《财政研究》『国庆特推』杨志勇 | 新中国财政学70年发展的基本脉络（全文）

新中国财政学70年发展的基本脉络

杨志勇

内容提要

新中国财政学70年的发展过程,是社会主义财政学的探索过程。新中国财政学发展的基本脉络可以从三方面加以把握:一是构建与社会主义国家建设相适应的财政学;二是构建与经济体制变革相适应的财政学;三是构建与财政实践发展相适应的财政学。新中国财政学在财政本质理论、公共财政理论、现代财政制度理论等方面取得突出成就。按照新时代的要求,具有中国特色的财政学正在构建之中。

引 言

新中国成立以后，随着国民经济的恢复，财政学有了根本性的变化，一些不同于旧中国时期的财政学教科书问世，反映了财政学界探索新财政学的最初成就。社会主义改造任务完成后，中国进入计划经济时代。一方面为适应计划经济发展的需要，另一方面与苏联的决裂加快了新中国财政学的探索进程，财政学界欣欣向荣，形成了国家分配论、货币关系论、价值分配论、再生产论等理论流派。“文化大革命”时期，财政学发展停滞。

“文化大革命”过后，中国特色社会主义建设进入新时期。改革开放以后，中国财政学迎来了春天。学术争论推动了国家分配论、再生产论、剩余产品决定论、社会共同需要论等传统财政学理论流派的进一步发展。各流派之间的争论进一步推动了中国财政学的发展。随着市场化改革的深入，财政学界对财政有了新认识。1992年社会主义市场经济体制改革目标的明确，让“公共财政”这一本只与资本主义联系的概念，在社会主义市场经济实践中有了用武之地。中国式公共财政论应运而生。公共财政论的内容和形式因实践进展和理论创新而有不同的表现。2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将财政定位为国家治理的基础和重要支柱。在这一定位的指引下，现代财政制度理论研究有了新突破，新时代中国财政学的发展进入新阶段。

近年来，中国财政学掀起了财政基础理论研究热，从多个视角探讨财政学基础理论的发展。如高培勇（2014）从国家治理视角研究中国财政学基础理论的创新，刘尚希（2018）、刘尚希和李成威（2018）从公共风险视角探讨中国财政学基础理论，安体富（2016）对财政学的学科属性问题的探讨,杨志勇（2017）对财政学的基本问题的探索，马珺（2018）从财政思想史视角研究财政理论的创新等，进一步推动了中国财政学的繁荣和发展，促进了中国财政理论话语体系、学术体系、学科体系的建设。这些研究的意义显而易见。基于新中国70年财政学的发展，我们有必要对70年财政学发展历程进行深入研究，特别是梳理财政学发展的基本脉络，并在此基础之上，把握财政学发展的主要成就和探讨中国财政学的未来。

新中国70年财政学的发展历程，可以从构建与社会主义国家建设相适应的财政学、与经济体制变革相适应的财政学以及与财政实践发展相适应的财政学三方面加以把握，相应地，这也是70年财政学发展的基本脉络。

作为一个社会主义国家，新中国最初主要向苏联学习。苏联的财政学和财政实践，都对新中国有直接的影响。新中国成立之前，中国财政学者就开始探索与中国实际相结合的新财政学。千家驹在20世纪40年代中后期撰写并于1949年出版的《新财政学大纲》（千家驹，1949）就是将阶级分析方法引入财政学的尝试。新中国成立以后，财政学界与旧财政学决裂，20世纪30年代就著有《财政学》教科书的尹文敬，在马克思主义政治经济学的指引下，1953年出版了《国家财政学》（尹文敬，1953），对新财政学作了积极的探索。丁方、罗毅在1951年出版的《财政学》（丁方、罗毅，1951）、粟寄沧在1951年出版的《新财政学教程》（粟寄沧，1951）等等，均是力图写出与社会主义国家建设相适应的财政学。

1964年中国人民大学财政教研室编著的《财政学（初稿）》（中国人民大学财政教研室，1964）的出版，有着特殊意义。新中国成立以后，苏联专家在中国人民大学传播苏联财政理论和实践知识，编译版的苏联财政学讲义直接导致新中国财政学在发展的初期有较深的苏联印记，这一印记非但没有随着苏联专家的撤离而即刻消除，而且它所产生的影响甚至到今天还有不同程度的表现。1962年全国财政理论研讨会的召开，财政理论问题得到了更深入的讨论，加上社会主义国家财政实践的推动，具有中国特色的财政学教科书的问世有了较好的基础。可惜，“文化大革命”导致本应有新发展的财政学未能得到应有的发展。

