【学者新论】郇庆治：论习近平生态文明思想的制度维度
论习近平生态文明思想的制度维度
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内容提要：制度维度是阐释研究习近平生态文明思想科学体系及其践行的重要视角。自2012年进入新时代以来的十年间，它经历了一个理论意涵不断丰富深化、体系架构渐趋清晰的发展过程，先后形成了以党的十八大报告和十九大报告两个最权威文献为蓝本、以2015年《生态文明体制改革总体方案》和2019年十九届四中全会《决定》为主要样态的框架构想或顶层设计，从而对我国新时代生态文明建设的“制度之维”做出了既高瞻远瞩、又立足现实的整体筹谋与规划安排。
关键词：习近平生态文明思想；制度维度；八大制度；根本制度•基本制度•重要制度；环境政治学
之所以需要讨论习近平生态文明思想的“制度维度”，一方面在于它自身担负功能的重要性和结构运行的复杂性，另一方面在于它所扮演的承上启下的作用，即负责联通之前的“理念维度”和之后的“战略维度”。也就是说，正确先进的生态文明理念认知必须借助于或经由合理有效的生态文明及其建设制度体系来践行落实，才会落地生根、茁壮成长，而这种相对稳定的制度化管治架构本身，也会构成进一步的公共政策战略与举措的引领规约。因而，对习近平生态文明思想的制度之维的深入探究，是习近平生态文明思想研究中亟待拓展的重要层面。
一、环境政治学视域下的生态文明制度
对现实生活中的生态文明制度尤其是具象化制度进行学理性探究的角度可以有很多，因为它们往往有着颇为不同的质性或面相——比如经济的、社会的、文化的和生态环境治理意义上的，但环境政治学视角显然更符合这一研究对象本身的特点和笔者所选择的“理念·制度·战略”政治哲学三维分析框架。换言之，本文把“生态文明制度”视为环境政治现象或构成元素，而所从事的理论分析相应地也就是环境政治学分析。
1．环境政治制度
一般而言，政治学所意指的“制度”是以某种政治组织机构为核心或主要存在形式的公共治理或规范力量，因而往往是以公共治理（服务）职能、政府（或社会）公共权力、实体性组织机构等为表征或相联系的。与制度密切相关的两个术语是“制度化”和“体制”。“制度化”这种对于制度一词的动名词形式使用，大致可以从如下两个意义上来理解，既可以指某一项制度的形成发展过程，尤其是它的机构实体化方向演进或公共资源掌握支配数量的增加，也可以指为了确保或促进某一政策议题领域包括制度建设目标的实现而采取的制度性措施。而“体制”主要是指某一项（种类）制度的更大范围内或时空尺度上的系统性或体系化组合，同时很可能还会包括更加复杂的组织机制连接和政策协同，因而可以大致对应于通常所指的“制度体系”或“体系机制”。
基于上述理解，我们就可以对“环境政治制度”这一特定议题领域和学科视域下的当代政治制度做出概念性阐释与澄清。一方面，环境政治制度是指现代社会中传统或主导性政治制度框架及其具体形式，对于生态环境这一新型政治议题的回应、吸纳和预占，即那些越来越关注新兴生态环境议题的传统政治制度形式或元素。比如，欧美民主制国家中的政党制度和议会制度，自20世纪70年代初以来都发生了持续演进的绿化过程。甚至像全球气候变化应对这样的国际公共政策议题，也已在欧美国家中享有一种超越质疑的政治正确地位。另一方面，环境政治制度也可以指它作为一个相对独立的政治制度体系（体制）的形成，即社会政治回应广义的生态环境保护治理议题而导致出现与形成的新型政治制度及其系统性组合，也即是通常所界指的环境政治学的研究对象。其中，既包括国内层面上的环境新社会运动（非政府组织）、绿党与政府生态环境部门，也包括国际层面上的各种生态环境保护治理组织与多边合作机制。可以说，当今世界的国内环境政治和国际或全球环境政治，正是围绕或借由这些绿色政治制度而展开的。
需要指出的是，其一，“环境政治的制度化”在上述双重意义上都是一个渐进形塑的过程。无论是环境政治的制度化呈现还是它的制度化推进，都只能是一个渐进趋近的动态过程，而且并不存在一种确定的或统一的进路。其二，“环境政治体制”有着更为显著的系统或整体性特征。因而，环境政治制度（体制）革新的首要追求或使命，就是促使当代社会逐渐学会用系统整体或生态容限思维来重新框定经济社会利益，并将生态环境保护治理提升成为公共政策优先事项而列入政治议事日程。
2．生态文明制度
所谓“生态文明制度”，是指关于或围绕着生态文明建设这一执政党及其领导政府的广义的生态环境保护治理公共政策理念及其贯彻落实而出现形成的各种形式制度。而依据对生态文明作为涵盖理论与实践两个层面及其进步变革成果的总体性概念和对生态文明建设作为更加侧重其动态演进过程特征的二阶概念的不同侧重，笔者认为，可以将生态文明制度大致划分为两大类：较为成熟的生态文明制度形态和生态文明建设的制度化举措，前者指的是合乎生态文明理念原则与目标追求的制度成果或制度化呈现，而后者指的是生态文明建设议题领域政策推进措施的规范化、常态化。
第一种制度的典型实例是以国家公园为代表的自然保护地制度。借助于设立不同类型或保护管理等级的国家公园和自然保护区，可以实现对自然生态环境系统及其主要构成元素的更高水平的可持续保护与利用。而它们之所以称得上是一种生态文明制度，在于不仅可以依此做到在公园和保护区辖区内自觉地处理好自然生态系统完整性、多样性、原真性保护与人类生存发展合理需要满足之间的关系，而且可以借此在公园和保护区辖区之外的更大空间区域内、以一种人与自然和谐共生的理念思维来重构现代社会的经济社会与文化制度框架和公众个体的生存生活方式。
