2013年1月5日，习近平总书记在新进中央委员会委员、候补委员学习贯彻党的十八大精神研讨班上指出：我们党领导人民进行社会主义建设，有改革开放前和改革开放后两个历史时期，这是两个相互联系又有重大区别的时期，但本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索。中国特色社会主义是在改革开放历史新时期开创的，但也是在新中国已经建立起社会主义基本制度，并进行了二十多年建设的基础上开创的。虽然这两个历史时期在进行社会主义建设的指导思想、方针政策、实际工作上有很大差别，但两者绝不是彼此割裂的，更不是根本对立的。不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。

习近平总书记的重要论述，是深入研究我国立法史的根本指引。新中国七十年立法历程，跟整个国家的命运一样，可以分为改革开放前和改革开放后，即前三十年和后四十年两个时期。

新中国前三十年的立法工作

众所周知，中国历史上曾经为人类法制文明作出重要贡献。1840年鸦片战争以后，中国逐渐沦为半殖民地半封建社会，民族危机空前深重，人民处于水深火热。为了挽救民族危亡，一批仁人志士试图将近代西方国家的法律体系移植到中国，以实现变法图强的梦想。但由于种种原因，他们的努力最终归于失败。领导中国人民实现民族独立和复兴的历史重任，落在了中国共产党身上。

从建立革命根据地开始，中国共产党就开始着手进行新民主主义法制建设的探索，先后颁布了中华苏维埃共和国宪法大纲、陕甘宁边区施政纲领、陕甘宁边区宪法原则，以及有关土地、婚姻、契约、刑罚等方面的法律制度，为新中国法制建设积累了宝贵经验。

新中国成立后，改革开放前三十年的立法工作，大致可以划分为三个阶段。

（一）第一阶段：奠定基础（1949—1954年）

中华人民共和国诞生后，建立了以工人阶级为领导、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，人民掌握国家政权，成为国家主人。新中国的法制大厦，是从废除国民党旧法统和“六法全书”、制定《共同纲领》开始构建的。1949年2月，中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确立解放区的司法原则的指示》，宣布“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政政权下，国民党的六法全书应该废除。人民的司法工作不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律为依据”。

这个指示划清了新旧法律的界限，阐明了新中国法制建设的基础和取向。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》，对国家性质、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策等作了规定，明确指出“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度”，为彻底推翻反动政权提供了法律依据，为新中国国家政权建设提供了法制保障。

中国人民政治协商会议第一次会议还通过了中央人民政府组织法、人民政协组织法，拉开了新中国立法的序幕。以《共同纲领》为主体的这三个法律文件，“是新中国立国的法律基础”，“构成了我国1949年至1954年这一时期内的根本法”。

巩固和建设新中国，需要法制保障。新中国成立后，我们党适应从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党向领导人民掌握全国政权并长期执政的党的历史性转变，提出了不仅依靠政策办事，而且要建立健全法制、依法办事的方针，开启了中国法制建设的新纪元。

根据《共同纲领》，在普选的全国人民代表大会召开前，由政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权，选举中央人民政府委员会，“并付之以行使国家权力的职权”。中央人民政府组织法规定，中央人民政府委员会“制定并解释国家的法律，颁布法令”。在这个阶段，由中央人民政府委员会通过或者批准的法律共23件，包括政务院及所属各机构组织通则、人民法庭组织通则、婚姻法、土地改革法、工会法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、民族区域自治实施纲要、选举法等。此外，政务院依据职权还颁布了一批法律性文件。

土地改革法的制定，彻底废除了封建土地制度，充分满足了广大农民获得土地的强烈愿望，极大地解放了农村生产力，促进了农业生产的发展，也为新中国的工业化提供了保障、开辟了道路。

婚姻法的制定，彻底摧毁了在中国延续几千年的包办强迫、男尊女卑的封建婚姻制度，确立了婚姻自由、一夫一妻、男女平等的新民主主义婚姻制度，使广大群众“尤其是妇女群众，从几千年野蛮落后的旧婚姻制度下解放出来”，建立起了互敬互爱、相互扶助、团结和睦的新型婚姻关系和家庭关系，促进了新中国各项建设事业的发展。

惩治反革命条例的制定，对于依法惩治土匪、特务、恶霸、反动党团骨干分子等11种需要重点打击的反革命分子，彻底打垮反动势力的猖狂进攻，全面清除新生人民政权的安全隐患，实现社会安定，保障土地改革、抗美援朝和各项事业的顺利进行，提供了强有力的法律武器。

惩治贪污条例的制定，总结“三反”运动经验，确立了坚持惩办和教育相结合、镇压与宽大相结合的方针，明确规定贪污罪的罪状和刑罚、处罚的宽严界限，为依法惩治贪污分子提供了法律依据。

