新发展阶段如何支持和规范发展新就业形态
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经过十三五时期的快速发展，新就业形态已经成为我国劳动力市场的重要组成部分，不仅创造了大量就业岗位，也增加了劳动者收入，提升了就业质量。2020年两会期间，习近平总书记指出，新冠肺炎疫情突如其来，“新就业形态”脱颖而出，要顺势而为，补齐短板。“支持新就业形态发展”已经连续五年进入政府工作报告。李克强总理在2021年《政府工作报告》中，在强调支持新就业形态的基础上，同时强调要规范发展新就业形态。该意见也同时写入我国《十四五规划和2035年远景规划纲要》，可以看作是未来一段时间，我国政府对新就业形态发展的总体方向。
新就业形态是我国灵活就业的重要类别，主要是指随着数字技术发展和应用而兴起，由互联网平台凭借移动互联网、大数据、人工智能等数字技术，进行劳动者与服务消费需求大规模、大范围的组织、调配、任务分派等活动，实现劳动者和消费者直接对接的就业形态。从传统就业形态向新就业形态转变是“技术-经济”范式的转变，新旧范式可能存在不可通约性，在推动规范发展的过程中，需要创新规范，探索建设。
十三五时期我国新就业形态发展态势良好，社会效应显著
目前，我国的新就业形态在就业人数规模、服务类型多样化、市场渗透率方面都处于世界前列。十三五时期，我国城镇新增就业规模保持较高水平，新就业形态发挥了较大支持作用。根据国家信息中心《分享经济发展报告》，参与共享经济的从业者人数，2015-2020年增加了3400万人，年均增长率9%。可以看出，新就业形态群体已成为我国当前及未来劳动力市场不容忽视的群体，是我国劳动力市场发展的重要趋势，蕴含着巨大的发展动力和潜力。
十三五时期，我国新就业形态发展态势良好，得到广大从业者与社会公众的认可，推动了社会福利总水平提高，提升了经济发展水平。新就业形态从业者的收入更高、工作时间安排更为自由，就业质量相比非正规就业有了较大提升。社会公众可以以更便利、更低成本方式享受类别更加丰富的服务。新就业形态从业者服务规范性增强，消费者与服务者信任程度提高。特别是一些传统意义的劳动弱势群体借助新就业形态重返劳动力市场，一些偏远地区、贫困地区劳动者通过参与新就业形态摆脱了贫困。
十四五时期支持和规范发展新就业形态的动因
“十四五”时期是我国开启全面建设社会主义现代化国家新征程第一个五年，是深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局的重要五年。深入贯彻新发展理念，必须坚持以人民为中心的发展思想。新就业形态建立在信息技术革命和数字经济发展基础上，顺应劳动力市场灵活化发展趋势，能够解决劳动者就业难题，增加收入，可以帮助中国劳动力市场的大规模普通劳动者共享数字经济发展红利，符合新发展理念的题中之意。加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要保障以劳动收入为主要收入来源的广大劳动者充分就业。新就业形态扩大了就业规模，降低了摩擦性失业的损失，提升了劳动力市场运行效率，一定程度上破除了劳动力要素的流动障碍，特别是能够为我国制造业向先进制造业升级过程中，可能分离出的大量劳动力找到就业岗位，对未来我国制造业升级、服务业生产率提升有重要支撑作用。因此，在进入新发展阶段，仍然要大力支持新就业形态发展，利用新就业形态发展解决劳动力市场存在的固有痛点。
由于发展时间较短，新就业形态发展过程中打破了旧有行业和法律秩序下的利益关系和管理规范，对传统就业群体、管理手段、劳动法律体系、就业服务管理、社会保障政策等形成一定冲击。近些年出现了一些新就业形态相关的劳动争议，引起了社会的较大关注。但在讨论这些问题的时候，需要区分哪些是中国劳动力市场长期固有的问题，哪些是由新就业形态发展所带来的问题。例如，灵活就业群体参保率低是我国劳动力市场长期存在的现象，并不是新就业形态出现带来的。二元分割的劳动力市场、城乡劳动力市场差距，庞大的缺乏保障的非正规就业群体等劳动力市场固有问题需要在长期中逐步解决。因此，仍然应秉持包容审慎原则支持新就业形态发展。但包容审慎也不代表放任自由。对于侵害市场参与主体权益，损害社会公序良俗，破坏市场竞争规则的行为，还是应该予以监管和纠正。
新就业形态嵌入我国劳动力市场是长期趋势。因此，制度构建也应着眼于长期，协调好发展与已有规范的关系，在发展中逐步理顺各类参与主体的权责关系，创新制度与标准，进一步提升新就业形态从业者的就业质量和规范性。
