财政收入增长放缓，于是一些地方动起了“歪脑筋”，将目标瞄向了企业这只“正在下蛋的母鸡”。比如2021年，河北省霸州市为弥补财力紧张及不合理支出等产生的缺口，曾出台规定将非税收入完成情况纳入绩效考核。据不完全统计，当年10月1日至12月6日，霸州市15个乡镇（街道、开发区）罚没收入达6718.37万元，是前9个月罚没收入的11倍。其中，13个乡镇（街道、开发区）出现明显的“运动式执法”，当月入库罚没收入是前9个月月均罚没收入的80倍，而最突出的一个乡达到了945倍。如此大面积、大规模乱收费、乱罚款、乱摊派，严重侵害了广大中小微企业的切身利益，严重破坏了当地营商环境，直接抵消了助企纾困、减税降费政策红利，性质十分恶劣，教训十分深刻。此次《意见》明确要求，坚决防止罚款收入不合理增长，严肃查处罚款收入不真实、违规处置罚款收入等问题，并提出“强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查”，这无疑有利于从源头上防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为的出现，对不少地方来说是一记“当头棒喝”。2022年，有媒体统计全国111个地级市公布的罚没收入，发现有80个城市罚没收入呈上升趋势，15个城市罚没收入同比增长超过100%。2021年4月《半月谈》报道，北方某山区县一年的一般公共预算收入才1亿多元，但令人吃惊的是，当地交通违章罚款一年竟“创收”了3000多万元。取之有度，用之有节，则常足；取之无度，用之不节，则常不足。
经济越是负重爬坡，政府越是要“过紧日子”，与经营主体、市民共渡难关，切不可干“杀鸡取卵”、动摇根基的蠢事。将罚款当作填补财政缺口的“生财之道”，是与民争利，无异于饮鸩止渴、竭泽而渔。各地各部门都要会算大账、长远账，而不是被眼前得失、小利“遮望眼”，最终陷入“财政紧张——乱收费、乱罚款、乱摊派——企业搬迁——财政收入进一步减少”的恶性循环。
▲涉企乱收费。徐骏 作/新华社
罚款是强制违法行为人限期向国家交纳一定数量货币而使其遭受一定经济利益损失的处罚形式，其目的是为了维护法律刚性。以此来看，罚款只是手段不是目的，要通过罚款等处罚预防、纠正和惩戒违反行政管理秩序的行为，维护公共利益和社会秩序，保护企业和群众的合法权益。这就从本质上要求行政执法部门不得违法实施罚款，更不得为了罚款而罚款。罚款如果运用不当，就会引发以罚代管、过罚失当、逐利执法等“破窗效应”。电视剧《县委大院》中，有一个剧情令观众印象深刻：为了创收发工资，交警队对过往货车采取蹲点式罚款，逼得一些货车不得不绕道而行。现实中，山东省成武县交通运输部门就曾推出“罚款包月”项目，货车司机只要预交当月罚款，无论是超载还是超高，1个月内可畅通无阻；而“不缴的话他就拦住你的车，扣到停车场罚款”。只执法不普法、只罚款不纠违，是不少地方执法常态。罚款过后，超载超限车辆就可以“带病上路”，不安全、不环保的企业就可以“带病生产”。令人痛心的是，近期不少地方发生的安全事故，此前都曾被相关部门检查出相关问题并处过罚款。倘若相关问题得以纠正，相关事故还会发生吗？还有不少地方、部门习惯于“运动式执法”，平时不发力，而是定期开展各类专项治理，并在行动伊始“重拳出击”抓典型。这些“撞到枪口上”的典型，往往会被从重处罚，导致类案不同罚，人为制造执法不公。还有一些处罚事项，各地罚款标准不一，影响了经营主体和群众的获得感。比如有的轻过重罚，有的大错小惩，过罚不匹配的情形仍较常见；还有些案件，面对被罚者的请客送礼，就能大事化小小事化了……自由裁量变成了任性裁量，人文执法变成了随性执法，使法律的权威性、公平性大打折扣。此次《意见》出台，将罚款权力关进制度笼子，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化，对于确保罚款裁量尺度符合法定要求，确保过罚相当、法理相融，确保罚款决定符合法理，并考虑相关事理和情理，有着重要意义。同时，这也在一定程度上避免了罚款“漫天要价”和“讨价还价”的空间。《意见》还明确提出，今年12月底前完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备。其实，哪些是不合法、不合规、不必要的监控设备，相关部门心知肚明，希望在此次《意见》出台后，能得到一次大清理。早在春秋战国时期，荀况就指出“王者富民，亡国富筐箧、实府库”，管仲亦言“凡治国之道，必先富民”，孔子也提出“百姓足，君孰与不足；百姓不足，君孰与足”。若一味通过罚款敛财，会造成资源配置的扭曲，既不利于激发市场活力，也不利于社会公平分配，还会危害到社会和谐稳定的基础。只有约束好罚款的权力，才能克制“罚款增收”的冲动，为优化营商环境提供法治保障，为高质量发展提供有力支撑。
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