摘要  1978年中共十一届三中全会开启了中国社会改革开放的新局面。历经40年的改革与发展，中国教育发生了天翻地覆的变化，总体发展水平进入世界中上行列。本研究在回顾和总结40年教育改革开放的历史经验基础上发现，虽然不同时代教育改革的社会环境不同、面临的重大教育问题有别、教育改革的具体策略各异，但教育为人民服务的制度伦理没有变，不断深化教育改革与持续扩大对外开放的总战略没有变，教育优先发展的战略地位没有变。

关键词  改革开放政策；教育制度变革；教育伦理；教育战略；教育优先发展

作者简介  范国睿/华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员（上海200062）

40年前，中共十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策；改革开放的“目的就是要解放和发展社会生产力，实现国家现代化，让中国人民富裕起来，振兴伟大的中华民族；就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展，赋予社会主义新的生机活力，建设和发展中国特色社会主义”［1］。由此，“实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折，开启了我国改革开放历史新时期。”［2］

此后，在短暂的恢复和重建教育秩序之后，1985年，借助《中共中央关于教育体制改革的决定》，开启教育改革新程征，在提出“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”论断基础上，改革的重心在简政放权、扩大学校的办学自主权，“把发展基础教育的责任交给地方”，“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则”，“调动各级政府、广大师生员工和社会各方面的积极性，团结一致，同心同德，多想办法，发挥各方面的潜力，使教育事业一年比一年更好地向前发展。”［3］

进入20世纪90年代，伴随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制成为教育改革的主旋律，探索基于市场机制的多渠道筹措教育经费、公办学校转制改革、鼓励和支持民办教育发展。进入新世纪之后，伴随着科学发展观的提出，教育公平成为公众关注的教育改革热点难点问题，在治理乱收费、整顿改制学校的同时，着力推进区域之间、城乡之间、学校之间的教育均衡发展。

中共十八大提出全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，确立了“五位一体”建设中国特色社会主义的总布局以及实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴总任务，中国社会进入全面深化改革决定、完善和发展新时代中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的新阶段［4］，教育事业发展进入了提高质量、优化结构和促进公平的新时期，破解人民群众优质教育的需求与教育发展不平衡不充分之间的矛盾、推进教育治理体系和治理能力现代化成为新时代深化教育综合改革的新使命。历经40年的改革与发展，我国教育事业的规模与质量均得以长足发展，小学净入学率、中学毛入学率、高等教育毛入学率稳步增长，青少年平均受教育年限、高等教育完成率差距与发达国家的差距进一步缩小；学前教育在日趋规范的同时规模不断发展，义务教育逐步走向优质均衡；普通高中教育呈多样化特色化发展态势，现代职业教育体系不断完善，高等教育伴随着“双一流”内涵发展速度加快，公共教育投入占GDP比重始终保持在4%以上，逐步接近G20国家平均水平；“教育总体发展水平进入世界中上行列”［5］。回顾教育改革开放40年发展历程，重要的是总结提炼教育改革开放的有价值的经验与智慧。

一、 始终坚持教育为人民服务

“制度伦理”（institutional ethics）是内蕴于制度的伦理追求、道德原则和价值判断；在教育现代化进程中，不可避免地需要从制度伦理层面回答教育为谁服务的问题。

1949年共和国成立不久召开的第一次全国教育工作会议就确立了“教育要为工农服务，为生产建设服务”的教育建设方针。改革开放之初，在教育历经从“为无产阶级政治服务”向“为社会主义建设服务”的转变之后，1993年2月，《中国教育改革和发展纲要》提出“把促进公平作为国家基本教育政策”，认为，“教育公平是社会公平的重要基础”，“教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平”。［6］1999年6月，第三次全国教育工作会议提出：“我们必须全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，坚持教育与社会实践相结合，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点，努力造就有理想、有道德、有文化、有纪律的，德育、智育、体育、美育等全面发展的社会主义事业建设者和接班人。”［7］首次在教育方针中加入“为人民服务”的要求；2002年中共十六大报告［8］、2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》［9］将教育方针表述为“全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务，为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人”，再次重申了“教育为人民服务”的要求。2012年11月，中共十八大提出“把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效，”“坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务”，“努力办好人民满意的教育”［10］。