“文化大革命”之后，社会主义财政学才真正进入发展的黄金时期。一方面，财政部高等财经院校统编教材《社会主义财政学》，推动了财政学的发展；另一方面，财政学的各分支学科，如国家预算、国家税收、企业财务、基本建设投资、国有资产管理、国际税收等在实践和理论发展的基础之上，也有了相应的教科书，标志着这些分支学科日趋成熟。

这里对改革开放最初十年的社会主义财政学的探索略作说明。社会主义财政学的主要内容有：财政基础理论，一般包括财政本质、财政职能和作用、财政与经济关系、财政收入、财政支出、财政平衡、财政管理等。对财政本质的认识是区分传统财政学理论流派的最重要标志。改革开放最初十多年的财政学教科书或理论专著都用相当的篇幅阐述各自对财政本质的理解，从而形成代表着不同理论流派的财政学。财政职能和作用也有很大争议，甚至于对什么是财政职能都有不同的看法，有的认为财政职能是财政内在的固有的职能，有的则认为财政职能等同于财政功能。前者严格区分财政职能和财政作用，后者则淡化职能和作用的区别。社会主义财政学以社会主义政治经济学为基础，多与《哥达纲领批判》的“六大扣除”有关。政治经济学中关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的认识，直接决定着财政学的基础理论。政治经济学中的劳动价值论，构成财政活动分析的基础。在生产、交换、分配、消费中寻找财政定位，强调再生产过程中的财政，是再生产理论的认识；强调财政是以国家为主体的分配，体现一种财政分配关系，是国家分配论的理解。

从20世纪60年代开始，国家分配论成为中国财政学的主流理论。财政与国家有着密切关系。在社会主义国家中的财政，财政收入和财政支出均应围绕财政职能展开。社会主义财政学奉行“量入为出”的理财观。以收定支，追求财政平衡，不打财政赤字。现实中出现赤字，多解释为被动的结果，而不是主动为之。财政学区分财政赤字与赤字财政，区分经济建设公债与弥补赤字的公债。财政赤字的合理性在很大程度上是通过将赤字解释为建设性赤字，从而有存在的必要。财政赤字以及因此带来的公债是为经济建设需要而安排的。这样，1968年中国宣布既无外债又无内债并将此作为社会主义的优越性，翻过了一页。赤字与公债在社会主义国家财政中找到了一席之地，也成为财政学分析不可或缺的一部分内容。

建设中国特色社会主义，实现社会主义现代化强国的目标，需要国家治理体系和治理能力现代化，为此，需要研究与国家治理现代化相适应的财政学。

新中国财政学70年可以从计划财政学与市场财政学的关系中找到一条基本脉络。从新中国成立之后一直到改革开放之前，中国基本上是在建立计划财政学；改革开放以来，中国基本上是在建立和完善市场财政学。计划财政学和市场财政学只是为了行文的方便所选择的简称。前者是指与计划经济体制相适应的财政学，后者则是指与市场经济体制相适应的财政学。换种说法，前者可以称为国家财政学，后者称为公共财政学。

从新中国成立一直到1978年改革开放之前，阶级斗争是社会主义国家的中心工作，相应地，那时的财政学不可避免地留下了很深的阶级斗争烙印。阶级分析在财政学中较为常见。一直到1978年改革开放以后，社会主义国家的中心工作转到经济建设之后，阶级分析的内容才逐步减少，但财政的阶级性问题仍时不时地被提出。在计划经济时代，计划部门是政府部门的领头羊，财政扮演的是会计角色，银行是作为出纳而存在的。在这样的条件下，财政的作用更多是配合国家计划的落实。计划经济所对应的是短缺经济时代，财政在“发展经济、保障供给”中发挥着重要作用。按照计划经济的设想，效率、公平、宏观经济稳定都可以通过计划得以实现。正因为如此，计划财政学才会在财政本质、财政职能和作用、财政与经济关系等更多是在抽象意义的问题上着力。计划财政学也涉及一些具体问题，但更多的是财政实践经验的总结，如财政结余动用很容易导致“一女二嫁”（结余资金实际上已经被利用），财政、信贷和物资的国民经济综合平衡（即“三平”，后发展为包括外汇平衡在内的“四平”）理论等。这样，计划财政学涉及具体财政问题更多是时行财政制度介绍和解释，财政基础理论和具体财政问题有许多是脱节的。

