中国城市财力大比拼：南强北弱下的紧平衡

总体来看，2021年上半年地方一般公共预算收入整体呈现出“东高西低”、“南强北弱”的格局，财政发展不均衡的现象突出、部分地方财政形势严峻。跨过100亿门槛城市达110个，多为东部经济发达省份的城市或中西部省会城市；低于100亿元的有176个，占样本比重为61.5%，多为中西部非省会城市。经济与财政是一体两面的关系，东南部地区经济发达，创造的经济效益高，推动财政收入规模提高。而东北资源枯竭、西北区位因素较差，导致东北、西北经济发展较弱，财政收入相对较低。2021年上半年一般公共预算收入超过100亿的城市当中，东部、中部、西部各有65、31、14个，其中，一般公共预算收入超100亿的中西部城市以武汉、成都、郑州、长沙等14个省会城市和重庆直辖市为主。从南北来看，一般公共预算超过100亿的南方、北方城市分别有88和22个。

（一）上半年一般公共预算收入排名分析

从收入排名前十城市来看，2021年上半年上海、北京、深圳等前十名城市合计贡献地方一般公共预算收入的30.2%，其中上海领跑全国，收入超4000亿元。苏州是唯一一个进入前十强的普通地级市，广州则无缘前十，与广东地方财权财力分配机制有关，重庆、武汉作为中西部地区代表入围前十。2021年上半年前十城市一般公共预算收入均突破千亿，其中上海、北京、深圳分别以4732亿元、3254亿元和2353亿元稳居前三，其合计远超杭州（1564亿元）、苏州（1404亿元）、天津（1229亿元）、重庆（1215亿元）、宁波（1089亿元）、武汉（1015亿元）、南京（1007亿元）4-10名一般公共预算收入之和。

一般公共预算收入排名前十城市与经济排名基本相符，其中苏州作为最强地级市，既非省会城市、也非计划单列市，但经济实力强劲，上半年一般公共预算收入排名全国第五，达到1404亿元，是省会城市南京的1.4倍。2021年上半年苏州GDP达到10685亿元，排名全国第5，GDP两年平均增速达到7.2%，高出全国1.9个百分点。当前苏州拥有5个国家级开发区和11个省级开发区，同时苏州市政府着力打造“天堂苏州、东方水城”的品牌，积极融入长三角旅游城市圈，推动旅游业转型升级，经济实力强劲推动财政收入高增。

值得注意的是，广州作为一线城市、上半年GDP总量排名第4，但其上半年一般公共预算收入掉出前十，这主要与广东省发展不平衡，地方财权财力分配向省级政府倾斜有关，进而提高省级财政的统筹力度。2021年上半年广东一般公共预算收入占GDP的比重仅为7.1%，同期上海、北京、深圳分别达到23.5%、16.9%和16.4%，这主要与各地财政体制有关。由于广东省经济发展不平衡，需要省级财政加大统筹支持力度，故省本级收入占比偏高，市县留存收入占比偏低。在财政收入划分中，广州市要与中央、广东省分税，增值税在中央、省、市的比例分别为50%、25%、25%，企业所得税和个人所得税在中央、省级、市的分配比例为60%、20%、20%。而同期浙江省地方财力向市县倾斜，企业所得税和个人所得税在中央、省级、市的分配比例为60%、0%、40%（即省不参与分成）。此外，深圳作为计划单列市，理论上无需向广东省上缴税收（实际仍会给省级财政贡献小部分收入，如需从国土出让收益中计提教育资金、地方教育附加等两项教育基金上解省级财政等），这进一步加大了广州市财政的压力。

此外，杭州和宁波作为浙江“双雄”，上半年一般公共预算收入不仅体量大，同时增速在前十城市中最快。但推动两座城市快速发展的产业不同，杭州以互联网服务业带动的三产为主，而宁波以外贸加工的二产为主。由于2020年上半年各城市一般公共预算收支波动较大，故以2019年上半年为基数，计算出的两年平均增速更能反映城市财政收支的增长情况。前10名中，杭州、宁波增长最快，上半年一般公共预算收入两年平均增速分别达到11.4%和10.7%，主要是受益于地区雄厚的经济实力。2021年上半年杭州和宁波GDP两年平均增速分别为7.0%和6.0%，但两座城市经济发展的侧重点不同，杭州近年来以互联网带动第三产业快速增长，2021年上半年第三产业GDP两年平均增速8.0%，而宁波第二产业增长最快，两年平均增速为6.8%。

从收入排名前50名来看，浙江、江苏、广东、山东等经济发达东部省份城市入围数量较多，四省占据全国排名前50城市的半壁江山。2021年上半年浙江、江苏、广东、山东分别有8、7、6、5个城市一般公共预算收入入围全国前50名。