2017年，中共十九大报告提出“坚持以人民为中心”，坚持“全心全意为人民服务的根本宗旨”，“把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”，“始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”，“加快教育现代化，办好人民满意的教育”［11］。在今年召开的第十三届全国人民代表大会第一次会议上，国务院总理李克强提出“要加快推进教育现代化，办好人民满意的教育，让每个人都有平等机会通过教育改变自身命运、成就人生梦想”［12］。在四十年的改革与发展中，从普及九年义务教育，到实施“高中阶段教育普及攻坚计划”［13］，从着力解决幼儿园入园难到义务教育就近入学，从义务教育均衡发展到推动城乡义务教育一体化发展，从实施免费义务教育到健全学生资助制度，从保障农村留守儿童安全、健康和受教育权益［14］到“保障残疾人享有平等接受教育的权利”［15］，对以国家扶贫开发工作重点县和集中连片特困地区县（以下简称贫困县）及建档立卡等贫困人口为重点的教育精准扶贫［16］，“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”正逐步实现。

二、 始终坚持不断深化教育改革

回顾四十年的发展历程，中国社会在曲折中前进，中共十一届三中全会确立的改革开放成为一个时代的主旋律。改革开放之初，邓小平即提出，“发展才是硬道理”［17］，中国“要做到发展，必须坚持对外开放、对内改革”［18］；“改革是中国发展生产力的必由之路”［19］，坚持改革开放，是解决中国问题的希望［20］。

时至今日，改革开放进入全面深化改革的阶段。“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，全面深化改革就是要“进一步解放思想、解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力，坚决破除各方面体制机制弊端”；在改革的方法与策略上，“更加注重改革的系统性、整体性、协同性”。［21］对于教育改革而言，从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》着重理顺央地关系和政府与学校关系，到恢复高考制度、进行基础教育课程改革、建立现代大学制度，一系列单项的或局部的改革，不断推动教育事业发展。

2012年起，教育改革进入深水区、攻坚期，进入“深化教育领域综合改革”［22］的新阶段，教育改革涉及面更广、关联度更高，破解深层次矛盾和问题难度更大，许多问题解决起来往往涉及多个部门职责，涉及多种政策配套，涉及多方利益调整，靠原有的单项改革或局部突破的办法难以奏效，需要在继续深入实施国家教育体制改革试点的基础上，用系统思维、全局意识、普遍联系的观点认识改革、加强改革的顶层设计，需要坚持问题导向、目标导向，统筹兼顾，改革不适应现实要求的体制机制、法律法规，从传统的教育管理转向教育治理，推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，不断提高教育治理体系和治理能力现代化建设水平。

三、 始终坚持持续扩大教育开放

改革与开放是中国现代化发展的双引擎，改革是从内部由政府主导不断释放动能，开放则是不断融入全球化从外部吸取动能。传统中国长期处于停滞和落后状态的根本原因是闭关自守；在现代化发展的进程中，世界变成了“开放的世界”，任何国家，只有与其他国家互通有无、融入全球化进程，方能步入现代化的快车道。

从对外开放的实践看，中国对外开放由上世纪80年代初出于四个现代化建设的迫切需要引进利用国外智力、资本开始［23］，由开放深圳、珠海、汕头和厦门经济特区，逐步开放沿海港口城市、长江沿岸城市、边境沿海地区省会城市、内陆地区省会城市等，形成了一个经济特区、沿海开放城市、沿海开放区、沿江开放港口城市、沿边开放城镇、内地省会开放城市的全方位、多层次、宽领域的对外开放体系和格局。进入新时代，正如习近平2015年9月与时任美国总统奥巴马（Barack Hussein Obama）会晤时所说，“改革开放是中国的基本国策，也是今后推动中国发展的根本动力”，“中国开放的大门永远不会关上”［24］。

在教育领域，从恢复选派中青年学者出国学习、邀请国外专家来华讲学、选派公费留学生、允许个人自费留学开始，到开放来华留学、发展中外合作办学，对外教育交流不断丰富。2002年中国加入世界贸易组织，适时调整对外教育服务贸易战略，进一步优化教育对外开放制度，加大开放力度。2003年，出台《中外合作办学条例》［25］，促进中外合作办学健康发展；2006年起，实施“高等学校学科创新引智计划”（“111计划”［26］），推进中国高等学校建设世界一流大学的进程；2007年起，实施“国家建设高水平大学公派研究生项目”，选派一流研究生到国外一流院校、专业，师从一流导师留学学习；2008年起，实施“海外高层次人才引进计划”（“千人计划”）［27］，分层次、有计划地引进一批能够突破关键技术、发展高新技术产业、带动新兴学科的战略科学家、科技创新创业领军人才和青年人才；2010年实施《留学中国计划》，建立与我国国际地位、教育规模和水平相适应的来华留学工作与服务体系，以期“到2020年，使我国成为亚洲最大的留学目的地国家”。［28］

