当事人参与启动提级管辖的价值与路径——以417份提级管辖裁定书为分析样本

文 / 葛媛媛

作者单位：北京市第一中级人民法院

内容提要

提级管辖制度是完善上下级法院职权配置和业务关系的重要抓手，受诉讼法对该制度“法院内部职权行为”设置之约束，当事人在其中没有参与决策或发表意见的制度化渠道。实证分析显示，内部行权模式下提级管辖存在类案参考不足、适法覆盖不全、总体适用率低、当事人权利保障不周等局限，并面临报请动力疲软、发现渠道缺失、请示依赖冲击等现实制约，制度效果未能充分发挥。鉴于此，提级管辖启动应打破法院内部行权模式，通过当事人参与，在二者的对话协作中保障程序权利，促进更多统一规则的生成和更多治理效能的输出，从而充分实现制度功能。当事人参与提级管辖的启动有两条进路：中短期内，可遵循现行法律框架内的技术进路，在内部行权模式基础上外置“当事人建议”提级管辖机制；长期可考虑突破现行法律框架的规范进路，在立法层面赋予当事人“提级管辖申请权”这一正式诉讼权利，形成制度运行新格局。

目次

一、近10年提级管辖内部运行模式实践检视

二、提级管辖内部运行模式的制约因素

三、当事人参与启动提级管辖的价值阐释

四、当事人参与启动提级管辖的两条进路

提级管辖作为诉讼法上管辖权转移的情形之一，不仅是程序规范体系视域下对确定性管辖规则的灵活性调整，更是司法体制改革视域下完善上下级法院职权配置和业务关系的重要抓手。四级法院审级职能定位改革将提级管辖与审判重心下沉紧密耦合，成为优化案件分布格局、加强审级制约监督、推动法律统一适用、实现四级法院各尽其能的关键环节，在向国家和社会输出行为规则和治理效能等方面彰显出强烈的公共价值。然而长期以来，立法将提级管辖设置为法院内部职权行为，当事人虽为程序主体，却并无参与决策或发表意见的制度化渠道。多年运行实践显示，内部行权模式下提级管辖存在动力疲软、需求错位等局限，阻碍了制度效能的充分发挥。改革试点开放性地提出“探索建立当事人申请提级管辖机制”，但具体设计尚处于空白。鉴于此，本文对当事人在提级管辖中的功能价值予以阐释，构建当事人参与启动的完整运行模式，以期通过进一步完善提级管辖机制，对更好促进司法公共产品的生成有所助益。

一、

近10年提级管辖内部运行模式实践检视

我国三大诉讼法首次颁行时均确立提级管辖规则，但立法和司法解释始终将提级管辖规范为法院对级别管辖的职权性调整，属于法院内部启动程序。实践显示，内部行权模式存在诸多局限，与提级管辖制度的预期功能不完全匹配。本文对2012年至2022年在中国裁判文书网公布的417份提级管辖裁定样本进行了全面观察，发现制度适用存在以下问题：

（一）偏重个案处理，类案参考功能不足

从样本裁定载明的提级审理事由可见，大部分系因与上级法院正在审理的案件存在关联，提级管辖有助于案件审理和裁判统一而提级；部分仅因案件复杂、标的额较大而提级。上述以个案妥善处理为目的的情形占比达71%，而因案件具有普遍法律适用指导意义或系属新类型而提级审理的仅占7%。可见，上级法院通过提级管辖来推动规则形成和法律统一适用的功能未能充分发挥，与提级管辖“审理一件，指导一片”的理念目标有较大差距。

（二）案由分布集中，统一适法覆盖不全

样本裁定显示，上级法院提级管辖的案件在案由分布上集中于建设工程合同纠纷、民间借贷纠纷、买卖合同纠纷、知识产权纠纷、破产程序案件五类，占比共56%；而侵权责任纠纷、婚姻家庭、继承纠纷、物权纠纷及劳动争议等传统民事案件数量极少甚至缺失。司法实践中，裁判规则不明确、自由裁量不规范、裁判尺度不统一等问题在传统民事领域较为突出，民法典的实施更为各类民事案件审理带来诸多法律适用方面的新问题，而且这一领域因权利冲突和价值多元，观点交锋极为频繁激烈，亟待上级法院予以厘清和规制。但既往实践反映出，提级管辖对不同审判领域的供给明显失衡，统一法律适用覆盖面有所局限。