第二种制度的典型实例是政府有关部门创建并组织实施的生态文明建设目标责任考核或绩效考核。随着2007年党的十七大以来生态文明建设逐步成为我国各级党委和政府的一项日常行政管理工作，对各级党委、政府推进生态文明建设力度及其成效的制度化考核就成为一个现实问题。正是基于这一目的，生态环境部、国家发改委和国家统计局等部委、中央组织部等部门，近年来尤其是2012年党的十八大以来陆续制定实施了针对生态文明建设示范（先行、试验）区、全国省市自治区政府和不同类型国土空间区划地区党政主要官员的目标责任考核或绩效考核制度。从有效推进国家生态文明建设战略的角度来看，这些考核制度显然是非常必要的，但就目的与工具之间的区分而言，这类制度大都属于笔者所指称的“生态文明建设制度化”的范围。
当然，必须看到，现实中的生态文明制度是十分丰富多彩和多样化的，包含着比其政治视野下的勾勒复杂得多的维度或层面，而某一种制度的身份形象并不是固定不变的，不同制度类型之间也不存在不可逾越的界限。比如，随着党和政府推进生态文明建设国家战略力度的持续加大，长期以来被视为“软法”的生态环境保护法律、被视为政府机关中“弱势部门”的生态环境行政机构、被视为执政精英中“边缘群体”的生态环境部门官员，都在发生着从软到硬、从虚到实、从外围到中心的重要变化，而作为一种公共政策管理体制的“生态环境保护治理”，也早已从最初指向的植树造林、绿化祖国（林业），后来强调的大气、水域、土壤和噪音污染防治（环境工程），扩展到如今的涵盖从经济到文化、从国内到国际的方方面面的制度（政策）复合体。不仅如此，就像生态文明及其建设本身一样，在此指称的生态文明制度还是基于新时代中国特色社会主义现代化发展这一整体背景与语境而言的。这就意味着，我们在描述讨论这些不同的制度类型、形态及其演进时，需要清醒意识到并自觉将它们嵌入到所处的环境和语境之中，而不能做过于泛化或抽象的言说概括。
3．习近平生态文明思想视域下的生态文明制度体系
从习近平生态文明思想的学理性阐释与研究的目的来说，我们需要特别关注的是，生态文明制度及其关联性概念是如何被界定与运用的，它们在其整个话语政策体系中占据一个什么样的位置，又如何通过在这个话语政策体系中的理论与实践运用而实现了自身意涵的丰富与拓展。概言之，在笔者看来，制度整体构架呈现意义上的“五位一体”生态文明制度体系或“生态文明体系”，是习近平生态文明思想中关于生态文明制度及其建设的最主要的概念化表述，尽管它在政策文本中更多是一种相对狭义上的意涵界定与使用。
关于体系化生态文明制度的表述，最早出现在2012年党的十八大报告之中。虽然它直接阐述的是推进生态文明建设这一国家战略的重要意义，即必须将其置于突出地位并融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，但也完全可以推论为创建涵盖经济、政治、文化、社会与生态环境保护治理各方面和全过程的“五位一体”制度体系，而这也迅即成为国内生态文明研究学界的共识性认知。也就是说，在习近平新时代中国特色社会主义生态文明思想体系中，生态文明制度是一个极其重要的基础性概念，并且首先是指系统性的“五位一体”制度体系或整体。基于同样的思路或理据，习近平同志2018年5月18日在全国生态环境保护大会上的讲话（即“5.18”《讲话》）中，首次进一步提出了“生态文明体系”的概念，即包括“以生态价值观念为准则的生态文化体系，以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系，以改善生态环境质量为核心的目标责任体系，以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系，以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系”的系统整体或体系组合。可以看出，这里虽然确实狭义使用了“生态文明制度体系”概念——将其视为“生态环境保护治理”层面之下的三种制度类别之一，但如果从“五位一体”的宽泛意义上来说，它所强调的仍是生态文明制度在整个社会不同维度或层面上的立体性综合特征。甚至可以说，“生态文明体系”就是“五位一体”生态文明制度体系的另一种表述形式。
依据上述理解，党的十八大报告中作为大力推进生态文明建设四大战略部署及任务总要求之一的关于“加强生态文明制度建设”的论述，同时包含了前文所指的实存性生态文明制度成果和生态文明建设制度化意义上的制度建设与创新要求，或者说同时包含了生态环境保护治理、经济政治与社会文化等不同方面的制度建设与创新要求。比如，国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度、生态环境保护制度，其中绝大部分都属于生态环境保护治理方面的生态文明制度，那些体现生态文明要求的经济社会发展绿色评价的目标体系、考核办法、奖惩机制，就属于典型的生态文明建设制度化方面的重要举措，而那些致力于提高自然资源节约利用水平和环境保护质量的经济促进、行政监管与宣传教育制度化措施，则往往兼具上述两个方面的质性特征。