从计划财政学到市场财政学，并不是自动跳跃完成的，而是经历了一个过程，与市场逆向成长是相适应的。市场成长的另一面是政府从特定范围的退出。政府的缺位与越位是相对于市场经济所要求的政府功能作用而言的。在计划经济时代，政府活动本来就覆盖到经济社会的各个角落，也就无所谓越位。市场经济条件下政府的缺位与越位是密切相关的，正是因为越位，政府没有足够的资源投入缺位领域，在财政上表现为财政在某些领域，其中主要是公共产品和公共服务提供的欠账。

计划经济的资源配置效率不如市场经济，这是市场经济之所以最终替代计划经济的直接原因。尊重市场在资源配置中的基础性作用（后改为“决定性作用”），这是社会主义市场经济的基本要求。财政与市场的关系这一在计划经济条件下几乎不触及的问题，在市场经济条件下不仅不能回避，而且需要深入研究。市场的有效活动范围，直接决定财政的活动范围。市场活动不能解决的社会公平和宏观经济稳定问题，需要财政在其中发挥作用。如果说，在计划经济条件下，财政即国家财政，而且国家是不受市场约束的国家，那么在市场经济条件下，财政即公共财政，作为财政主体的国家政府必须受到市场的约束。在计划经济条件下，财政活动的直接目标是完成国家计划，而在市场经济条件下，财政活动需要综合考虑效率、公平和稳定目标。

市场经济条件下的财政行为选择相当复杂，对各种经济主体的影响需要更深入的分析。基于计划经济背景的财政学自然需要转变，否则很难适应这种经济环境变化的要求。在计划经济条件下，生产资料所有制形式基本上是公有制，包括国有经济（全民所有制经济）和集体经济，而在社会主义市场经济条件下，公有制经济和非公有制经济的发展需要一视同仁，相应的财政收支形式、总量、结构等均会发生变化，财政学必须对这些新情况加以研究。在计划经济条件下，财政学只需研究公有制经济的巩固和发展问题，财政更多的是直接调控经济，而在市场经济条件下，财政学需要同时研究公有制经济和非公有制经济发展所遇到的财政问题，财政更多的是间接调控经济，需要对财政与精细化的市场运作机制的关系进行深入研究，总结财政在市场经济条件下的运行规律，探讨财政收支的经济社会效应，寻找财政参与宏观经济调控之路。

市场经济条件下的财政学的关注点不再是财政的起源和发展，而是从市场失灵视角找到财政活动的依据，尔后转向为弥补市场失灵而可供选择的财政制度（财政收入、支出、管理制度）与财政政策（宏微观财政政策）分析。西方国家在发展市场经济上有丰富的经验，对市场财政学的研究相对深入。因此，需要立足国情，特别是社会主义国家的具体国情，引进与借鉴西方财政学，发展与社会主义市场经济相适应的财政学。建立社会主义市场经济体制是一项前无古人的事业，研究对象的不稳定性，决定了适应社会主义市场经济体制需要的财政学的发展必然是一个探索的过程。

自社会主义市场经济体制改革目标确定之后，中国财政学界对财政本质和职能作用问题的争论明显减少。有的直接将财政视为公共经济活动，力图用公共经济学取代财政学；有的在认可财政是以国家为主体的分配的基础之上，直接用财政功能取代财政职能，或直接引入R.A.马斯格雷夫开创的财政三职能说（政府的经济作用），认为财政具有资源配置、收入分配和经济稳定三职能，或在三职能的基础之上将“经济稳定职能”改为“经济稳定和发展职能”。财政学教科书与改革开放初中期相比，保留了财政收入-财政支出-财政管理-财政平衡（ “收-支-管-平” ）的架构，但次序上多将“支”排在“收”的前面。在计划经济条件下，有多少钱办多少事，财政已经是应收尽收，难以做到“以支定收”；在市场经济条件下，办多少事收多少钱，即财政支出有需要，才有财政收入的必要。“管”和“平”形式上不变，但具体内容已经有较大的变化。市场经济条件下的财政管理不同于计划经济。预算管理从国家预算管理转向政府预算管理，更加强调一级政府一级预算；预算管理技术日趋现代化，政府收支分类改革，预算编制和执行、监督、决算和预算周期都有了很大变化；政府间财政关系已不是计划经济条件下简单的财政权力的收放，而是分税制的财政管理体制。财政平衡理论从以财政平衡为中心的国民经济综合平衡（包括财政平衡、信贷平衡、物资平衡和外汇平衡）转向社会总需求和总供给的平衡；财政收支不再苛求年度平衡，而是追求周期性平衡，追求社会总供求的平衡，追求宏观经济稳定。财政实践呼唤能够指导实践的财政理论，呼唤与实践相适应的财政学。