（三）总体适用率低，制度有待充分激活

从样本数量及地域分布可见，自2012年至今10余年间，共仅有417份提级管辖样本案件，10年间提级审理不足20件的省份达84%，反映出提级管辖制度在司法实践中的运行总体处于较低水平，制度效能未能充分激发。虽然改革试点中期报告显示，试点近一年以来适用态势呈向好趋势，但后续情况仍有待实践进一步检验。

（四）主体间沟通不畅，当事人权利隐而不彰

法院与当事人同为管辖确定程序中的主体，级别管辖变更的作用力直接指向当事人。然而一方面，当事人向法院反映提级管辖意愿缺乏明确的制度化渠道，实践中存在通过申请、诉称、管辖权异议等多种做法。申请和诉称方式在性质、效力、后果等方面规则不明，而管辖权异议方式则不能完全满足当事人需求。另一方面，样本裁定显示，提级管辖说理不足甚至不说理的情形较为普遍，17份样本没有任何说理，另有22.5%的样本仅以“标的额较大、案情复杂”等笼统表述机械说理，导致提级管辖制度运行的规范性有所欠缺，对当事人的解释沟通不够到位。

二、

提级管辖内部运行模式的制约因素

由上可见，提级管辖制度虽久已有之，但在内部行权模式下运行效果尚未尽如人意，在改革试点前实质性进展不多。既往面临的现实性与制度性阻碍因素如今依然存续，且事关改革成效，有必要通过深刻剖析加以认识。

（一）现实制约：内力疲软外力冲击，启动面临多重阻力

1.“依报请”内生动力不足以致需求错位

下级法院将案件报请上级法院审理是提级管辖主要的启动方式，在样本案件中占比73%。但如前所述，下级法院多系出于将关联案件合并审理，抑或因案情复杂、审理难度大而报请提级，具有规则意义的特殊类型案件报请很少。试点启动4个月时，各地中高级法院提级管辖的案件中，“涉及普遍法律指导意义或法律适用分歧的案件仅占8%”。这一需求错位问题已为学者所留意。当然，随着改革试点工作深入推进，改革中期报告显示，提级管辖案件中类型较新、疑难复杂案件及具有普遍法律适用指导意义案件占比共计超过60%，案件有上有下、良性运转取得良好效果。

在改革向好的同时不容忽视的是，限于司法程序启动的被动性，特殊类型案件往往可遇不可求；而其所具有的规则意义、法律适用价值及衍生功能是法院和法官的共同追求。其不仅会为法院和法官带来更高的声誉，更关乎法官个体的自我实现和内在满足。而这也导致法院和法官对具有规则意义和法律适用价值案件的珍视和钟情，缺乏拱手让人的报请动力。同时上级法院也容易视复杂敏感、不易息诉的难办案件为烫手山芋，不愿提级。

2.“依职权”发现机制欠缺以致运转失灵

另一种内部启动模式为依职权启动，即上级法院认为案件系特殊类型案件，则应当决定提级管辖。这一模式的前提是，上级法院必须具备发现辖区法院已受理的一审案件的渠道。而实践中，此类渠道或机制似乎付之阙如。即便上下级法院可通过专业法官会议、辖区统一裁判标准座谈会、个案请教沟通等方式研讨审判业务问题，但至此阶段，案件大多已经过开庭、合议等程序，往往已有初步结论，此时提级审理将浪费审判资源，徒增当事人诉累。故既有机制对目标案件的发现存在时机错位的问题。即便上级法院可通过媒体等其他渠道，在案件受理之初获悉潜在目标案件，但可能因夺人所爱的顾虑而不愿主动提级，由此导致“依职权”提级审理的虚化。