从收入排名倒数30名来看，甘肃、青海、云南、新疆等中西部省份城市一般公共预算收入普遍较低。其中统计样本中，一般公共预算收入最低的城市为青海的果洛州，仅有0.8亿，上海一般公共预算收入是其5788倍，青海其他3个州玉树州、黄南州、海北州分为别1.2亿元、2.3亿元和2.9亿元，均没有超过3亿元，分别排倒数2-4名。

（二）上半年一般公共预算收入的特征分析

伴随我国城镇化不断推进，以直辖市、计划单列市、省会城市为核心的都市圈、城市群逐步发展，其中中西部地区城市群核心城市虹吸效应较为明显。2021年上半年西宁、长春、武汉、长沙、成都等省会城市上半年一般公共预算收入在全省占比超过30%。近年来，都市圈、城市群发展成为经济增长的“新风口”，以城市群核心城市相较于普通地级市在吸引人才、资本等方面更具优势，经济发展强劲，财政收入占比逐步提升。

从一般公共预算收入看城市群发展，当前我国城市群可分为两类。

一是以成渝、长江中游、中原地区为代表的中西部城市群，省会城市首位度较高，为“单极模式”。武汉、长沙、成都、西安等中西部地区省会城市集政治、经济、文化、交通等多个中心于一身，核心城市集聚效应明显，武汉、长沙、成都、西安一般公共预算收入在全省占比分别为50.7%、38.3%、35.6%和31.3%，而各省内第二名襄阳、常德、宜宾、榆林等城市与省会城市差距较大，两者之比分别为8.0、5.9、6.1和1.7。同期广州、济南等东部城市群核心城市一般公共预算收入占所属省份比重分别为12.3%、14.0%。

二是以长三角、珠三角、山东半岛等为代表的东部城市群，省内存在双核或多核城市带动城市群发展。长三角城市群内各地市发展较为均衡，而广东、浙江、山东等东部省份还存在经济较为发达、受中央直管的计划单列市，如广东深圳、浙江宁波、山东青岛等，导致部分省会城市一般公共预算收入占全省收入比重较低，上半年广州、济南一般公共预算收入占所属省份比重分别为12.3%、14.0%。

三、人均一般公共预算收入榜单：东部沿海城市“小而强”效应愈加凸显，中西部省会城市排名迅速下滑

考虑人口因素后，部分地市人均财政收入排名与收入总量排名出现较大差别，整体呈现三大特点。

一是东部地区人均贡献财政收入居前，上半年人均一般公共预算收入跨过万元门槛城市有11座，其中长三角、珠三角分别有6、2座。值得注意的是，珠海、舟山、湖州等东部沿海非省会城市“小而强”效应凸显，人均一般公共预算收入排名较总量排名大幅提升。2021年上半年上海人均一般公共预算收入以约1.9万元持续领跑，北京则以1.5万元紧随其后，深圳（13397元）、杭州（13103元）、厦门（11877元）、宁波（11575元）、苏州（11012元）、南京（10812元）、珠海（10212元）、舟山（10036元）等均超1万元。值得注意的是，珠海、舟山、无锡、嘉兴、湖州等经济活力较强、常住人口相对较少的东部沿海非省会城市人均一般公共预算收入排名居前，分别为全国第10、第11、第13、第14和第15，较其一般公共预算收入总量排名提高39名、79名、3名、6名和27名。

二是武汉、长沙、成都、西安等中西部省会城市作为一省经济文化中心，人口持续流入推动财力规模提高，但一般公共预算收入呈现“总量高、人均低”的特点，其人均一般公共预算收入水平排名明显下降。2021年上半年武汉（8232元）、长沙（6534元）、成都（4381元）、西安（3477元）等中西部省会城市人均一般公共预算收入分别排在全国第16、第24、第52和第87，较一般公共预算收入总量排名下降7名、9名、40名和66名。

三是部分中西部地区非省会城市一般公共预算收入总量较低，但凭借市内丰富自然资源、地广人稀等特点，人均收入排名反而靠前。上半年鄂尔多斯人均一般公共预算收入超过1万元，排名第五，成为中西部唯一入围前十的城市。2021年上半年鄂尔多斯人均一般公共预算收入达到12713元，排名全国第五，较一般公共预算收入总量排名提升39名。事实上，鄂尔多斯资源储备丰富，煤炭储量约占全国的1/6，境内还有我国最大的世界级整装气田—苏里格气田，2020年鄂尔多斯煤炭产业占规模以上工业比重达到68%。除鄂尔多斯外，内蒙古的阿拉善盟、乌海等人均一般公共预算收入排名同样靠前，分别为第22名和第23名。

