当前财政形势：好看的数字，难过的日子

摘要

今年以来，中国经济恢复性增长叠加大宗商品价格上涨，带动我国财政收入恢复性增长，但是下半年经济和财政增速将下滑且支出刚性不减，财政收支矛盾依然突出。

一、全国财政收入恢复性增长，但支出刚性，“紧平衡”依旧，财政形势困难的根源是什么？

近年来财政发挥越来越重要的作用，上半年财政坚持“提质增效，更可持续”，有力地支持了经济固本培元、促进科技创新和稳定就业。

当前的财政形势一句话概括是：好看的数字与难过的日子，财政紧平衡态势仍存。“好看的数字”是基于：经济恢复性增长以及去年的低基数，当年增速尤其高，两年平均增速高于疫情前水平；“难过的日子”是基于：经济恢复不牢固以及不均衡导致收入增速前高后低，稳定经济增长、兜底民生、偿还利息、防范风险、统筹发展与安全等任务重，刚性支出不减，同时特别国债等非常规大规模刺激性财政政策退潮、专项债发行偏慢，实际可支配财力增速同比下降。

今年财政形势和去年的区别在于：去年是数字难看，但依靠巨大赤字和债务支撑度日，低收入增速、高支出增速；今年回归常态，大规模赤字和债务退潮，叠加基数作用，高收入增速、低支出增速。因此，我们仍要看到形势的严峻性，坚定信念、负重前行。

对财政形势的判断要结合财税体制、经济形势以及具体的收支总量及结构，财政之难，难在收入增长的同时支出以更快速度扩张，难在平衡。财政紧平衡和收支矛盾加剧将是未来的常态，财政要在多重目标下行走：实现发展与安全的平衡、稳增长和防风险的平衡、减税降费和财政可持续性的平衡、短期经济社会稳定与长期内生增长动力的平衡、民生福利改善与科技强国的平衡。

财政困难是个延续了几十年的老话题，并非新提法，90年代初中央财政困难，90年代末和21世纪初的县乡基层财政困难，近年来的全国财政尤其是地方财政困难等一直不绝于耳。讨论财政困难实际上是讨论政府显性收入与支出规模及刚性程度的矛盾，但这只是表面现象，更为根本的是政府隐性收入（决定实际可支配财力）以及政绩考核机制（决定支出责任）的矛盾，是个政治问题。

曾经的情况是“年年难过年年过”，因为日子终究要过，地方政府行政长官在相对单一的GDP考核机制下，有多种化解困难的方式：增加预算外收入、增加债务、土地财政、弱化或牺牲对农村和进城农民工的基本公共服务水平、上级政府转嫁支出责任。但当前的形势是：1）财税制度滞后于经济结构以及持续大规模减税降费导致筹集收入的能力下降，我国的财税和经济统计制度更多是基于工业经济时代，而服务经济和数字经济所引发的一系列变革并未充分体现到经济统计和财税制度，虚拟交易、数字经济产生的财政税收收入还不充分；2）支出的规模和刚性程度上升，环保、安全、科技、共同富裕等任务都上升到政治的高度，都是支出源头；3）在防风险、推动区域均衡发展和实施举债终身追责的背景下，过往消化和解决收支矛盾的隐性机制显性化、透明化和规范化，所以化解矛盾的方式越发狭窄，这就是财政形势愈发困难的根源。

二、当前全国财政主要呈现六大特征

第一，1-7月全国财政收入恢复性增长，累计增速20%，两年平均增速4.7%，已高于疫情前的水平，主要源于经济持续恢复及大宗商品价格两大原因。

第二，上半年财政支出节奏偏慢，源于经济总体恢复、稳增长压力相对较小、防风险和调结构成为阶段性任务以及为未来的不确定性留足财政空间，但7月以来财政支出已开始提速。

第三，收入端恢复增长、支出端进度缓慢的背景下，财政存款余额明显提高。

第四，支出端压中央保地方，地方支出占比提升。

第五，政策重点逐步从效率转向公平，一般公共预算支出结构持续从基建转向民生，但债务付息增速快、占比快速上升。1-7月民生相关（社保就业、卫生健康和教育）支出占总支出比重为39.2%，较2020年同期提高0.7个百分点。基建相关支出占总支出比例22.4%，较2020年同期下降1.9个百分点，压制基建投资。

