《财政研究》新中国财政70年系列特稿|李万甫：共和国70年税制变迁:历程、脉络和经验（全文）

共和国70年税制变迁:历程、脉络和经验

李万甫

内容提要

1.税制演进的经济社会背景。一是国民经济恢复时期（1949-1953），新政权成立后，统一财经、统一税收为新政权的有效运行提供财力保障。二是过渡时期（1953-1956），对非公有制经济进行社会主义改造，将进一步强化农业合作社、手工业合作社发展提上日程。三是社会主义建设时期（1956-1977），国有经济和集体经济占据绝对主导地位，实行纯粹计划经济、产品经济的苏联模式。

3.税制发展进程中重大事件评述：出台《全国税政实施要则》。作为新中国建立之初的基本税法，明确了合理负担、统一税法税政、一切纳税人必须照章纳税等税收基本原则，确立了税收立法原则和权限。在其指导下，新中国颁布了基本覆盖各税种的税收暂行条例和实施细则，确保了税制合规稳定运行，建成了统一的、多税种、多环节征收的复合税制体系，初步建立社会主义税收制度，有效保障了新兴人民政权的运转，也为抗美援朝国家财力筹集提供了坚实支撑。

1.税制演进的经济社会背景。十一届三中全会开启了改革发展的新纪元，确立了“对内搞活经济、对外实行开放”的重大战略方针，成就了经济领域最为活跃的一段历史时期。尽管如此，在相当长的一段时间内，政策倾向于在维系计划经济的总体框架下，把计划经济的僵化体制搞活一点。与此同时，市场经济找到并加速厚植其发展的土壤。

2.税制建设发展的演进路径：遵从“对外开放”和“对内搞活”两条主线展开。一是适应“对外开放”要求的涉外税制建立与发展。1980年至1981年，《中外合资经营企业所得税法》《个人所得税法》《外国企业所得税法》3部涉外税法相继出台。陆续制订了《关于外商从我国所得的利息有关减免所得税的暂行规定》（1983年）等鼓励外商投资的税收法规，初步建立起一套比较完整的涉外税收制度。1983年，与日本签订了第一个双边税收协定。二是助力“对内搞活”改革探索的国内税制构建。理论界对国有企业征税问题做出了充分论证后，1980年陆续试点增值税。1983年，第一步利改税，开始对有盈利的国营企业征收所得税。1984年，第二步利改税，对国营大中型企业实现的利润继续按55%税率征收所得税后，对剩余利润较多的企业再征收国营企业调节税。工商税制改革全面启动，把原有的工商税分解为产品税、增值税和营业税，恢复和新增了盐税、资源税等其他税种，发布了国营企业所得税等一系列行政法规。截至1992年底，我国工商税制共设七大类37个税种。

3.税制发展进程中重大事件评述。一是创建涉外税制。三部涉外税法成为对外开放的重要政策手段，充分体现税负从轻、优惠从宽、手续从简的政策意图，有效弥补国内投资环境的不足。二是实行利改税及工商税制改革。经济改革领域，农村改革率先取得巨大成功，城市经济体制改革启动闸锁定分配领域，核心是国家与企业的分配关系，利改税成为其切入口，两步“利改税”实现了对国有企业征税的理论实践双突破。从1984年开始的工商税制改革初步奠定了现行税收制度结构体系的基础，对1994年现代税制结构的形成具有深远影响。

4.税制演变的特点。改革充分适应了从“计划经济”向“有计划的商品经济”的体制转轨需要。一是双主体税制结构模式初步形成，建成了一套内外有别、城乡不同的，以货物和劳务税、所得税为主体，财产税和其他税收相配合的新的税制体系。二是税制发展呈现内外并行发展轨迹，内外税制各成体系。三是税收作用认识上的差异推进税制改革，彻底摒弃了“非税论”和“税收无用论”的观点，税制建设取得重大进展。但是把税收作为规范国家与企业分配关系唯一形式的认识，导致了税收调节泛化。

1.税制演进的经济社会背景。1992年，邓小平南巡讲话拨云见日，党的十四大确立了社会主义市场经济改革发展总目标。当时我国财政经济状况已经出现了重大变化：财政收入占国民生产总值的比重偏低；中央财政收入占全国财政收入的比重偏低。两个“比重偏低”构成了1994年税改的重要背景。此外，在扭转1989年、1990年经济低速增长态势的同时出现了经济过热，治理通胀、促使宏观经济尽快“软着陆”成为迫切任务。