当然，不难理解，现实政策文本中更多出现或意指的是生态文明制度体系的一种相对狭义界定及其意涵，大致对应于宽泛的生态环境保护治理方面的有关制度。比如，2015年4月25日发布的《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，就把“建立系统完整的生态文明制度体系”作为基本原则、把“基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系”作为主要目标，并把“法律法规”“标准体系”“自然资源资产产权制度和用途管制制度”“生态环境监管制度”“资源环境生态红线”“经济政策”“市场化机制”“生态保护补偿机制”“政绩考核制度”“责任追究制度”等作为生态文明制度体系的主要内容；同样，2019年党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中关于“坚持和完善生态文明制度体系”所做的论述，也是采取了一种较为狭义上的意涵界定，并将其概括为“生态环境保护制度”“资源高效利用制度”“生态保护和修复制度”“生态环境保护责任制度”等四个方面。
习近平生态文明思想视域下与“生态文明制度体系”密切关联的另一个概念，是“生态文明体制”及其改革。2013年党的十八届三中全会所通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，不但明确提出了“建立系统完整的生态文明制度体系”的总体目标，还具体列举了生态文明建设领域中的四项制度建设或全面深化改革任务，即“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”“划定生态保护红线”“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”“改革生态环境保护管理体制”。这里虽然只是使用了“生态环境保护管理体制”这一说法，但却标志着生态文明制度建设被纳入到全面深化改革的政策话语语境和框架之下。结果，2015年9月出台的国家《生态文明体制改革总体方案》，围绕着生态文明体制改革这一主线系统阐述了我国生态文明建设尤其是制度建设的“八大任务”。2017年党的十九大报告的第九部分将“生态文明体制改革”作为篇章主题词，但却包含了远为丰富的生态文明制度理论与政策意涵，尤其是新时代中国特色社会主义思想体系之下对于生态文明制度及其建设的新认知新要求。而尤其需要指出的是，虽然这一部分的正文中出现了关于推进或适应绿色发展的经济体系、技术体系、能源体系和生活方式，构建由政府、企业、社会组织和公众共同构成的环境治理体系，建立以国家公园为主体的自然保护地体系等制度体制性内容或要求，但却并未对“生态文明体制”这一概念本身做更多的阐释，而且它在报告其他部分使用的还是“生态文明制度体系”的概念表述。依此而论，“生态文明体制”既可以理解为生态文明制度体系的另外一种形式表述，也可以理解为它同时还涵盖了那些关涉各种制度形式或类型之间的连接性机制渠道或政策协调手段，而这些都可以成为生态文明制度建设或改革创新的重要突破口。
由此也就可以理解，习近平同志在“5.18”《讲话》中虽然也高度肯定了《生态文明体制改革总体方案》等政策文件及其提出的许多改革方案所带来的阶段性成效，但更详细阐述的则是作为加强生态文明建设六项原则之一的“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，强调生态文明制度创新、供给、配套、执行的重要性。如上所述，在笔者看来，习近平生态文明思想视域下的生态文明制度概念，虽然也会在单项或个体制度意义上加以理解和使用，但其核心意涵是指一个系统性立体化的制度体系或整体，而它的最高级综合形式则是“五位一体”意义上的生态文明制度体系或“生态文明体系”，即在整个社会层面上的生态文明制度组合及其运行体制，尽管在现实政策文本和实践中生态文明制度体系更多意指大致对应于一个与广义的生态环境保护治理议题有关的制度复合体。
二、“八大制度”框架体系
基于上述概念性阐释，笔者认为，可以把迄今为止的中国特色社会主义生态文明建设的制度构设，划分为以2015年《生态文明体制改革总体方案》和2019年《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》为主要节点的前后两个阶段，并因而形成了或蕴含着两个略有差异的生态文明制度框架体系构想或愿景。就前者而言，它主要体现为从党的十八大报告强调的“生态文明制度建设”到十八届三中全会《决定》提出的“生态文明制度体系”，再到2015年《生态文明体制改革总体方案》明确的以“八大制度”为核心的生态文明制度体系的过程。
1．“十八大”报告
如果把2012年党的十八大报告理解为一个关于为什么、是什么和如何建的生态文明建设话语理论体系的话，那么，它在宏观、中观和微观三个层面上都明确强调了制度建设的重要性。因而，这里的生态文明制度及其建设，既可以从“五位一体”的社会整体制度体系或体制的最广义上来理解，也可以从面向或致力于生态环境保护治理的有关制度组合或体制的相对狭义上来理解，当然，也可以在单一议题领域或制度类型的更具体意义上来理解。