工作重点：支持和规范发展新就业形态要处理好几个关系
第一，正确认识新就业形态与传统就业形态的关系。一些学者担心新就业形态会取代传统就业形态。这里要区分对“取代”的理解是组织模式角度的，还是劳动关系角度的。新就业形态和传统就业形态在技术基础，生产模式、激励模式、收入分配模式都存在差异。从组织模式角度，新就业形态会在一些行业中替代传统就业形态，但其范围不会扩散到全部行业。可以说很长时间内，传统就业形态仍然是劳动力市场的主流。从劳动关系角度看，当前的制度设计仍然是以“劳动二分法”为基础。新就业形态从业者于平台企业之间的关系与权责，目前仍未有定论。新就业形态会取代部分传统就业形态，但在组织基础与劳动关系层面，不会产生全面替代。
第二，处理好各项劳动权益保障之间的关系。劳动者的劳动权益主要分为劳动就业权、劳动报酬权、劳动条件权、劳动救济权。其中，劳动就业权是各项劳动权益的根基。各项劳动权益保障之间存在一致关系，也存在权衡关系。例如，条件权和救济权的保障增强会增加市场主体成本，降低对劳动者需求，从而减少就业机会，损害就业权。支持和规范发展新就业形态应在增加就业机会与劳动权益保障之间取得平衡。
对新就业形态从业者劳动权益保障不应该符号化、抽象化、扩大化。一些学者认为没有社会保障的就业就是没有劳动权益保障的就业，这是对两个概念的混淆，也是对社会保障体系经济基础的忽略。政策制定者应重视实践中不断涌现出的劳动者保障创新，努力将经过市场检验的创新转化为政策创新的来源。同时，网约劳动者的权益保障不应扩大化，不应简单地将个别平台出现的损害劳动者权益保障问题扩展到整个行业或职业。例如，某家平台出现问题，即认为整个网约配送行业都存在所谓的“劳动权益保障问题”。此外，平台是新就业形态的组织基础，但平台之间商业模式、分配模式的差异极大，一刀切制度建设方式并不能。
第三，处理短期与长期的关系。新就业形态的出现是长期的历史趋势。新就业形态对工业时代以来形成的制度体系形成了巨大的挑战，且无发达国家的经验可循。协调现有政策体系和新就业形态之间的关系需要长期的探索中完成，不可能一蹴而就。应思考新就业形态发展的长期方向，建立长期的政策框架。根据政策框架，在大范围政策讨论的基础上逐步补充完善。在方法应遵循先试点后推广的步骤，在试点中暴露和发现问题后再逐步推广。政府应建立与平台企业长期协同治理关系，引导和规范平台用工行为。对于新就业形态发展过程中的短期问题，也应在实践推进过程中逐步解决。要发挥商业保险在平台从业者工伤与职业伤害中的作用，政府提供设计和引导，使有需求的平台从业者可以享受更加高效的职业伤害赔付。
政策建议
十四五时期，应继续秉持“包容审慎”的监管原则，在政策制定和制度设计过程中，以最大限度鼓励创新创造和激发市场活力的价值导向，对新就业形态发展中的不规范现象以推动市场自我纠偏为主，审慎使用禁止或惩罚等强监管措施。另外，对于滞后于时代的市场规制和政策规制，也应该予以调整或摒弃，根据新就业形态的发展特点和发展要求，树立新的规范，厘清各市场参与主体的责任边界。
对于政府和社会最为关心的劳动保障问题应考虑建立新“抓手”与扩展现有制度并举。目前大部分劳动力市场政策，如最低工资、企业承担的社会保障、休息休假、工伤事故赔偿等，都是以企业与劳动者建立传统意义的劳动关系为基础。可以考虑新设立劳动者类别（如平台网约劳动者）作为政策抓手，或在原有的劳动关系框架下扩展劳动政策的适用范围（如广东省灵活就业工伤保险新政）。
新就业形态仍然是我国未来长期中，带动新增就业岗位，培育创新动能的主要力量。应努力推动新就业形态向规范化、有序化方向升级。发挥平台经济治理作用，推动新就业形态劳动力市场规范升级。推动公共就业服务、职业技能提升行动计划等公共服务与新就业形态融合，形成政府、平台协同治理的新就业形态管理新模式，培育新就业形态就业市场，建立分类治理的劳动关系模式。鼓励发展新个体经济，积极培育新个体，支持自主就业。规范灵活用工、共享用工。特别是应发挥行业组织作用，在行业层面推动新就业形态的劳动用工标准与用工规范不断成熟完善。
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来源：《中国劳动保障报》理论版（2021年6月5日3版）
作者： 张成刚
（作者系首都经济贸易大学劳动经济学院副教授、中国新就业形态研究中心主任）