3.案件请示选择偏好，挤压提级管辖空间

下级法院对拿不准、风险大等案件在形成最终结论之前请示上级法院对口业务庭，“已成为各级法院的一种惯例”。案件请示制度因违背独立审判、架空两审终审、异化审级关系等而广受诟病，最高法院曾通过提级管辖的方式对其进行诉讼化改造，但实际效果有限。从法官的实用主义立场出发，案件请示对下级法院来说可有效规避审判工作风险，对上级法院而言可减轻上诉后改判在精力消耗、信访责任等方面的负担，且操作灵活便捷，符合传统司法习惯和现实需求，短期内完全废除可能不切实际。有研究指出，89%的基层法院法官和87%的中级法院法官认为案件请示制度不能完全废止，至少应有限度地保留。可见，案件请示在实践中仍有较大的适用市场，将以多种形式存在并成为法官的选择偏好，难免对提级管辖的适用造成冲击。

（二）制度阻碍：法律制度供给不足，内部模式难以突破

在大陆法系国家，程序进行无论中外均采职权主义模式，故提级管辖职权主义的立法设计成为其难以突破法院内部行权的制度性阻碍因素，当事人参与程序启动缺乏法律依据。虽然个别案件中有当事人通过级别管辖异议的方式表达了提级审理意愿，但管辖异议与当事人参与启动提级管辖在程序性质上存在本质区别，前者无法完全实现后者的功能作用。

1.级别管辖异议的性质斥离

管辖权异议是当事人提出排除受诉法院违法管辖的主张，解决的是“管辖错误”问题。如果管辖权异议成立，则意味着原受诉法院本身就不具有管辖权，即缺乏实体判决要件。反观提级管辖，其针对的是“管辖妥适”问题，即原受诉法院本身即具有管辖权，但因种种原因而交由上级法院审理更为妥当。即便案件提级审理，也并不等同于原受诉法院系管辖错误或违法管辖，当事人并不会因此而受到“管辖错误”的侵害，更遑论通过管辖权异议制度这一救济机制来行使权利。因此，原理不兼容是当事人直接通过级别管辖异议参与提级管辖启动的本质阻碍。

2.级别管辖异议的适用局限

级别管辖异议存在主体和事由两方面适用局限，致使其无法完全解决当事人参与提级管辖启动之需求。主体方面，主流观点倾向于认为，该制度系在原告拥有管辖法院选择权的基础上赋予被告表达管辖观点的程序，从而实现权利的动态平衡配置，且原告可以通过撤诉或另行起诉的方式重新选择管辖，故管辖权异议在实务中只允许被告提出。而在提级管辖场景下，原被告都有表达意愿的需求，故管辖权异议在主体适用上存在局限。事由方面，因诉讼标的额是司法实践中确定民商事案件级别管辖的主要标准，案件疑难程度或影响范围虽在法理上应系确定级别管辖的决定因素，但因无从明确体现而应用相对有限。然而，以诉讼标的额、疑难程度、影响范围等标准提起级别管辖异议，与提级管辖中的“特殊类型案件”情形虽有交叉但并不等同，也没有直接必然联系，故管辖异议在事由上无法涵盖提级管辖范围。

由上观之，法院内部行权模式下提级管辖面临动力不足、无从发现、请示依赖等制约，在配套激励和约束机制尚未建立完善时，实际运行可能会偏离制度预期目标；同时，受现行法律框架之约束，内部模式难以为当事人提供制度化的权利保障。

三、

当事人参与启动提级管辖的价值阐释

当事人参与提级管辖的启动并非仅系对于内部行权模式局限的冲击与回应，其本身即具有充分的理论支撑和诸多现实裨益。

（一）法理支撑：多元主体对话协作，实现制度公共价值

提级管辖制度是现行四级两审制的诉讼制度框架下，实现案件层级相适和法律统一适用的重要途径，制度功能契合“法院层级越高，审理的案件越重要”“在制定政策和服务于公共目的方面的功能越强”的审级设置基本思路，亦意图通过案件在上下级法院的合理布局来更好发挥四级法院审级职能，从而让国家从中获得治理效能，让社会在法律适用统一中获得明确的行为规则，让当事人获得纠纷的公正高效处理，彰显着强烈的公共价值。