就十八大报告第八部分的“加强生态文明制度建设”一节所列举的各种制度形式而言，可以大致概括为如下四个类型：生态环境行政监管制度、环境经济政策工具制度、经济社会发展绿色评价制度、生态文明宣传教育（制度）。很显然，与生态环境保护治理目标更直接相关的前两个类型制度得到了更加充分的论述规定，而第三种类型制度也由于它所具有的公共政策管理性质逐渐演进成为生态文明制度体系中的一个重要内容，即生态文明建设绩效评价。当然，同样值得关注的，是这里对各种制度类型所做的修饰性限定，展现了党的十八大报告关于生态文明制度体系构设的政治哲学理念基础或高度。
基于党的十八大报告的上述要点，习近平同志2013年5月《在十八届中央政治局第六次集体学习时的讲话》中，对于生态文明制度建设做了进一步阐述。他在重申建立健全资源生态环境管理制度、国土空间开发保护制度、资源有偿使用制度和生态补偿制度、生态环境保护责任追究和环境损害赔偿制度、入海污染总量控制制度等的同时，还特别强调了要牢固树立“生态红线的观念”“在这（制度）方面，最重要的是要完善经济社会发展考核评价体系”和建立责任追究制度“主要是对领导干部的责任追究制度”。这些论述不仅包含了更为丰富的生态文明建设议题领域的制度内容，也突出了相关领域制度建设的重点或着力点，成为党和政府进一步推进生态文明制度建设的重要导向与引领。
2．十八届三中全会《决定》
2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“加强生态文明制度建设”作为第十四部分即生态文明建设领域全面深化改革的主题。这一篇章首先强调了建立系统完整的生态文明制度体系的重要性，明确提出了“生态文明制度体系”的概念，然后在此基础上分别阐述了如下四个方面的制度体系建设或体制改革要求：“自然资源资产产权制度和用途管制制度”“生态保护红线（制度）”“资源有偿使用制度和生态补偿制度”“生态环境保护管理体制”。
就“生态文明制度体系”这一概念而言，它无疑是比“生态文明制度”意涵外延更加宽泛丰厚的概括，彰显了生态文明制度及其建设的自身结构复合性和背景环境嵌入性特征。这意味着，一方面，生态文明制度建设需要更自觉地考虑生态环境保护治理程序末端、过程终端或结果之外的其他环节的有关制度和更广泛范围领域内的有关制度，另一方面，生态文明制度建设或改革需要更自觉地考虑制度体系或更大系统以及政策衔接协调机制意义上的问题，也就是体制性问题。就此而论，在笔者看来，就像这一篇章的导论部分不足以是对生态文明制度体系的主要构成元素的完整罗列一样，正文的第四部分即《决定》第54条也不是对“生态环境保护管理体制”的主要构成元素的穷尽式罗列。换言之，生态文明制度体系并不能等同于源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度、环境治理和生态修复制度的简单相加或集合。
就“四大改革任务”来说，一方面，可以大致将“自然资源资产产权制度和用途管制制度”“资源有偿使用制度和生态补偿制度”归类为环境经济政策工具的范畴，把“生态保护红线（制度）”“生态环境保护管理体制”归类为生态环境行政监管体制的范畴。相应地，党的十八大报告所包含着的四个生态文明制度类型已经简化或凝练为两个，而这从改革及其主要任务选择的公共管理性质来说（比如考虑其可操作性和效果评估）是必要的，也是可以理解的。另一方面，从比较的角度来看，“自然资源资产产权制度和用途管制制度”和“生态保护红线（制度）”显然是更为新颖的提法与概括。前者的核心内容是形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度与用途管制制度和统一行使全民所有自然资源资产所有者职责与所有国土空间用途管制职责的行政监管体制，而后者的核心内容则是划定资源环境使用与国土空间开发利用上不能逾越的一系列上限、底线或“红线”，尽管在此并没有对这些“红线”的具体所指做出明确规定，而是提出了建立国家公园体制、建立资源环境承载能力监测预警机制、取消因生态环境脆弱而限制开发区域的地区生产总值考核、建立生态环境损害责任终身追究制度等更严格的生态环境保护制度及监管促动举措。
正是基于上述理由和考虑，习近平同志《在关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》中，对“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”这一条款做了特别的解释与说明。他强调指出，国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是两件不同的事情，而我国生态环境保护中所表现出的一些重点问题，就是与上述两个方面的体制不够健全有关，因而，我们需要健全国家自然资源资产管理体制和完善自然资源监管体制。他还进一步提出，这不仅是一项重大改革任务，也是“建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求”。
依此而论，作为四项改革任务之首的“健全自然资源资产产权制度和用途管制制度”，并不简单是环境经济政策工具在生态文明制度建设中的借用与创新问题，而是与第四项任务存在着一种对应关系，即建立健全作为我国自然资源资产管理和生态环境保护治理法治基础的统一行政监管（执法）体制，而且是明确基于一种更高层次或境界的环境政治哲学认知。对此，习近平同志阐述指出：“我们要认识到，山水林田湖是一个生命共同体……（因而）由一个部门行使所有国土空间用途管制职责，对山水林田湖进行统一保护、统一修复是十分必要的。”