第六，土地市场活跃带动政府性基金收入增速较高，土地财政属性依然较强；但政府性基金支出显著弱于收入。上半年土地出让收入相当于地方一般公共预算收入的56.7%，占地方财政收入（一般公共预算+政府性基金收入）比重达到35.2%。伴随房地产调控升级、土地市场降温，7月政府性基金收入增速已逐步放缓。

三、区域形势分化：东部六省贡献近一半地方财力，广东一马当先，湖北排名上升最快，仅上海收支盈余

第一，从财政收入规模来看，上半年广东、江苏、浙江等东部六省一般公共预算收入占地方总收入的49.4%，其中广东持续一马当先、财政收入超7000亿元，其收入规模相当于西藏、青海、宁夏、黑龙江、吉林等12个省（市区）的总和。湖北逐步从疫情中恢复，财政收入达到2000亿元，排名快速上升至第11名，较2020年提高5名。

第二，从财政收入增速来看，上半年有29个省份财政收入两年平均增速实现正增长，反映财政收入呈现恢复性增长，但仍有9个省份两年平均增速低于2019年同期水平。1-6月浙江（10.3%）、青海（10.1%）、福建（9.2%）、新疆（8.2%）等省份排名居前，仅有西藏和黑龙江两个省份为负，分别为-2.5%和-0.01%。

第三，从财政支出增速来看，上半年共有16个省份一般公共预算支出两年平均增速正增长，其中山西、河北、安徽支出增速最高，两年平均增速分别为6.4%、5.9%和5.9%。但相比2019年，31个省份财政支出增速全部回落，与上半年稳经济压力不大、严肃财政纪律以及非常态财政政策退潮等因素有关。其中贵州一般公共预算支出两年平均增速为-12.5%，较2019年同期下滑33.9个百分点。

第四，从财政平衡来看，上半年仅有上海财政收支盈余，18个省份财政自给率低于50%，但需要注意我国财政体制尤其是转移支付因素。上半年地方财政自给率水平有所提升，但更多是受到今年财政支出进度偏慢影响，地方财政依然较为困难，对中央转移支付及债务的依赖度较高。上半年仍有西藏（11.2%）、青海（17.9%）、甘肃（22.9%）、黑龙江（26.8%）等18个省份财政自给率低于50%。

第五，从收入质量来看，上半年浙江、北京、上海、江苏等7个省市财政收入质量较高，税收收入占一般公共预算收入之比超过80%，贵州（61.1%）、河北（61.3%）、广西（62.8%）税收收入占比低。营改增后地方税收来源主要依靠增值税、企业所得税和个人所得税三大共享税种，均与经济增长联系密切。

第六，从政府性基金收入来看，目前已披露的16个省份中，河南（3738亿元）、山东（2808亿元）、湖北（1648亿元）的政府性基金收入较高；重庆、湖北对土地依赖程度较高，其土地出让金收入与一般公共预算收入的比值分别0.82倍和0.72倍；上海（0.17倍）对土地出让金收入依赖度相对偏低。

第七，从专项债发行来看，今年以来各省普遍存在专项债发行偏慢的现象，截至7月底，青海、宁夏、内蒙古、海南等地尚未发行新增专项债，吉林、天津、河南发行进度基本低于30%，而山西、上海、江苏等省份发行进度较快。截至7月底，吉林、天津、河南等分别发行142.7亿元、703.2亿元和320.7亿元，仅占已下达额度的22.3%、29.4%和30.2%。山西、上海、江苏等省市发行进度分别为71.6%、71.5%和66.1%。

四、下阶段财政形势：收入回落、支出不减、紧平衡依旧

下半年尤其是四季度房地产投资和出口存在下行压力，财政收入回落的同时，刚性支出不减，财政紧平衡态势仍存。下半年财政工作重在提升政策效能，主要有三大发力点：一是保持财政政策的连续性、可持续性，加快专项债发行使用进度，尽快形成实物工作量；二是优化财政支出结构，继续压降非必要非刚性支出，基本民生只增不减，持续做好“六稳”“六保”工作；三是防范化解地方政府隐性债务，避免出现系统性风险，严格落实政府举债终身问责机制和债务问题倒查机制。