以上述公共目标为依归，应当看到，提级管辖的实践情境并非法院的独角戏，实际上由下级法院、上级法院、案件当事人等多元主体的行为共同成就。这就需要转变法院内部视角下的绝对职权化运行模式，使制度目标在各诉讼参与主体的对话与协作中得以实现。在提级管辖运行中会产生3个合作协同场域：上下级法院之间的协同、法院与当事人之间的协同、当事人之间的协同。此时，当事人在提级管辖启动中的出场便成为必然。通过赋予当事人对提级管辖的参与权，一定程度上打破法院内部权力行使的封闭与内隐状态，让当事人从程序的被动接受者向参与者乃至公共事物治理者的角色转变，让上下级法院超越自身利益关切，让对抗的当事人之间超越竞技主义，从而实现提级管辖运行新格局。

（二）正当基础：保障程序参与，在诉讼起点实现公正

管辖制度的实质是分配制度，地域管辖横向分配同级法院受理一审案件的分工和权限，级别管辖纵向分配上下级法院受理一审案件的分工和权限。然而，这并不意味着管辖制度的目的仅在于实现法院内部的工作分工。作为当事人开启诉讼的入口，管辖是“司法公正的第一道生命线”，承载着诉权保障、司法公正与效率价值。但内部运行模式完全以法官和法院对案件性质的裁量判断为基础，由法院主导，由上级法院单方面决定，呈现出较为浓厚的职权主义和行政化色彩，当事人在提级管辖启动阶段呈失语状态，存在违背其意愿的风险。因此，在程序价值和诉权保障的基点上，当事人应有权参与提级管辖的启动。

（三）价值功能：拓宽问题视野，促进司法产品更好生成

司法的公共产品属性是理论界和实务界的广泛共识，提级管辖作为诉讼程序的组成部分，本身即构成公共产品（中间产品），同时也是输出最终产品（司法判决）的关键环节。对更高质量公共产品的追求意味着提级管辖仅靠法院内部运转是有所局限的。一方面，如前所述，法院报请动力的缺乏导致公共利益在内部程序中并不总是能得到充分关注；另一方面，法院内主体对特殊类型案件的裁量和判断固然具备专业优势和权威，但同时应当看到，法官自身对法律适用不统一问题的发现与挖掘可能并不充分，且具有较大的个体差异，容易因经验缺失、习焉不察、思维定势和精力限制等原因而忽视具有规则意义的案件。这不仅需要法院内部司法能力的不断提升，同时也需要引入外部力量，为法院开拓法律适用的问题来源和适法情况的地域视野。

（四）现实必要：弥合资源差异，提升司法服务可接受性

如果说法律和司法解释规定的级别管辖规则已经为案件的可得资源进行了合法稳定的配置，那么提级管辖则意味着对司法资源的二次分配。而不言自明的是，提级审理的案件通常可以获得更优质的司法资源、更精干的审判力量，故在某种程度上有了些许区别对待的色彩，极易影响当事人体验和可接受度。作为差异化服务的接受者，当事人不应仅仅被动承受内隐程序下的结果，而应对公共属性案件的选择有表达意见的机会和权利，同时也构成对司法过程必要的制约监督力量。因此，通过当事人参与启动提级管辖来提升其对制度运作的参与感和接纳度，也是制度长足发展的必要保障。

四、

当事人参与启动提级管辖的两条进路

级别管辖可谓我国特有的一项民事管辖制度，提级管辖更是具有鲜明的中国特色，域外基本没有可供借鉴的参照物。因此，对于当事人参与启动提级管辖的路径构建，必须考量我国本土制度的整体环境并立足司法实践的具体情境，设计目的符合且效果最优的运行机制。制度改革有规范进路和技术进路两种实施途径，“前者是通过修改基本法律规范来推进和巩固改革成果，后者是在基本法律框架内进行技术性调整。”对于当事人参与启动提级管辖的运行设计，亦可在明晰制度定位的基础上沿着上述两种进路予以构建。