（一）财政学范围的演变

从新中国成立到20世纪80年代，财政学所包含的范围一直较为广泛。“财政”一词所覆盖的范围除了当今意义上的财政之外，还包括银行信贷、企业财务、保险等众多事务，甚至连会计也可以算财政事务。相应地，这些财政事务都是财政学的研究范围。中国人民大学财政教研室编著并于1964年出版的《财政学（初稿）》（中国人民大学财政教研室，1964）主张中国财政体系包括国家财政、银行信贷、国营企业财务三个环节,但在写作中采用的是“小财政”的写法。在关于财政范围的讨论中，有“大财政”和“小财政”之争。“大财政”包括财政、信贷、企业财务，“小财政”不包括信贷和企业财务。陈共（1965）对财政、信贷、企业财务三者关系做过说明，认为“大财政”依据的是三者之间的联系，“小财政”依据的是三者之间的区别。他强调“小财政”的观点，依据的是财政本身的特殊矛盾，但也不认为“大财政”是绝对不能成立的。李成瑞（1965）指出将财政仅视为分配关系与企业财务纳入财政范围存在矛盾。

王绍飞（1989）将现代财政学的发展分为三个层次：第一是宏观财政学或财政经济学，研究财政与国民经济的关系；第二是专门财政学或领域财政学，如国际财政学、银行（或金融）财政学、教育财政学、行政财政学等；第三是微观财政学，包括企业财政学和公司财政学。

随着改革开放的深入，财政从一些领域逐步退出，财政学的研究范围相应发生变化。国营企业财务本来是国家财政的基础环节，但随着国有企业改革以及《企业财务通则》和《企业会计准则》的生效，企业财务逐步从财政学中分离出来，财政学中涉及国有经济、国有资产管理、国有资本管理的内容与企业财务有关。现实中，银行信贷、保险、会计等更多是企业行为，而不再归属于财政事务。相应地，财政学研究范围逐步变窄。在财政逐步退出一些领域的同时，财政事务也在发生变化，或原先存在，但重要性随着改革开放的深入与日俱增，如税收事务；或原先已灭失，但重新出现，如公债事务；或原先不存在，因现实发展的需要而出现，如政策性金融事务，又如社会保障事务等。财政学对这些事务的关注重点不一。税收和公债得到较多的重视，政策性金融、社会保障等受重视程度明显不够。财政学研究范围变小，但仍有较大的挖掘空间。除了一些重视不够的领域之外，重视较多的领域也有深入探索新理论的必要，如税收理论可以结合行为经济学、大数据、人工智能技术、“互联网+”的发展等进行更深入的研究。一些独立于财政学的领域，实际上仍有与财政学进行跨学科研究的空间，如会计与财政的关系研究，如企业与财政的关系研究、政府采购研究等。

财政学是经济学的分支学科吗？财政是经济基础还是上层建筑？财政政策是否属于财政学的研究范围？中国人民大学财政教研室（1964）主张财政学的对象是财政领域中的规律性，一个国家的财政政策和财政制度，是统治阶级的意志在财政分配关系上的表现，属于反映经济基础的上层建筑范畴，不能单独构成财政学的对象。甚至同一学者在不同时期对财政政策是否属于财政学的研究对象有不同的看法。例如，王绍飞（1984）主张财政学不研究财政政策，但他在1989年出版的《改革财政学》（王绍飞，1989）修正了这一看法，而将财政政策视为财政学的研究对象。财政政策研究大有可为，特别是宏观财政理论问题（朱军，2015）。