2.税制建设发展的演进路径：沿从主体改制到循序完善的递进态势展开。一是1994年的税制改革开启了税制发展大幕。税制结构调整方面，逐步确立增值税和营业税并行征收、增值税和消费税交叉征收的流转税征收格局，取消国营企业所得税等税种；对个人收入和个体工商业户的生产经营所得统一实行修改后的《个人所得税法》；调整、撤并、开征其他税种；企业承包上缴所得税等。分税制改革方面，构建了中央税收和地方税收体系，建立了税收返还和转移支付制度。二是货物劳务税改革与完善。2009年全面实现从生产型增值税到消费型增值税的转型，2012年启动营改增试点，2000年以车辆购置税取代车辆购置附加费，自2006年开始，多次调整消费税税目、税率。三是所得税改革与完善。2008年，将《企业所得税暂行条例》和《外商投资和外国企业所得税法》合并，制定新的企业所得税法。2005年起，3次提高个人工资、薪金免征额，多次给予其他个税政策优惠。四是其他税种改革与完善。2006年至2007年间，对车船使用税、城镇土地使用税等零星税种进行了调整完善。2006年至2012年间，车船税、城镇土地使用税等税种相继实现内外统一。2006年，农业税废止，沿袭2000年之久的古老税种退出税制历史。

3.税制发展进程中重大事件评述。一是实施1994年税制改革。这是新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻的税制改革，是经济领域和政治领域的重大调整，统一、简化和规范的新型税制使得税收集聚财政收入功能显著增强。分税制确立了此后二十余年政府间财政关系的基本框架，进一步稳定了中央与地方的关系，增强了中央宏观调控能力。二是实现两法合一。内外资企业所得税合并实现了税基（税前扣除）、税率、纳税人、征收管理和税收优惠的统一，化解了内外资企业所得税不统一所引发的问题和矛盾，为企业公平竞争和提高外资利用效益创造了良好税收环境，在我国所得税发展史上具有里程碑式意义。

4.税制演变的特点。改革有效促进了统一、开放、竞争、有序的现代市场体系的形成。一是适应社会主义市场经济的税制结构基本定型，此后至今的税制改革都是在此框架下的完善修补。二是税制统一性的问题得到了有效解决，克服了多方博弈导致的税制任意性，终结了内外有别的税制格局，初步建成了税政统一、税负公平、执法规范、政策透明的税收制度。三是税制的改革与完善助力了市场经济发展。四是税制分享体制促进了地方经济发展，激发了地方政府积极性，推动实现了我国经济较长时期两位数持续增长的历史性成就。

1.税制演进的经济社会背景。党的十八大以来，中国经济发展进入新的时期，内外经济形势日益复杂。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新时代，我国经济已转向高质量发展阶段，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，并作出了建设现代化经济体系的战略部署。

2.税制建设发展的演进路径：从6大税种具体改革方向切入展开。一是推进增值税改革，2017年，在中国实施60多年的营业税正式退出历史舞台，增值税改革持续深化。二是建立综合与分类相结合的个人所得税制，2018年，对《个人所得税法》进行了第7次修订。三是构建“绿色”环保税制，2018年，《环境保护税法》正式施行。四是深化资源税改革，2014-2016年，分别对煤炭资源等全面实施清费立税；2017年12月，水资源税改革在北京等9个省份实施扩大试点。五是完善消费税制，先后取消了汽车轮胎消费税，提高“高档化妆品”税率；提高成品油消费税税率，对无汞原电池、锂电池免征消费税等。六是加快房地产税改革。

3.税制发展进程中重大事件评述。一是完成营改增。2015年中央经济工作会议后，我国经济治理方略发生了重大转变，在推进供给侧结构性改革中落实好“三去一降一补”的部署要求助推全面营改增的推行。营改增全面施行,使得增值税的抵扣链条在三次产业间打通,降低了制度性交易成本，构成了结构性减税的主力措施。改革整体成效显著,减税的政策诉求与课税机制的转换相得益彰,与国际接轨的现代增值税制度已基本建成。二是实行个人所得税改革。新税制实行四类所得项目合并申报缴纳，调整税率级距和税负水平，规范费用扣除标准和减免税优惠政策，建立与消费范围和物价水平相适应的、相对稳定的费用扣除标准自动调整机制，使个人所得税税负水平更趋合理，个人所得税税制更具科学性、公平性。三是落实税收法定原则。我国税收法制长期停留在国务院依授权制定暂行条例的层次，在和其他法律执法争议过程中，受到“下位法服从上位法”等法理规则制约，税收利益难以得到有效维护。2013年，十八届三中全会以来，我国税收领域法治正从“有法可依”向“良法善治”时代转变。  