3．《生态文明体制改革总体方案》
2015年9月由中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》，既是对党的十八大报告和十八届三中全会的《决定》关于加强生态文明制度建设的总体要求的细化构设，也包含着对十八大以来党和政府领导我国生态文明制度建设实践经验的进一步总结提升，而它的直接依据或准备，则是同年4月25日由中央政治局审议通过的《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》。
需要指出的是，这一《意见》不仅明确把“以健全生态文明制度体系为重点”“建立系统完整的生态文明制度体系”“基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系”作为其指导思想、基本原则和主要目标的重要内容，而且在它的第六部分“健全生态文明制度体系”中，把生态文明制度体系建设的目标要求归纳为如下十个方面或要素：“法律法规”“标准体系”“自然资源资产产权制度和用途管制制度”“生态环境监管制度”“资源环境生态红线”“经济政策”“市场化机制”“生态保护补偿机制”“政绩考核制度”“责任追究制度”。可见，这一《意见》既对相对狭义上的“生态文明制度体系”概念做出了更加明晰的界定，即“源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究”——而这显然更适合于广义的生态环境保护治理的情境或语境，也初步提出了随后《生态文明体制改革总体方案》中所概括的“八大制度”，并把自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等制度称为“关键制度”。
相比之下，《生态文明体制改革总体方案》的主旨是加快建立系统完整的生态文明制度体系，“增强生态文明体制改革的系统性、整体性、协同性”，从而加快推进生态文明建设。也就是说，一方面，《总体方案》明确围绕着“生态文明体制及其改革”这一核心理念来规划部署生态文明建设尤其是生态文明制度体系建设，而这就涉及到前文已指出的，它会更加关注与强调制度之间的系统性组合以及相应的衔接机制及其配套协同，另一方面，《总体方案》特别强调作为主要改革任务的“八项制度”建设的目标明确或内容清晰，也就是它们的可实操性。因而，《总体方案》在结构上也像《意见》一样，分为三个组成部分，即总体要求、分项要求和实施保障。
具体而言，在总论部分，《总体方案》明确提出了到2020年构建起包括“自然资源资产产权制度”“国土空间开发保护制度”“空间规划体系”“资源总量管理和全面节约制度”“资源有偿使用和生态补偿制度”“环境治理体系”“环境治理和生态保护市场体系”“生态文明绩效评价考核和责任追究制度”等八项基本制度的“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系”。可以看出，这里对于“生态文明制度体系”做了一种与前文《意见》中又有所不同的概括，更加强调了生态文明制度（体系）的系统整体性、多元社会主体参与和不同政策手段运用等特点，但它显然更多是基于对上述八项制度及其特点所做的抽象化，而同样也未必是对生态文明制度（体系）核心意涵或构成性要素的描述性界定。
在结尾部分，《总体方案》除了强调要强化组织领导、完善法律法规、加强舆论引导与督促落实之外，还特别提出要“积极开展试点试验”，尤其是“将各部门自行开展的综合性生态文明试点统一为国家试点试验”。这里所表明的是，受到社会各界广泛关注的生态文明建设示范区（先行区、试验区），并不能简单从“制度（体系）建设”的视角来理解，而是在某一地域（区域）范围内开展的综合性生态文明建设推进努力。这当然不是说，这些试验区不可以或不需要进行制度（体系）建设方面的试点创新，而是说，需要特别留意或谨慎这些议题领域性尝试所取得经验的局地或有限性质。
无疑，《总体方案》最值得关注的是它所提出的由“八项制度”构成的我国生态文明制度建设或体制改革目标框架。应该承认，就这八项制度中的每一项制度（体系）的具体内容而言，它们都体现了党的十八大以来党和政府带领进行生态文明制度建设的最高认识与实践水平，并且具有相当程度的超前展望与筹谋余地。就此而言，完全可以说，这八项基本制度构成了一个针对和适应我国生态文明建设初始阶段实际的、内容丰富而结构完整的生态文明制度体系。当然，也必须看到，我们对于生态文明制度建设的现有认知水平和《总体方案》构设的发现与解决突出问题特点，使得这八项制度的概括表述以及更具体意义上的制度创新要点，并不等同于或者就是我国生态文明制度整体框架的完整构想本身。
总之，在笔者看来，《总体方案》及其对“八项制度”的详尽阐述与规定——主要是生态文明及其建设视域下的广义的生态环境保护治理公共政策领域的制度化举措及其系统组合，构成了党的十八大之后、十九大之前党和政府关于我国生态文明制度建设的最具权威性的顶层设计或“路线图”，因而是展现习近平生态文明思想的制度之维的最重要文献和现实中生态文明制度建设推进实践的规约指引。对此，习近平同志曾强调指出，“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道”。