（二）财政学研究方法的演变

新中国成立以来，财政学一直被视为经济学的分支学科，相应地，在改革开放之前，财政学的发展是基于马克思主义政治经济学之上的。“财政学是一门社会科学，是一门经济科学，是政治经济学的一个有机组成部分。”（中国人民大学财政教研室，1964）政治经济学的研究方法在财政学中得到充分的体现。国家出现之后，财政与国家就有着直接的联系，因此马克思主义国家理论对于财政本质、财政职能和作用的界定有直接的影响，财政的阶级性问题研究在很大程度上是基于国家理论之上的。财政是经济基础还是上层建筑的争论更是反映了财政学与政治经济学的密切关系。与传统的马克思主义政治经济学一样，财政学在这个阶段主要运用的是定性分析方法，对质的研究超过了对量的研究。由于财政收入和支出不可避免地涉及数量问题，财政学也在一定程度上涉及定量分析，但相关研究是相当初步的。

改革开放以来，随着市场化改革的深入，传统的计划财政学研究方法已经很难适应现实的需要。在这样的背景下，与市场经济实践和理论结合得比较紧密的西方财政学又一次被引入。最初，有着大量数量分析方法的西方财政学教科书很难为财政学界所理解和接受。与此形成鲜明对比，当时中国内地的财政学教科书几乎不用数学公式，主要依靠文字描述，且在剥笋式揭示财政本质以及阐述其他财政基础理论之后，多数内容是对时行财政制度的介绍并论证制度的优越性。典型的财政学教科书如《社会主义财政学》编写组编著的《社会主义财政学》（中国财政经济出版社1980年第一版，1982年修订版，1987年第二次修订版），这本财政学教科书是财政部统编教材。

随着市场化改革的深入，首先是建立社会主义有计划商品经济目标的提出，接着是社会主义市场经济目标的明确，基于商品经济和市场经济背景的财政学教科书也随即面世。最初出版的这类财政学教科书一方面继承传统财政学基础理论，另一方面也引入以市场失灵理论为起点的西方财政理论，力图实现两套理论的有机融合，推动中国特色财政学的发展。以国家职能和财政本质为起点的财政学与以市场失灵为起点的财政学如何有机融合是财政学发展的难题。

随着改革开放的深入，西方经济学的又一次引进、传播，以数量经济分析方法为主要特点的西方财政学也越来越多地为财政学人所熟悉和理解，并在现实财政问题研究中得到运用。现代经济学方法的运用，推动财政学向公共经济学的转型。在这一过程中，福利经济学、公共选择理论、计量经济学、实验经济学、行为经济学等所涉及的各种研究方法在财政学研究中均得到不同程度的运用。

公共管理学研究方法在财政学中也得到一定的运用。公共管理学是一门交叉学科，财政学一度力图对接公共管理学，但总体上看并不成功。之所以嫁接公共管理学，与财政学专业在中国发展遇到的难题有关，希冀通过嫁接公共管理学，让财政学专业可以与英美大学的相关专业对接，同时为财政学专业寻找未来。财政学和公共管理学在预算管理、税收管理、公共财政政策分析等诸多研究对象上有交叉重叠，这是两个学科的研究方法可能共通的基础。现实的发展事与愿违，除了少数大学之外，多数本来将财政学与公共管理学对接的大学最终选择了将二者分开的做法，但财政学已经在不同程度运用本来主要是公共管理学领域运用的研究方法。随着全面深化改革目标的确立，从国家治理视角研究财政，成为财政学发展的重要支撑力量（高培勇，2015）。

财政学在发展中，与多个学科的交叉融合，结果之一就是财政学研究方法的日趋丰富。随着研究方法工具箱的日益丰富，财政学的发展因此可能进入快车道。财政学研究方法从仅限于传统的政治经济学方法，到多种方法兼容并蓄，更多地引入现代经济学方法来研究市场经济条件下的财政活动。无论是与新中国成立之初相比，还是与改革开放初期相比，中国财政学的研究方法有了根本性的变化，财政学已“面目全非”，但“焕然一新”。财政学研究中越来越多强调定量分析，更多地用到现代经济学方法，市场经济的话语体系受到更多的欢迎，空洞的研究正逐步退出历史舞台。

新中国财政学70年的变化可谓翻天覆地，对财政本质、财政职能和作用、财政与经济关系、财政收入、财政支出、财政平衡、财政管理等的认识在不断加深。财政在国家职能的实现中扮演着重要角色。进入新时代以来，随着全面深化改革的不断深入，财税体制改革在深化，财政在经济、政治、社会、文化、生态文明建设等诸多方面都发挥了积极作用，财政与国家治理关系的讨论，是新时代财政基础理论最主要的内容。70年财政基础理论的发展与财政学发展的基本脉络相适应，以下分别对财政本质理论、中国式公共财政论和现代财政制度论作一简要的梳理。