四、一般公共预算支出榜单：支出仍呈现“东高西地”、“点状聚集”的特点，但城市间差距较收入有所缩窄

我国政府收入遵循“取之于民，用之于民”的基本原则，财政持续发挥稳定经济增长、维护社会稳定、提供公共产品、解决外部性问题等职能。总体来看，经济发展水平越高、人口聚集越密集的城市一般公共预算支出规模越高。据七普数据，近年来人口持续向东部地区尤其是长三角和珠三角流入，但速度逐渐放缓。2020年东部地区人口占比为39.93%，较2010年增加2.15个百分点，中部地区降低0.79个百分点。其中，广东常住人口规模及增速均位于全国前列，十年人口净增加远高于江浙等地区，常住人口占全国比重较2010年高1.14个百分点。与人口流动趋势相似，2021年上半年我国城市一般公共预算支出呈现“东高西低”、“点状聚集”格局，一般公共预算支出较高的城市以东部经济发达省份的城市或中西部城市群核心城市为主。

2021年上半年一般公共预算支出超过千亿的城市有10座，其中上海以3789亿元保持全国第一，北京（3714亿元）紧随其后，与第三名重庆（1421亿元）拉开距离。第4-10名依次为深圳、广州、天津、苏州、武汉、杭州、成都。与收入榜单相比，广州和成都成功跻身前10 ，分别排名第5名和第10名，宁波和南京被挤出前10名，分别排11名和12名。

值得注意的是，与收入榜单相比，尽管2021年上半年我国一般公共预算支出的整体格局没有太大改变，但不同城市间差距有所缩窄，这主要源于中央转移支付缩小了地区财力差距，促进了区域财力均衡。从支出规模来看，2021年上半年一般公共预算支出规模超过100亿的城市共192个，其中东部、中部、西部各有85、52和55个，中西部地区城市支出规模超100亿元的城市共107个，较收入规模超100亿元中西部城市数多62个。从规模差距来看，2021年上半年一般公共预算支出最高的上海是最低城市海南儋州的124.8倍，而上半年一般公共预算收入最高（上海）、最低（果洛州）的倍差达到5787.8倍。

五、人均一般公共预算支出榜单：中央财政转移支付及税收返还效果显现，人均支出呈现“东西高、中部低”格局，青海、云南、内蒙古等省份城市排名逆袭

考虑城市常住人口因素后，中央财政转移支付效果显现，人均一般公共预算支出与其他榜单存在明显差别，除常见的东部沿海发达城市上榜，许多坐落在中西部欠发达地区、人烟稀少的城市逆袭。

2021年上半年人均一般公共预算支出超万元的城市共23座，其中，以北京、上海、深圳、宁波、南京等为代表的东部沿海发达城市有11座；而中西部欠发达地区由于获得较多的转移支付，有12个城市人均财政支出过万，如青海省果洛州、云南迪庆、内蒙古阿拉善盟等。2021年上半年青海省果洛州以21107元的人均一般公共预算支出领先全国，青海海北州（17628元）、北京（16964元）、云南迪庆（16025元）、内蒙古阿拉善盟（15901元）分别包揽前2-5名。中西部欠发达城市人均一般公共预算支出排名较高的另一个原因在于常住人口较低，以青海省为例，2021年上半年青海省一般公共预算收入总量包揽倒数4名，其中果洛州一般公共预算收入仅有0.8亿元，一般公共预算支出45.5亿元，但果洛州2020年常住人口仅21.6万人，人口排名样本城市中的倒数第3。

从人均支出排名前50名来看，浙江、青海、安徽、陕西、江苏、内蒙古等东西部省份城市入围数量较多，六省（自治区）占据全国排名前50城市的半壁江山。2021年上半年浙江、青海、安徽、陕西、江苏、内蒙古分别有6、5、5、4、4、4座城市人均一般公共预算支出入围全国前50。

事实上，为促进区域协调发展，实现基本公共服务均等化，我国中央财政持续大力支持中西部欠发达地区、保持转移支付力度，大幅提高了中西部城市地方财力和人均一般公共预算支出水平。2020年西藏、青海、甘肃、黑龙江、新疆一般公共预算支出的来源中，一般公共预算收入占比分别为9.7%、15.5%、19.6%、21.1%和26.7%，中央转移支付占比分别为86.5%、74.8%、65.8%、70.7%和62.6%。

六、财政自给率榜单：杭州一骑绝尘，13座城市自给自足，但仍有123座城市财政自给率不足50%

2021年上半年财政自给率在50%以上的城市有100座，主要集中在东南沿海地区。仍有123座城市财政自给率不足50%，主要集中在西部和东北，地方财政越发困难，对中央转移支付及债务的依赖度较高。2021年上半年财政自给率超过50%的城市当中，东部、中部、西部各有64、20、16个。上半年财政自给率低于50%的123个城市当中，东部、中部、西部各有30、36、57个。从南北来看，上半年财政自给率超过50%的城市中，南方、北方城市分别为75和27个。