4.税制演变的特点。税制改革踏上全新征程，让新时代中国特色社会主义税制建设之路越走越宽广。一是以税收治理观统领税制改革深化，税制改革与全面深化改革同频共振，适应国家治理体系和治理能力现代化的中国特色社会主义税收制度加快完善。二是以高质量发展助推税制改革，税制改革更加有力地服务于新发展理念引领下的高质量发展。三是重大税种改革取得历史性突破。四是减税降费语境下的税制完善，减税降费体现出政府与市场关系在新的时期的新要求和新发展，结构性减税和普惠性减税相结合，切实增强了市场主体获得感。五是税收法定步入了快车道。

在这极不平凡的70年间，税制变迁演进的脉络始终与中国经济发展的历程紧密契合。不同历史阶段的税制，在改革理念、功能结构、施行模式上不可避免地被打上了时代烙印。然而，生生不息的是，从新中国税制萌芽之始坚守下来的“为国聚财、为民收税”的忠诚担当。当前“税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效”的现代税收制度建设的确立，需要历史给出明鉴。现将共和国70年税制变迁普适性经验归纳如下：

1.党的领导直接引领税制改革行进方向。1950年，时任政务院总理的周恩来同志亲自签署《全国税政实施要则》。毛泽东主席高度赞扬新中国成立之初统一财经、强化税收战斗的胜利，称之为不亚于打赢了一场淮海战役。此后，党和国家主要领导人在不同时期和发展阶段都曾对当时的税制改革工作作出指示要求。党的领导在历次重大税制改革中发挥了把舵指向的重要作用。特别是进入新时代后，习近平总书记对税收工作作出了一系列重要指示，提出了一系列税收工作论述，赋予了税收在国家治理中基础性、支柱性、保障性的特殊定位，其科学论断直接指导着新时代中国税制改革发展。习总书记对供给侧结构性改革的经济形势判断，指引了2016年营改增的全面推开；习总书记对深化国税地税征管体制改革方案的审定，指引了2018年国税地税机构的历史性合并；习总书记在民营企业座谈会上的讲话，指引了2019年更大规模减税降费政策措施的出台。新时代的中国税制，正在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，跨步行进在高质量现代化发展之路上。

2.税制改革发展肩负着助力中国经济转型的重任。从计划经济到社会主义市场经济，直至迈进新时代，税制改革和政策调整有力有效地推动了社会主义经济体系的完善优化，对于组织国家财政收入、调节经济运行、缓解社会分配不公等发挥了其他经济杠杆和行政手段不可替代的作用。在统一财经、改革开放、社会主义市场经济建设等关键历史节点，税制改革作为整体改革的突破口，成为解决中国经济问题的牛鼻子，撬动了基础要素资源的更新重构，构建起一套符合改革各个阶段的税制和政策体系。特别是进入新时代后，税制改革作为全面深化改革的重要组成部分，既立足于改革需要，配合总体布局的推进，又在追求结构优化和税负合理的目标下，不断探索助力国家现代化发展的治税模式。新时代的税制改革，不仅是1994年财税体制改革的继续和完善，更是主动适应市场配置资源起决定性作用的、前所未有的重大税制变迁。

3.不同时期治税观推动税制改革逐步深化。治税观是国家关于税制发展战略的根本指导思想。从1978年以前的“税收工具观”，到1978-2012年的“税收经济观”，再到新时代的“税收治理观”，渐次演进的治税观引领税制改革的梯次升级。期间，税收职能经历了从“机械”到“能动”的定位转变，税收功能从单纯筹集财政收入拓展到经济、政治、文化、社会、生态文明等诸多领域，成为治国理政的重要基础。特别是“绿色”税制的构建，生动演绎了“绿水青山就是金山银山”的现代治理理念。当前，税收共治进程，正与共建共治共享的社会治理格局建设同步推进。站在国家治理现代化的崭新战略高度，新时代税制发展正从税收干预调节分配的单向化固有模式，转向服务“五位一体”战略目标的系统化集成模式。