（一）对财政本质理论的探索

从新中国成立到20世纪90年代初期，财政本质理论一直是最为重要的财政学基础理论。财政本质论最初的发展主要受苏联的直接影响。苏联财政学（国家财政学）教科书（讲义）、苏联教师的教学、苏联财政论著，均对财政本质理论的探索产生了影响。货币关系论（即财政本质上是一种货币关系）因此得以流行。

货币关系论如何解释财政所涉及的实物分配？农民交公粮是财政行为，但并没有表现为以货币为中介的经济活动，货币关系论从引入之初就受到质疑。当然，现代经济在很大程度上是货币经济，实物交易所占比例较低，从事物的主要方面来看，货币关系论也不能说一无是处。许廷星（1957）所著的《关于财政学的对象问题》篇幅很小，仅有36页，围绕国家分配论提出具有开创性的观点（许毅，1999）。许廷星（1957）从“货币关系论”不能解释中国历代财政的征实问题入手，系统地阐述了国家分配论。在许廷星看来，“财政学则是生产诸关系中有关分配关系发展的科学，它研究人类社会各个发展阶段上国家对社会产品或对国民收入分配及再分配的规律。”（许廷星，1957）“马克思列宁主义财政学的对象是国家关于社会产品或国民收入分配与再分配中的分配关系。简单的说，也就是人类社会各个发展阶段中国家对社会的物质资料的分配关系。” （许廷星，1957）许毅、邓子基等大批财政学家倡导国家分配论，自20世纪60年代起，国家分配论成为中国财政学的主流学派。邓子基（1965）认为，社会主义财政的本质是“无产阶级专政的国家为实现其职能，并以其为主体无偿地参与一部分社会产品，或国民收入的分配所形成的一种分配关系，简称为以国家为主体的分配关系或财政分配关系。”当然，一种理论在系统提出之前，总是有各种理论的沉淀。从这点出发，无论是丁方、罗毅，还是尹文敬，都提出了一些后来称之为国家分配论的要点。

真正反思苏联财政理论的不足，并提出中国自己的财政本质理论基本上是在苏联撕毁合同之后。20世纪60年代初是财政本质理论发展的一个高峰期，是中国财政学各种理论流派形成的黄金时期，国家分配论、价值分配论、国家资金运动论、再生产论、剩余产品价值运动论等等，基本上在这一时期趋于成熟。1964年8月4日至20日在大连召开的财政学讨论会集中展示了这些理论，具体可参见会议论文集（财政部财政科学研究所、中央财政金融学院主编，1965）。从货币关系论到分配关系论，是财政本质理论的进步，但分配关系论也并非完美无缺。李成瑞（1965）认为，分配关系论对于私有制社会的财政是正确的、完整的，但对社会主义社会来说，一定意义上是正确的，但不完整，还有不足之处，因为社会主义社会建立了强大的直接组织经济生活的国营经济。

改革开放以后，在20世纪80年代，财政本质理论又有了新的发展。王绍飞（1982，1984，1989）认为剩余产品是财政关系形成和发展的决定因素，提出了系统的剩余产品决定论。20世纪80年代，何振一（1987）提出系统的社会共同需要论，认为社会再生产过程中为满足社会共同需要而形成的社会集中化的分配关系，是财政范畴的一般本质或内涵（何振一，1987）。而且，社会共同需要的本质并不是人人都需要，更不是全社会人人的主观欲望和主观要求的总和，而是就社会总体或社会自身而言，是维持一定社会存在，一定社会再生产的正常运行，必须由社会集中组织的事务的需要，是一般的社会需要；社会需要按内容划分，包括个人（集体）需要和社会一般需要两部分（何振一，1987）。

对财政本质的认识区分了传统财政学的不同理论流派，由此衍生出财政与国家是否有本质联系，什么是财政的职能以及财政职能有哪些，财政何时产生，共产主义社会是否存在财政等问题。答案不尽相同，但就现实具体财政问题的答案而言，各大流派差异不大。而且，这些理论流派，基本上以国家财政为中心，侧重点虽有不同，但发展之中相互借鉴，相互推动，你中有我，我中有你，共同推动了中国财政学的发展。例如，再生产论中有以国家为主体的分配之表述，剩余产品决定论中涉及社会共同需要，社会共同需要论在国家存在时也一直将财政与国家联系起来。透过现象看本质，是财政科学的重要使命。财政本质理论的发展体现了新中国财政学者独立思考、探究财政理论的科学精神。