风险提示：国内疫情反复、房地产和外需回落共振

目录

一、总体形势：财政收入恢复性增长，但不改“紧平衡”大势

二、分化的区域形势：东部六省贡献近一半地方财力，广东一马当先，湖北排名上升最快，仅上海收支盈余

三、下阶段财政形势：收入回落、支出不减、紧平衡依旧

正文

一、总体形势：财政收入恢复性增长，但不改“紧平衡”大势

一是1-7月全国财政收入恢复性增长，两年平均增速已高于疫情前的水平，主要源于经济持续恢复及大宗商品价格上涨两大原因。1-7月一般公共预算收入增长20%，两年平均增速4.7%，超过2019年同期的3.1%和2019年全年的3.8%。1-7月税收收入占一般公共预算收入的比重为86.5%，高于去年同期0.6个百分点，表明财政收入质量持续改善。财政收入进度较快，1-7月财政收入已达到全年预算的69.7%，高于序时进度的58.3%。

二是上半年财政支出节奏偏慢，源于经济总体在恢复、稳增长压力相对较小、防风险和调结构成为阶段性任务以及为未来的不确定性留足财政空间，但7月以来财政支出已开始提速。1-7月一般公共预算支出增长3.3%，两年平均增速为0.1%，远低于2019年同期的9.9%。但7月单月一般公共预算支出两年平均增速为6.1%，较6月提高10.1个百分点，表明当前财政支出正在提速。从支出进度上看，1-7月财政支出完成年初预算的55.1%，略高于去年同期54.4%，但仍远低于2019年（57.8%）、2018年（56.8%）和2017年（57.5%），与财政收入进度相差14.6个百分点。

三是在收入端恢复增长、支出端进度缓慢的背景下，财政存款余额明显提高。上半年一般公共预算收支差额仅有4560亿元，为2017年以来的新低；财政存款余额达到5.42万亿元，明显高于往年同期。

四是支出端压中央保地方，地方支出占比提升。当前部分省份财政形势依然严峻，中央多次强调要做好三保工作，竭力压减自身支出，保地方。1-7月，中央本级一般公共预算支出同比增速为-5.5%，在全国财政支出中的占比仅有13%，创2009年同期以来的新低；而地方一般公共预算支出同比增长4.8%。

五是政策重点逐步从效率转向公平，一般公共预算支出结构持续从基建转向民生，但债务付息增速快、占比快速上升。今年以来财政支出继续向社会保障和就业、教育，以及卫生健康等民生领域倾斜，体现各级政府节为民用、基本民生只增不减的财政指导思想。1-7月全国一般公共预算支出中，民生相关（社保就业、卫生健康和教育）的支出累计达到5.4万亿元，占总支出比重为39.2%，较2020年同期提高0.7个百分点。与此相反，1-7月基建相关（节能环保、城乡社区、农林水和交通运输支出）支出占总支出比例22.4%，较2020年同期下降1.9个百分点，对前期基建投资形成一定的压制。

此外，需高度关注政府债务付息压力。随着政府债务不断扩张，债务付息压力逐年提升，1-7月债务付息支出同比增速为7.7%，在所有分项中排名第2，支出规模占总支出比重为4.4%，较2020年同期提高0.2个百分点。

六是土地市场活跃带动政府性基金收入增速较高，土地财政属性依然较强；但政府性基金支出显著弱于收入。支出偏弱主要受到专项债发行偏慢的拖累，收入偏强主因上半年房地产市场景气度较高，土地出让收入相当于地方一般公共预算收入的56.7%，占地方财政收入（一般公共预算+政府性基金收入）比重达到35.2%，推动政府性基金收入两年平均增速超2019年水平。伴随房地产调控升级、土地市场降温，7月政府性基金收入增速已逐步放缓。

一方面，1-7月上半年国有土地使用权出让收入同比增长18%，两年平均增速为12.8%，较2019年同期提高9.7个百分点。2021年上半年多地房价有所上涨、房地产开发商拿地热情较高，地方政府土地出让收入达到4.14万亿元，占上半年全国一般公共预算收入的30.1%、占地方一般公共预算收入的56.7%，分别较2019年提高3.4和5.6个百分点。由于政府性基金收入90%以上来自土地出让金，1-7月政府性基金收入累计同比为19.9%，两年平均增速为10.2%，较2019年同期提高4.6个百分点。但值得注意的是，伴随房地产市场调控加码、多地延期集中供地，下半年以来土地市场已有所降温，7月单月地方政府土地出让收入两年平均增速已降至8.3%，较6月下降9.3个百分点，政府性基金预算收入也随之下行，由6月的19.6%下降至2.5%。