三、“根本制度•基本制度•重要制度”框架体系
我国新时代生态文明制度构设的另一个标志性节点，是2019年十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，并由此提出或彰显了一个与2015年《生态文明体制改革总体方案》略微不同的国家生态文明制度体系框架，反映了党和政府领导推进生态文明制度建设认知水平和驾驭能力的提升。
1．十九大报告
2017年党的十九大报告，同时使用了“生态文明制度体系”和“生态文明体制”这两个基本概念。前者用来归纳自党的十八大以来我国生态文明制度建设领域中所取得的重要成果，并列举了“主体功能区制度”和“国家公园体制”这两个实例；后者则用于概括这一报告关于推进生态文明建设阐述的主题，即“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”。
按照十九大报告的论述结构，除了与十八大报告第八部分相对应的第九部分，还在另外三个地方做了关于生态文明（制度）建设议题的阐述。一是在第一大部分“过去五年的工作和历史性变革”中，“生态文明制度体系加快形成”被认为是“成效显著”的主要表现之一。其中，主体功能区明确使用的是“制度”，而国家公园使用的则是“体制”，体现了这两个概念在具体意指上的些微差异。二是在第三大部分“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”中，“生态文明制度”除了意指“五位一体”意义上的覆盖整个当代中国社会的制度体系，还用以指称一系列相对狭义上的制度类型或领域：“节约资源和保护环境的基本国策”“统筹山水林田湖草系统治理”“最严格的生态环境保护制度”“绿色发展方式和生活方式”。这里，虽然只有生态环境保护明确使用了“制度”，但其他几个层面或领域也都是非常重要的生态文明制度或制度化体现。三是在第四大部分“决胜全面建成小康社会，开启全面建设社会主义现代化国家新征程”中，不仅作为第一个阶段主要任务的统筹五大建设、实施可持续发展战略、打好污染防治攻坚战，关涉到适当生态文明制度框架的问题，而且第二个阶段和第三个阶段的目标及其实现，也都有生态文明制度层面上的呈现或保障问题。
至于十九大报告的第九部分，像十八大报告一样，也分为七个自然段和四个组成部分，其主旨则是如何围绕加快生态文明体制改革这一核心议题领域，来大力推进生态文明建设、建设美丽中国。第一、第二自然段是该篇章的总论部分，旨在阐明新时代大力推进生态文明建设的思想理论基础和必须坚持的方针原则。需要指出的是，不仅像坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针和形成节约资源与保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，有着强烈的生态环境保护治理制度革新与创新意涵，而且建设人与自然和谐共生的现代化从而满足人民日益增长的美好生活需要和优美生态环境需要，也从更深层次上意味着或指向一种全新的社会制度构架，否则就不可能做到“还自然以宁静、和谐、美丽”。第三至第六自然段是该篇章的主体部分，着重阐述了推进生态文明体制改革的新四大战略部署及任务总要求。可以说，这其中同时包括了对于从自然环境保护治理、生态系统保护修复、生态环境行政监管体制到推进绿色发展方面的主要制度改革与创新规划和要求的阐述。第七自然段是该篇章的结语部分，强调了“牢固树立社会主义生态文明观”和“推动形成人与自然和谐发展现代化新格局”的重要性。而无论从社会主义政治取向还是建设人与自然和谐共生现代化追求的视角来说，体制改革与制度创新都是我们保护生态环境努力和生态文明建设的根本所在，否则也就谈不上“功在当代、利在千秋”。
因而总体来说，十九大报告关于生态文明建设包括制度建设的论述与十八大报告相比有着很大程度上的连贯性、延续性、承继性，尽管在篇章布局和论证方式上确有一些明显的差别。甚至可以说，十九大报告所阐述的生态文明体制及其改革，在很大程度上就是对十八大报告所阐述的生态文明制度体系及其建设的另一种论证或表述。如果再考虑到现实中的包括生态环境保护治理领域中的制度（体系）或体制机制都只有较为短暂的历史，那么就更容易理解，生态文明体制改革重构或制度创新建设其实并没有本质性的区别。
2．十九届四中全会《决定》
单就其生态文明制度篇章即第十大部分“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”而言，2019年十九届四中全会所通过的《决定》做了一种言简意赅的阐述。概括地说，围绕着“生态文明制度体系”这一基本概念，“坚持和完善生态文明制度体系”是与《决定》标题的前半部分即“坚持和完善中国特色社会主义制度”相对应的，强调生态文明制度体系相对于中国特色社会主义制度框架的从属和支撑作用，而“促进人与自然和谐共生”则是与《决定》标题的后半部分即“推进国家治理体系和治理能力现代化”相对应的，强调促进人与自然和谐共生的现代化相对于推进国家治理体系和治理能力现代化的从属和支撑作用，或者说，“建设人与自然和谐共生的现代化”同“推进国家生态环境治理体系和治理能力现代化”这两个表述之间的相近相通之处。