（二）从中国式公共财政论到现代财政制度论

1.中国式公共财政论

随着市场化改革的深入，只是研究财政本质问题，而不涉及财政运行机制，是很难适应财政实践需要的。社会主义市场经济改革目标确定之后，中国财政理论的发展主流方向是公共财政论。在计划经济时代，公共财政是资本主义财政的代名词。随着社会主义国家接受市场经济观念，借鉴公共财政也就是自然而然的事。立足中国国情，发展具有中国特色的公共财政论，才能真正指导社会主义市场经济条件下的财政实践。国民经济核算体系已经发生变化，如果再局限于传统的社会产品和国民收入概念显然不能解释财政实践。基于此，钱伯海和孙秋碧（1997）认为社会劳动创造价值应该成为财政学的基础性理论。

基于中国市场经济是社会主义市场经济的国情，中国式公共财政论需要对大规模盈利性国有经济的存在作出合理解释。公共财政是一视同仁的财政，是法治化的财政，是非营利性的财政（张馨，1999）。同时，公共财政还应该是民主的财政，是与社会主义民主要求相适应的财政。国有经济的范围选择直接决定着中国财政活动范围，直接影响中国式公共财政论的发展方向。双元结构财政论（叶振鹏、张馨，1995）将社会主义市场经济条件下的财政区分为公共财政和国有资产财政（后改称“国有资本财政”），前者在形式上与发达国家的公共财政更接近，涉及的是非营利性活动，后者则是具有中国特色的盈利性财政活动。双元结构财政论是一种中国式的公共财政论。

从总体上看，公共财政是弥补市场失灵的一种财政类型，现实中，先是构建公共财政框架，后是完善公共财政体制，相应地，中国式公共财政理论发挥了一定的指导作用。

2.现代财政制度论

现代财政与公共财政并不矛盾；“经济的市场化与财政的公共化，是一枚硬币的两个方面。”（高培勇，2015，2018）2013年，随着财政是国家治理的基础和重要支柱的提出，深化财税体制改革的任务是建立现代财政制度。建立现代财政制度，是以财政现代化来匹配国家治理现代化（高培勇，2018）。由此，现代财政制度研究得到越来越多的重视。什么是现代财政制度？有了目标，才有改革的方向。现代财政制度有哪些基本特征，建立现代财政制度的基本原则有哪些？（杨志勇，2014，2015）对这些问题的回答，将有助于现代财政制度理论的发展，从而为中国财政学的发展添砖加瓦。

财政与国家治理的关系，再一次引发财政属性和财政学学科属性的大讨论。在20世纪60年代，财政学界为财政是经济基础还是上层建筑展开了热烈的讨论。邓子基编的《财政是经济基础还是上层建筑》（邓子基编，1964），收录了9篇论文，多数观点认为财政是经济基础范畴，因此财政学是经济学的分支学科的观点深入人心。但是，财政与上层建筑的密切联系，随着财政是国家治理的基础和重要支柱新定位的提出，需要重新审视。

为了适应新时代的需要，中国财政学界加强了财政基础理论研究，基于国家治理视角的财政学研究越发深入，财政学科的属性问题又一次引起热议。财政学是依照传统作为经济学的一个分支学科，还是成为独立于经济学的一个交叉学科？财政是经济基础还是上层建筑的问题需要从国家治理的视角加以回答。有的认为财政是特殊的经济范畴，财政学仍然是经济学，但国家治理的视角决定了这种特殊不是零星的特殊，而是需要从全局的视角来重构财政学。总之，现代财政制度论还处于发展的起始阶段，未来仍有很大的研究空间。

新中国财政学适应社会主义国家建设的需要，适应经济体制变革的需要，适应财政实践发展的需要，取得了突出的成就。1978年以来，中国财政学在财政政策理论、现代税收理论、国际税收理论、现代预算理论、国际财政理论（全球治理的财政理论）等具体财政理论上也有了新的发展。未来，适应新时代发展的需要，按照社会主义国家建设的要求，特别是国家治理体系和治理能力现代化的要求，适应中国需要的现代财政制度论将得到更充分的发展，中国财政学的构建蓝图将更加清晰。

杨志勇，中国社会科学院财经战略研究院研究员，副院长

基金项目：

本文是国家社科基金重大项目“公共经济学理论体系创新研究”(14ZDB121)的阶段性成果。

全文刊发《财政研究》2019年第6期