另一方面，1-7月政府性基金支出累计同比-6.8%，两年平均增速5.4%，较2019年同期下降26.4个百分点。政府性基金支出端回落主要受到专项债发行节奏后移的影响。截至7月底，专项债发行13546亿元，仅占全部新增额度的37.1%，后续随着专项债放量发行，这一影响因素将会减弱。 

二、分化的区域形势：东部六省贡献近一半地方财力，广东一马当先，湖北排名上升最快，仅上海收支盈余

二是上半年共有29个省份财政收入两年平均增速实现正增长，反映地方财政收入呈现恢复性增长，但仍有9个省份两年平均增速低于2019年同期水平。当前经济恢复存在基础不牢、结构性不均衡等问题，叠加支出刚性，地方财政紧平衡的形势并未改变。1-6月共有29个省份一般公共预算收入两年平均增速实现正增长，其中浙江（10.3%）、青海（10.1%）、福建（9.2%）、新疆（8.2%）等省份排名居前，仅有西藏和黑龙江两个省份为负，分别为-2.5%和-0.01%。与2019同期相比，山西、河北、宁夏、辽宁、湖北、云南等9个省份两年平均增速下滑，与地区经济尚未恢复至疫情前水平有关，上半年湖北、辽宁、河北GDP两年平均增速分别为1.8%、2.8%和4.6%，低于全国平均水平。

从支出增速看，上半年共有16个省份一般公共预算两年平均增速支出正增长，其中山西、河北、安徽支出增速最高，两年平均增速分别为6.4%、5.9%和5.9%。但相比2019年，31个省份财政支出增速全部回落，与上半年稳经济压力不大、严肃财政纪律以及非常态财政政策退潮。其中贵州一般公共预算支出两年平均增速为-12.5%，较2019年同期下滑33.9个百分点。

三是上半年仅有上海财政收支盈余，但需考虑我国财政体制尤其是转移支付因素。整体来看，上半年地方财政自给率水平有所提升，但更多是受到今年财政支出进度偏慢影响，地方财政依然较为困难，对中央转移支付及债务的依赖度较高。上半年仍有18个省份财政自给率低于50%。

若以地方一般公共预算收入减去一般公共预算支出计算收支盈余，1-6月仅上海存在收支盈余，为942.6亿元，其余30个省份均存在收支缺口，其中云南、四川、河南等地三省收支缺口最大，分别为2545亿元、3034亿元和3514亿元。

但该收支盈余指标只反映政府间关系的初次分配，在分税制体系下，中央在初次分配中获得全国约一半收入，通过对地方的转移支付，推动区域均衡发展和基本公共均等化。考虑到大量的中央转移支付和税收返还给地方后的再分配效应，地方事实上的可用财力和满足支出的能力将大幅提高。

从财政自给率来看，受到今年上半年财政支出进度偏慢的影响，除山西、黑龙江、海南、广西、贵州外，其余26个省份的财政自给率均较2019年有所上升。1-6月我国财政自给率超过50%的省份有13个，其中上海（124.9%）、浙江（96.3%）、北京（87.6%）、天津（85.3%）和广东（82.4%）5个省份排名靠前，与当地经济发展水平相对较高有关。而西藏、青海、甘肃、黑龙江、新疆等西部和东北地区省份财政自给率不足30%，对中央转移支付的依赖度较高。

四是上半年浙江、北京、上海、江苏等7个省份财政收入质量较高，税收收入占一般公共预算收入之比超过80%，贵州（61.1%）、河北（61.3%）、广西（62.8%）税收收入占比低。事实上，从地方主体税种来看，营改增后地方税收来源主要依靠增值税、企业所得税和个人所得税三大共享税种，均与经济增长联系密切。从区域角度上看，这三个税源主要聚集在广东、江苏、浙江、上海、北京等省份，占据全国单项税种的半壁江山，因为这部分地区工业增加值、企业利润和居民收入相对较高。

据已披露数据，上半年北京、广东、浙江三地增值税、企业所得税、个人所得税收入单项合计分别为4819亿元、3059亿元和1156亿元，占到全国13.7%、11.1%和16.0%，按照增值税地方分享50%，企业所得税和个人所得税地方分享40%的比例计算，三个税种分别占到地方的27.4%、27.8%和40.0%。