在简短阐述生态文明建设重要性、理念原则和总体目标的导论之后，这一篇章概述了坚持和完善我国生态文明制度体系的四个方面要点：“实行最严格的生态环境保护制度”“全面建立资源高效利用制度”“健全生态保护和修复制度”“严明生态环境保护责任制度”。很明显，这里的“生态文明制度体系”是一种对标于“治理体系和治理能力现代化”目标的相对狭义或简化意义上的理解与界定，即集中于生态环境保护治理、生态系统保护与修复、资源高效（节约集约）利用和生态环境保护责任的生态文明制度体系或组合。
而就十九届四中全会《决定》的整体架构来说，一方面，我们可以在与其他议题领域制度阐述的比较中，来理解关于生态文明制度体系及其建设的论述。比如，《决定》的第一部分在阐述其主题的重大意义和总体要求时，明确把“生态文明”作为我国社会主义制度框架的一个层面与经济、政治、文化、社会、军事、外事等方面相并列，从而延续了十八大报告所确立的中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的表述。再比如，《决定》第八部分和第九部分在分别阐述“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度”“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”时，对“民生保障制度”和“社会治理制度”都做了一种重要的修饰性限定，但相比之下，第十部分在阐述生态文明制度体系时却没有使用这样的修饰性限定，可部分理解为党中央对于这一层面制度性质特征把握上的慎重态度。
另一方面，更值得关注的是，《决定》提出的“根本制度·基本制度·重要制度”认知框架对于我们理解生态文明制度体系所给予的重要方法论启示。《决定》在阐述“构建系统完备、科学规范、运行有效的（中国特色社会主义）制度体系”目标时，明确提出了支撑着这一体系的“根本制度、基本制度、重要制度”的表述。在笔者看来，既可以在严格的字面表述意义上，来理解《决定》关于根本制度、基本制度、重要制度的论述，即哪些制度属于根本制度、哪些制度属于基本制度、哪些制度属于重要制度，但也有着充分理由做一种更宽泛意义上的理解，即中国特色社会主义制度体系其实是一个由“根本制度·基本制度·重要制度”有机组成的立体性复合构架，其中根本制度仅限于那些体现社会主义社会本质特征、关乎民族与国家前途命运的关键性制度，基本制度则对应着那些从经济政治、社会文化到军事外事等各个主要部类政策领域的基础性制度，而重要制度则是指那些隶属于根本制度或基本制度的数量众多的议题政策性或功能性制度。
上述理解对于生态文明制度体系及其建设的启思价值在于，生态文明制度体系也应是一个包含着不同层面等级的立体化系统或组合，而不能简单等同于“八大制度”（《生态文明体制改革总体方案》）或“四项制度”（十九届四中全会《决定》）的平面化系统或组合，尽管后者从现实推进生态文明体制改革与国家治理体系和治理能力现代化的公共政策要求来说是必要的与合理的。也就是说，就像十八大报告和十九大报告已经阐明或蕴含着的，完整的中国特色社会主义生态文明制度体系，不仅是一个涵盖从经济政治到社会文化的“五位一体”制度体系，还是一个依据其宪法重要性或机构实体化程度而有所区别的立体化系统或组合。具体而言，一方面，所有的根本性制度尤其是党的全面领导和马克思主义在意识形态领域中的指导地位，以及从经济政治、社会文化到军事外事领域的基本制度和相关性重要制度，都会对生态文明制度体系的建设实践发挥或大或小的影响，另一方面，生态文明制度体系内部也必然会呈现为由基本制度、重要制度、具体制度所构成的多级层次化复合构型，其中，《宪法》和《中国共产党章程》关于社会主义生态文明建设的宪制性规定，是我国生态文明制度体系建设与改革创新实践的法治和政治基础，因而居于最高位阶的统摄性或引领地位。
总之，十九届四中全会《决定》为我们提供或彰显了一个关于当代中国生态文明制度体系及其构建的、略微不同于《生态文明体制改革总体方案》所聚焦于的“八大制度”的政治愿景构想。当然，这一更加系统性或立体化的复合图景在党的十八大报告、十九大报告中就是本已存在或蕴含着的，但是，“八大制度”的平面化系统或组合的概括进一步凸显了“根本制度·基本制度·重要制度”这一立体化系统或组合的理解的价值和必要性，而“根本制度·基本制度·重要制度”这一立体化系统或组合的概括，也会使得我们对于“八大制度”的平面化系统或组合的理解更加全面与深刻。
3．十九届五中全会《建议》
2020年10月举行的十九届五中全会的主题，是审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。就生态文明建设而言，在《建议》的总论性篇章即第一部分和第二部分中，前者分别阐述了全面建成小康社会过程中尤其是“十三五”时期所取得的巨大成就和依然面临着的艰巨挑战，以及面向2035年的远景目标：“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现”；后者着重阐述了“十四五”时期要在统筹推进“五位一体”总体布局、坚定不移贯彻“五大新发展理念”的基础上，确保“生态文明建设实现新进步”，其主要任务包括国土空间格局优化、生产生活方式绿色转型、能源资源合理配置和高效利用、污染排放减少、生态环境改善和生态安全屏障稳固等方面。