至此，我国的教育国际化开始由学习型向输出型转变，教育对外开放进入加快“走出去”步伐的新时代。2016年4月，中办国办发布《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》［29］，完善“选、派、管、回、用”工作机制，加快留学事业发展，提高留学教育质量；改革和完善准入、审批、评估认证以及退出等相关制度与机制，提升涉外办学水平；引进世界一流大学和特色学科，提升我国教育实力和创新能力；丰富中外人文交流，讲好中国故事、传播好中国声音；完善教育对外开放布局，“中国将加强同世界各国的教育交流，扩大教育对外开放，积极支持发展中国家教育事业发展”，［30］加强与大国、周边国家、发展中国家、多边组织的务实合作，推进共建“一带一路”教育行动［31］，积极参与全球教育治理，提升教育对外开放治理水平，促进教育合作共赢，中国教育正以其独特的方式，为“共同构建人类命运共同体”［32］贡献力量。

四、 始终坚持教育优先发展

改革开放以来，党和国家始终坚持把教育摆在优先发展的战略地位，但不同历史时期的内涵与表述有所差异。早在改革开放初期，邓小平就提出了社会主义的根本任务是发展生产力、科学技术是第一生产力、实现现代化的关键是科学技术、发展科学技术依靠教育等一系列思想，把依靠科技和教育发展经济作为国家战略［33］［34］［35］。1992年，中共十二大提出“必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平”，并认为“这是实现我国现代化的根本大计”。［36］1995年5月，中共中央国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》，首次提出“实施科教兴国战略”，“坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实现国家的繁荣强盛。”［37］2006年10月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出，“坚持教育优先发展，促进教育公平。全面贯彻党的教育方针，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，全面实施素质教育，深化教育改革，提高教育质量，建设现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会。”［38］教育优先发展的战略作用由促进经济发展转向促进教育公平。中共十八大将教育摆在改善民生和加强社会建设之首，“教育是民族振兴和社会进步的基石。要坚持教育优先发展，全面贯彻党的教育方针，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务”［39］，将教育为社会主义现代化建设服务和为人民服务统一起来。2013年9月，习近平在祝贺联合国“教育第一”全球倡议行动一周年纪念活动时指出，“中国将坚定实施科教兴国战略，始终把教育摆在优先发展的战略位置，不断扩大投入，努力发展全民教育、终身教育，建设学习型社会，努力让每个孩子享有受教育的机会，努力让13亿人民享有更好更公平的教育，获得发展自身、奉献社会、造福人民的能力。”［40］中共十九大确立了建设教育强国的奋斗目标，并以此作为“中华民族伟大复兴的基础工程”，为此，“必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育”［41］，从建设教育强国、实现中华民族的伟大复兴的角度，赋予教育优先发展以新的意义。

落实教育优先发展战略的根本举措在于增加教育投入。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”的战略目标［42］；1995年《中华人民共和国教育法》提出政府教育经费投入的“三个增长”（各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长）［43］，使增加政府教育经费投入于法有据；1998年起，中央本级财政教育经费支出比例连续三年每年提高一个百分点，中央本级教育事业费5年增加489亿元，彰显了中央政府优先发展教育的决心、意志和智慧；2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%”［44］，成为《决定》中唯一的数字性指标；2010年，中共中央、国务院印发《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，再次明确“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”［45］的目标；为了实现这一目标，2011年国务院要求各级人民政府进一步优化财政支出结构，压缩一般性支出，新增财力着力向教育倾斜，提高财政教育支出占公共财政支出的比重增加教育经费预算，保证财政教育支出增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度，严格落实教育经费法定增长要求［46］。2012年国家财政性教育经费突破2万亿元，用了20年的时间，首次使国家财政性教育经费占GDP比例达到4%。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求深化财税体制改革、改进预算管理制度、“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”［47］的情况下，2017年国务院《国家教育事业发展“十三五”规划》仍提出“坚持把教育作为各级人民政府财政支出重点领域给予优先保障，保证国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例一般不低于4%”［48］的要求，从“一般不挂钩”到“一般不低于”，体现了国家落实优先发展教育战略的决心。2012—2016年，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例分别为4.28、4.30、4.15、4.26、4.22［49］［50］［51］［52］［53］，教育优先发展战略得以保障，公共教育经费投入走上可持续的稳定增长之路。

把中国教育放在40年改革开放的宏大历史中加以考察，不难发现，中国教育事业发展史，就是一部中国教育改革史，一部中国教育制度的变迁与创新史。在这一过程中，虽然不同时代教育改革的社会环境不同、面临的重大教育问题有别、教育改革的具体策略各异，但是，作为教育制度基础的教育目的、价值与方针始终坚持不变，教育改革开放的总战略始终坚持不变，教育优先发展的战略地位始终坚持不变，这为当下和未来的教育改革积累了有价值的变革伦理基础与教育决策的理性资源。

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