（一）理想坐标：当事人参与启动提级管辖的考量因素

1.制度定位——补充性

首先应当明确的是，虽然提级管辖内部行权模式遭遇一些阻力，但内部启动仍然是今后最主要的提级方式，当事人参与启动提级管辖并非要取而代之，而是通过当事人作用的介入发挥，成为现行内部启动模式的有益补充。同时，法院与当事人之间的对话协同并不意味着当事人可以分享提级审理的决定权，当事人参与启动在于过程参与和意见表达，法院依然是最终决策主体，不能完全听任当事人以致职责失位。

2.目标定位——效率性

制度设计应实现司法资源最优配置，在追求司法公正的同时力求效率突破。司法程序的繁杂程度、司法运转的顺畅程度都是影响效率的关键因素，这要求当事人参与启动提级管辖应充分顾及两点：其一，管辖法院在时间上应尽早确定，在过程上应减少程序耗费，“避免在操作中出现因管辖权的解决程序过于繁琐和冗长致使本诉审理出现延迟的情况”，造成程序空转、叠床架屋，导致当事人诉累和司法资源浪费。其二，必须防止当事人无原则无理由地频繁行使相应权利，将参与启动异化为拖延诉讼，重演如管辖权异议一般的滥用风险。

3.规则定位——确定性

确定性是管辖规则至关重要的价值目标和所有当事人的共同意愿。在特殊类型案件的判断标准本身具有一定模糊性和裁量空间的情况下，要防止因当事人参与启动而造成管辖不安定乃至诉讼秩序混乱，故机制运行中的行使方式、标准、程序、效力等问题均应最大程序地予以明确。

（二）技术进路：现行法律框架下“当事人建议”提级管辖

1.性质界定

因立法上并未赋予当事人以参与启动提级管辖的程序权利，故欲在现行诉讼法框架内完成对法院内部行权模式的合理调整，可考虑在内部启动模式基础上，于前端外置当事人申请提级管辖机制，将当事人的参与作为法院内部报请提级或主动提级之前的意见吸收渠道，让当事人参与到法院对案件是否需要由上级法院审理的判断过程中来。技术进路下的调整可以较低的制度成本灵活实施，作为中短期内完善提级管辖启动模式的现实选择，以推动实现制度效果。

2.运行流程

申请主体上，因管辖法院的确定与案件当事人的实体和程序权利直接相关，各方当事人均有平等的表达权利和对话机会，以实现意见的充分沟通和信息的有效共享。故原告、被告、第三人均可以申请提级管辖。申请对象上，考虑到司法成本和法院独立公正行使审判权等因素，笔者认为，当事人认为案件系特殊类型案件，有必要提级审理的，原则上应当向现受诉法院提出申请。申请时间上，本文认为，提级管辖申请应与管辖权异议提出时间保持一致，均应在一审答辩期内提出，且原告可以在起诉时一并提出。如此，法院可在管辖确定程序阶段内一并审查并处理案件管辖问题，有利于提升司法效率。申请内容上，当事人应当以书面形式提出申请，内容应当包括案件符合特殊类型案件标准的充分理由和具体情况，并附类案检索报告、理论研究综述等相关证明材料。

3.处理程序

对当事人提出的提级管辖申请，由现受诉法院承办案件的审判组织原则上适用书面处理方式进行判断处理。审判组织应以“先形式判断后实质判断”的标准对申请内容予以评判，如当事人提供的内容不完整或理由明显不成立，应当直接不予处理，无需进行实质判断。以个别裁判作为类案检索报告内容的，视为内容不完整。同时，为减少程序耗费，对于形式欠缺的申请原则上不应给予限期补充的机会。对提级管辖申请的处理结果分为三类，一是不予处理，即申请的形式要求不符合；二是不予采纳，即虽符合形式要件，但法院经审查认为其不符合特殊类型案件标准；三是予以采纳，法院将按规定启动报请程序。此外，在目前提级管辖制度设计中，提级与否的决定权完全在于上级法院，呈现明显的单向性特征，缺乏双向制约监督，造成运行不畅的隐忧。当事人申请或可在一定程度上构成外部制约力量。同时亦可探索建立上下级法院会商机制，以消解决定的内闭性。