五是目前已披露的16个省份中，河南、山东、湖北的政府性基金收入较高；重庆、湖北对土地依赖程度较高。

从各省政府性基金收入看，目前已披露的16个省份中，河南（3738亿元）、山东（2808亿元）、湖北（1648亿元）政府性基金收入居于前三；海南（190亿元）、内蒙古（232亿元）和甘肃（261亿元）政府性基金收入相对较少。

以土地出让收入/一般公共预算收入衡量各地财政对土地出让金收入的依赖程度，从已披露数据的10个省份中，重庆、湖北等省份的财政高度依赖于土地出让金收入，其土地出让金收入与一般公共预算收入的比值分别0.82倍和0.72倍；上海对土地出让金收入依赖度较低，其土地出让金收入与一般公共预算收入的比值仅有0.17倍。

六是今年以来各省普遍存在专项债发行偏慢的现象，其中宁夏、内蒙古、海南等地尚未发行新增专项债，吉林、天津、河南发行进度低于30%，而山西、上海、江苏等省份发行进度较快。今年专项债额度已下达两批，合计3.47万亿元，占全年新增额度的比重达95%。但截至7月底，青海、宁夏、内蒙古、海南等地尚未发行新增专项债。在其他17个公布专项债下达额度的省份中，吉林、天津、河南等发行进度最慢，分别发行142.7亿元、703.2亿元和320.7亿元，仅占已下达额度的22.3%、29.4%和30.2%。山西、上海、江苏等省份专项债发行速度较快，截至7月底发行进度分别为71.6%、71.5%和66.1%。

三、下阶段财政形势：收入回落、支出不减、紧平衡依旧

展望下半年财政形势，上半年财政收支压力有所缓解，但是经济恢复基础不牢固、不均衡的问题依然存在，房地产投资和出口有下行压力，财政收入增速回落的同时刚性支出不减，紧平衡态势仍存。7月政治局会议提出，要做好宏观政策跨周期调节，保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，统筹做好今明两年宏观政策衔接，保持经济运行在合理区间。积极的财政政策要提升政策效能，兜牢基层“三保”底线，合理把握预算内投资和地方政府债券发行进度，推动今年底明年初形成实物工作量。

下半年财政工作主要围绕在以下三个方面：

一是保持财政政策的连续性、可持续性，下半年的财政空间主要在于专项债，加快专项债发行使用进度，尽快形成实物工作量。上半年专项债发行节奏缓慢，拖累了新增地方债的发行进度。截至7月底，专项债共计发行13535亿元，仅占全部新增额度的37.1%，剩下22965亿元额度将在8-12月发行，将对基建回暖形成一定的促进效应。

二是优化财政支出结构，继续压降非必要非刚性支出，基本民生只增不减，持续做好“六稳”“六保工作”。下半年财政支出结构将继续压降非刚性、非重点项目支出和公用费用，腾挪出更多的空间用于改善基本民生等重点领域。

三是严格落实政府举债终身问责机制和债务问题倒查机制，防范化解地方政府隐性债务，避免出现系统性风险。近年来，地方政府债务风险突出，纳入城投债的地方政府负债率从2011年的2.7%攀升至2020年的35.9%，防范化解隐性债务风险成为打好“三大攻坚战”的重要内容。接下来将进一步严防隐性债务增量，积极稳妥好做化债工作。

《财政的逻辑》系列研究报告：

11、《专项债投向哪了？能否托起基建？》，2021年7月6日

10、《澄清土地财政的五个认知》，2021年6月6日

9、《城投债的风险有多大？未来向何处去？》，2021年5月26日

8、《中国财政形势：何去何从？》，2021年2月23日

7、《政府债务风险有多大？怎么办？》，2021年02月09日

6、《财政资金去哪了？——2020中国财政政策全面回顾与2021年展望》,2021年01月27日

5、《财政局长的烦恼：紧平衡下的负重前行》，2021年01月5日

4、《哪里还有羊毛可薅？消费税改革》，2020年05月26日

3、《地方债务风险：宏观成因、现状及治理》，2019年09月17日

2、《广视角看中国的个税：怎样影响你的钱袋子？》，2018年10月29日

1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日

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