可以看出，如果说2035年远景目标更多是对党的十九大报告所做阐述的再确认，只是特别强调了碳达峰战略及其全面实施的重要意义，那么“十四五”规划目标则更加聚焦于此间生态环境保护治理体系和治理能力现代化上的切实进展，从而为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。因而，尽管这里并没有明确提到“生态文明制度体系”概念，但显然是包含着强烈的生态文明制度体系建设与创新意蕴或要求的。甚至完全可以说，“十四五”期间乃至更长时期内的生态文明建设，其最大主题就是围绕着国家生态环境治理体系和治理能力现代化而展开的、中观意义上的生态文明制度体系建设。
《建议》的分论篇章即第十部分“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”——这也是党的二十大报告生态文明建设篇章的标题，包括一个简短的导论和随后对如下四个方面目标的较详尽阐述：“加快推动绿色低碳发展”“持续改善环境质量”“提升生态系统质量和稳定性”“全面提高资源利用效率”。需要指出的是，在这一导论中，《建议》明确提到了“完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系”。这一概括既可以理解为前文所述文献关于生态文明制度体系及其构建的另一种表述形式，同时包含了生态文明体制和生态文明制度系统的部分意涵，也可以理解为更加强调随着生态文明制度建设不断推进所凸显的各种制度之间的系统化与统筹协调要求，而这也是“生态文明体系”概念继习近平同志“5.18”《讲话》之后再次在权威文献中使用。
如上所述，十九大报告的主要特点是从加快生态文明体制改革的视角系统阐述了“生态文明制度体系”的多维意涵以及新时代生态文明制度建设或制度创新的多重意蕴，相比之下，十九届四中全会《决定》着重论述了中国特色社会主义制度框架之下的、以国家治理体系和治理能力现代化为核心内容的生态文明制度体系的完整意涵，并由此提出或彰显了一个比《生态文明体制改革方案》所提出的“八大制度”组合更具系统性或立体化特征的“根本制度·基本制度·重要制度”体系架构，而十九届五中全会《建议》则着重论述了围绕着国家“十四五”规划和2035年远景目标制定实施的更为细致的生态文明制度建设或创新要求。而它们作为一个整体，集中展现了党和政府对于进入新时代之后中国特色社会主义生态文明建设规律认识水平的不断提高，以及对于这一复杂的经济社会发展全面绿色转型与生态环境保护治理进程的领导驾驭能力的进一步提高。尤为突出的是，其一，党和政府更加注重从生态环境保护治理的全局性、整体性和综合性思维与进路来推动包括制度建设在内的生态文明建设，因而也就更加自觉趋近于或契合生态文明及其建设的本质意涵；其二，党和政府更加重视中国特色社会主义制度框架对于包括制度建设在内的生态文明建设的规约、支撑与促进作用，从十九大报告所强调的“社会主义生态文明观”到十九届四中全会《决定》所强调的“坚持和完善中国特色社会主义制度”的政治前提，再到十九届六中全会《决议》所强调的作为十条历史经验之首的“坚持党的（全面）领导”，都是对新时代生态文明制度建设的社会主义政治本质或特征的不断申明与深化。
“制度维度”对于理解习近平生态文明思想体系的完整意涵及其科学性是至关重要的。自2012年以来的十年间，它经历了一个理论意涵不断丰富深化、体系架构渐趋清晰的发展过程，先后形成了以十八大报告和十九大报告两个最权威文献为蓝本、以2015年《生态文明体制改革总体方案》和2019年十九届四中全会《决定》为主要样态的体系构想或顶层设计，从而对我国新时代生态文明建设的“制度之维”做了既高瞻远瞩、又立足现实的总体筹谋与规划安排。需进一步指出的是，一方面，深刻理解与把握这些制度构设，对于科学认识生态文明建设现实中的制度体系及其构建实践非常重要。这在根本上是由于，这些制度构想设计往往直接来自或基于更高位阶的生态文明价值理念与方针原则，因而承载着更强烈的生态（环境）哲学伦理与政治正确自觉，从而有助于我们从生态文明及其建设整体和生态文明制度体系整体的视角来审视看待制度问题，换言之，它们会在某种程度上催生或守持我们制度建设或创新行动中的自我反思意识。但另一方面，实际生活中制度建设及其创新的现实复杂性，总是会远远超出我们的既有构想或主观愿望。这既是由于制度构设本身作为主观性认知过程所难免存在的局限性，也往往是由于来自既存社会现实对全面或深刻制度改革的有意无意抗拒。也就是说，包括生态文明制度在内的任何制度设计都很难是完美无缺的或周全的，都需要在制度化实践过程中依据现实需要或状况做出必要的修正调适。总之，制度相对于处在上位的“理论”和下位的“战略”来说，都具有不可或缺的承上启下的重要性，但与此同时，我们也必须时常借助于“理论”和“战略”、而不能仅仅凭借它们自身的实体化程度与运行状况来判断其有效性或正确性。
作者简介
文章来源 | 《行政论坛》 2023年第4期。
排版 | 蒋燕冰
审核 | 陈培永 曲建英
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