具体来看，上半年财政自给率超过100%的城市有13座，主要集中在浙江、山东、江苏等东部沿海地区，其中杭州财政自给率以138.5%一骑绝尘，高出第二名上海13.6个百分点。上半年杭州一般公共预算收入比一般公共预算支出高出434.7亿元，表明杭州的财政造血能力较强。上海和厦门分别以124.9%、120.1%位列第2、第3名，嘉兴（120.1%）、苏州（117.8%）、宁波（112.7%）、济南（109.6%）、南京（107.8%）、烟台（107.5%）、东营（106.2%）、深圳（103.9%）、绍兴（103.3%）和潍坊（103.3%）财政自给率均超过100%，财政相对自给自足。

上半年倒数50名财政自给率均不足30%，主要集中在云南、广东、陕西、湖南、贵州、四川等中西部省份。其中青海果洛州、玉树州、黄南州、海北州财政自给率分别低至1.8%、1.8%、4.2%和6.2%，包揽全国倒数4名。广东揭阳、汕尾、河源等广东城市财政自给率较低与广东省财税体制向省级政府倾斜、经济发展不均衡的因素相关。因此需要全面认知财政自给率指标，该指标只反映政府间关系的初次分配，考虑到大量的中央转移支付和税收返还给地方后的再分配效应，地方事实上的可用财力和满足支出的能力将大幅提高。

此外，值得注意的是财政自给率较高不一定代表当地财力状况较好，因此，我们进一步结合上半年一般公共预算收入与财政自给率对各城市财力状况进行分析。

根据一般公共预算收入与财政自给率高低，上半年各地市财力情况可分为四类：

一是一般公共预算收入高、财政自给率相对较高的城市，实际财政状况较好、含金量较高，以杭州、上海、苏州、宁波、南京、深圳等东部沿海城市为代表。地方综合财力由一般公共预算收入、政府性基金收入、中央转移支付及税收返还等构成。杭州、上海、苏州等城市经济发达，同时一般公共预算收入在地方综合财力的占比一般也较高，财政实力普遍较强。

二是一般公共预算收入高、财政自给率相对偏低的城市，以广州、重庆、西安、南昌等为代表，位居城市群核心地位但刚性支出较大，土地财政是其补充地方财力的重要来源。以重庆、西安、南昌为代表的中西部城市群核心城市，经济普遍在该地区较为发达、人口持续流入，但整体财政收入与刚性支出负担不匹配，财政自给率偏低。而广州深受地方财税体制影响，同样出现一般公共预算收入高、但财政自给率相对偏低状况，2021年上半年广州一般公共预算收入达到936亿元，但财政自给率仅为62.1%。一般公共预算收入高、财政自给率相对偏低使得城市不得不拓展其他收入补充地方财力，这其中以土地出让收入为主的政府性基金收入成为补充地方财力的重要来源。以2020年数据为例，广州、重庆、西安、南昌等城市政府性基金收入/一般公共预算收入分别为145.6%、117.3%、166.7%和129.4%，在全国属于较高水平。

三是一般公共预算收入低、财政自给率高的城市，以东营、盘锦、威海等经济相对欠发达或发展放缓、人口逐渐流出的城市为代表。此类城市由于经济活力放缓、人口流出导致一般公共预算收入较低，但地方政府相对“躺平”，一般公共预算公共支出同样较低。如辽宁盘锦上半年财政自给率达到91.2%，排名全国靠前，但实际盘锦在上半年一般公共预算收入规模仅85亿元，主要是人口持续流出、地方一般公共预算支出较低推动的盘锦财政自给率被动升高。

四是一般公共预算收入低、财政自给率低的城市，主要集中在西部地区，以青海、云南、山西部分城市为代表，依赖中央转移支付及税收返还较多。西部、东北地区大部分城市一般公共预算收入占比偏低，同时自身财政能力较弱，依赖中央转移支付及税收返还较多，财政局势较紧张，“三保”压力较大。

《财政的逻辑》系列研究报告：

12、《当前财政形势：好看的数字，难过的日子》，2021年8月23日

11、《专项债投向哪了？能否托起基建？》，2021年7月6日

10、《澄清土地财政的五个认知》，2021年6月6日

9、《城投债的风险有多大？未来向何处去？》，2021年5月26日

8、《中国财政形势：何去何从？》，2021年2月23日

7、《政府债务风险有多大？怎么办？》，2021年02月09日

6、《财政资金去哪了？——2020中国财政政策全面回顾与2021年展望》,2021年01月27日

5、《财政局长的烦恼：紧平衡下的负重前行》，2021年01月5日

4、《哪里还有羊毛可薅？消费税改革》，2020年05月26日

3、《地方债务风险：宏观成因、现状及治理》，2019年09月17日

2、《广视角看中国的个税：怎样影响你的钱袋子？》，2018年10月29日

1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日