4.税制建设体现出借鉴国际经验与中国特色发展的有机结合。从20世纪50年代借鉴苏联税收模式，到20世纪80年代涉外税制建设、增值税税种引进，再到当前全面深化税制改革，我国在借鉴国外税制成熟经验的基础上，始终坚持结合国情，接续探索，接力实践。将金融业、房地产业、建筑业等国际公认“难征收增值税的”特殊行业纳入征收范围，从制度上突破世界增值税禁区；综合与分类相结合的个人所得税制度，从顶层设计上充分结合了我国征管实际，展示了我国税制建设与国际税制接轨的开放姿态和坚守中国特色道路的强大自信。与此同时，国外税制改革的取向和路径也成为我国税制改革的重要参考。随着经济全球化的不断发展，我国正更多地参与全球治理体系改革，“中国税务经验”“中国税务方案”“中国税务主张”也越来越多地被国际社会吸纳借鉴，我国在国际税收领域的话语权和影响力正不断增强。新时代的中国税制，正着力在国际舞台上展现出与社会主义现代化强国地位相匹配的大国税务新气象。

5.试点先行、稳妥推进，成为税制变迁推进主线。我国税制改革多是在试点成熟后，再全面推开的，这也体现了中国渐进式的改革发展思路。“利改税”自1982年提出后，于1983 年和1984年分步推进；分税制于1992年先行在浙江等9省、区、市试点后，于1994年推广；营改增按“地区试点”“行业推广”“全面覆盖”三步推进；中关村企业所得税试点政策等税制调整均经试点后，逐步推广至全国。新中国成立以来几乎所有重大税制改革，都是遵循试点先行、以点带面、远近结合、逐步推广，兼顾了普遍性和特殊性，把握了改革力度和速度，扩大了改革效果，确保了税制改革顺利推进并取得一个又一个的成功。新时代税制建设的体系框架已定，正按照蹄急步稳的改革总体节奏，统筹长远与当前、整体与局部、创新与稳定、成本与效益等关系，确保“试点先行”率先取得新突破，“巩固推广”构筑发展新优势，“税制革新”创造发展新成就。

6.减税让利是我国税制改革的始终关切。早在新中国成立之初，为配合社会主义改造，我国就先后颁布实施了促进农业合作化、扶持农村供销合作社、农村信用社和手工业合作社的税收优惠政策。20世纪90年代和21世纪初，出台了支持西部大开发、东北老工业基地振兴和中部崛起、提高科技自主创新能力、培育和做强市场主体等一系列促进科学发展的税收政策。党的十八大以来，减税降费成为税制改革发展的主旋律，税系税种变革与税制要素调整多策并举，改革税制与降低税负相结合，定向型和普惠型的税制让利始终相伴税制改革。当前更大规模减税降费，包括深化增值税改革、建立综合与分类相结合的个人所得税制、实施更有力度的小微企业普惠性税收减免、加大聚焦创新的企业所得税税收优惠、降低社会保险费率等一揽子税制改革措施的推出，正在全面加力提效，也顺应了世界减税浪潮。以减税为关切的税制改革将改革的力度、发展的速度和财政可承受的程度相结合，平衡政府、企业和个人三方利益，使得收入分配逐渐向企业和居民倾斜，即以减企业之负、增民生之福为主路径，解经济之困、保发展之稳为主目标。进入新时代，为推动构建“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的经济体制，确保减税降费政策措施落地生根已成为当前税收工作主题，再次印证和彰显了共和国税收的制度初心。

共和国税制，与新中国共经风雨，共历成长，共迎盛世，为共和国擎起财力支撑，立起护航风帆，奏响昂扬凯歌。站在新时代新方位，我国经济社会发展的新阶段新特征，对进一步深化税制改革提出了更高更新的要求。唯有不忘初心、牢记使命，奋力描绘好新时代税制建设大蓝图，书写好新时代税收服务高质量发展新篇章，才能致敬光荣历史，拥抱美好未来。

李万甫，国家税务总局税收科学研究所

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2019年第10期