（三）规范进路：探索赋予当事人“提级管辖申请权”

上述技术进路存在一定的局限性，如在当事人申请不成为正式诉讼权利的情况下，其参与的充分性仍然无法保障；法院对申请的处理没有相应制度予以规制，对司法行为的制约监督功能也难以有效发挥。因此，长远来看，可以考虑在试点积累充分经验后适当完善现行法律和相关制度。

1.基本思路

突破内部运行模式最根本的方法是在法律层面将当事人申请提级管辖法定化为一项诉讼权利，并配套相应的程序保障。当事人诉讼权利的赋予可通过立法或司法解释完成（如当事人申请追加必要共同诉讼人的权利，便是通过司法解释确立诉讼权利的实例）。如果修改立法成本较高，可选择在司法解释中进行相应规定，并处理好与条文之间的关系。具言之，可明确当事人具有提级管辖申请权，并作为法院判断是否需要提级审理的辅助；同时，提级管辖申请权与级别管辖异议权可在诉讼程序的管辖确定阶段成为双轨并行制度，形成衔接耦合以提升诉讼效率。

2.关键要素

规范进路与技术进路的基本运作框架大致相同。但当事人参与启动提级管辖上升为程序权利，也会因其正式性、救济性以及与其他相关权利的耦合性而导致规则设计的不同。

（1）正式性：为权利充分行使提供必要程序保障。其一，充分保障当事人对该权利的知情权，法院在立案阶段履行对当事人的告知义务。其二，保障当事人充分行使权利，如在当事人申请材料的形式要求有所欠缺时，应提示其补正并给予合理限期。

（2）救济性：提级管辖申请权延伸至上诉程序。无救济则无权利，若当事人的提级管辖申请权受到侵害，应设置必要的程序制度以兹救济。本文认为，与管辖权异议设置上诉程序作为救济机制不同，提级管辖并非管辖错误而严重侵害当事人权利，不应采取本诉附带诉讼的模式解决，更不应赋予当事人上诉权；若采取向上级法院复议的方式，也会造成较大的程序损耗。鉴于此，可以建立二审程序提级管辖制度，上诉人可以在上诉状中申请提级管辖，如二审法院裁量认为有必要提级审理，可以报请其上级法院决定。

（3）耦合性：管辖确定程序“双轨权利”并行衔接。提级管辖申请权与级别管辖异议权分别针对“管辖妥适”与“管辖错误”问题，故应明确区分，以免实践中交叉适用造成混乱。笔者认为，对于级别管辖异议，因诉讼金额标准可以明确量化，故可作为级别管辖异议的唯一标准；至于影响范围、疑难程度等标准，司法实践可见，当事人以此为由提出级别管辖异议被驳回的情形占据极大比例，让这两个标准几乎处于休眠状态。此种情形下，以管辖权异议程序处理此类问题似无必要。同时，因特殊类型案件的5类情形基本可以覆盖影响范围和疑难程度标准，故当事人如认为案件影响重大或疑难复杂，可将具体情形归入特殊类型案件中的一种或多种，进而通过提级管辖申请权提出相应主张。

3.滥用规制

条件规制方面，可设置提级管辖申请的反向标准，如对于小额诉讼、离婚纠纷以及在当地审理更有利于化解的部分物权纠纷（如相邻关系纠纷等），原则上不予受理。过程规制方面，一是前端预警，法院在告知当事人享有提级管辖申请权时应同时对理性行使权利予以提醒，并说明无理由或编造理由启动申请程序可能会被认定为滥用诉讼权利并导致不利后果。二是适度惩戒，如对拖延诉讼等恶意申请提级管辖的行为，法院可以予以口头训诫，或在案件裁判文书中指出并给予负面评价；情况特别严重，构成妨害诉讼的，可以给予合理数额的罚款；此外，还可以利用失信惩戒、黑名单等机制对当事人和诉讼代理人的不当行为予以规制。

●案件提级管辖标准和程序机制研究

●案例检索的技术、应用与完善