选举法的制定，标志着我国人民民主进入新阶段。依照选举法，全国各地进行了普选，在民主选举的基础上，产生了各级人民代表大会，为新中国一届全国人大一次会议的顺利召开做了必要准备。

这个阶段立法工作的主要成就：一是开启了新中国立法历程并进行初步探索；二是为巩固和建设新中国奠定法律基础；三是为新中国各项建设提供初步法制保障。

（二）第二阶段：初步探索（1954—1958年）

1954年9月，第一届全国人民代表大会的召开，标志着我国人民代表大会制度的正式建立。在这次会议上，通过了新中国第一部宪法，奠定了新中国的“立国之本”。这个阶段，全国人大及其常委会通过的法律法令共60件，主要包括全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、逮捕拘留条例、军官服役条例、兵役法、警察条例、治安管理处罚条例、户口登记条例、工商统一税条例等。此外，还批准了一批民族自治地方制定的自治条例和单行条例，颁布了一批法律性文件。

在这个阶段，我们党对法制建设是比较重视的，立法取得了一定成就：一是制定了一部符合中国国情和实际、具有中国特色和富有民主法治精神的宪法；二是对建立中国特色的法律制度进行了实践探索，法律体系的轮廓开始显现；三是初步积累了一些立法经验。

（三）第三阶段：停滞挫折（1959—1978年）

从1959年至1977年，整整19年基本没有立法活动。全国人大常委会只通过了《商标管理条例》（1963年）、《中国人民解放军军官服役条例》（修正）（1963年）和《外国人入境出境过境居留旅行管理条例》（1964年）等3部法律。1966年，正当我国克服了国民经济的严重困难、完成经济调整任务、开始执行发展国民经济第三个五年计划的时候，“文化大革命”发生了，使党、国家和人民遭到严重挫折和损失。

从1966年开始，全国人大及其常委会停止工作。1975年1月召开的四届全国人大一次会议，是在整个“文化大革命”期间举行的唯一一次全国人大会议，这次会议通过了一部用“文化大革命”语言写就的、没有生命力的宪法，即1975年宪法。由于受到“四人帮”干扰破坏，1975年宪法从基本原则到具体条文，都比1954年宪法大大倒退。

十年“文化大革命”，民主集中制遭到严重破坏，创立不久、还比较薄弱的社会主义法制被逐步削弱直至遭到空前破坏，宪法没有权威，法律形同虚设，公民的基本权利得不到保障；国民经济到了崩溃边缘，生产力没有多大发展，人民收入增加很少，温饱都成问题，综合国力与发达国家的差距越拉越大。忽视和破坏民主法制，既是导致“文化大革命”发生和发展的重要原因，也是我们党从“文化大革命”中得出的沉痛教训。

1976年10月粉碎“四人帮”后，党中央提出“拨乱反正”“抓纲治国”，为恢复正常的国家和社会秩序创造了政治环境。经过一段时间的准备，1978年3月召开了五届全国人大一次会议，修改通过了1978年宪法。因历史条件限制，还来不及对“文化大革命”的惨痛教训进行全面总结、对“左”的错误进行彻底清理，1978年宪法虽然恢复了1954年宪法的部分条文，但仍然以1975年宪法为基础。1979年7月和1980年9月又两次对1978年宪法部分条文进行修改，仍不能满足形势发展要求。

新中国后四十年的立法工作

1978年12月，党的十一届三中全会作出将党和国家中心工作转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，同时提出了发展社会主义民主、健全社会主义法制的历史任务，开启了新时期我国立法工作的新征程。改革开放后四十年的立法工作，大致可以划分为以下四个阶段。

（一）第一阶段：立法工作全面恢复

第一阶段，即第一个十年，也就是70年代末到80年代末。抓紧制定有关恢复国家制度和社会秩序、开启改革开放方面的法律，是这一阶段立法工作的重心。

改革开放初始，为适应维护安定团结的政治局面和进行社会主义现代化建设的迫切需要，邓小平同志强调，当务之急是加强立法，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。所以，应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。在这一思想的指导下，立法工作全面恢复并迅速发展。这个阶段的立法工作大体贯穿两条主线：

一是全面修改宪法和制定有关国家机构、刑事、民事方面的基本法律。

1979年7月，五届全国人大二次会议通过地方组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等7部法律，标志着我国立法工作在中断二十多年后取得重大突破，迈出了健全社会主义法制的决定性步伐。

1982年宪法继承1949年《共同纲领》和1954年宪法基本精神和主要内容，集中体现党的十一届三中全会的路线方针政策，为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本法遵循。1984年制定民族区域自治法，确立了民族区域自治的一系列重要制度。1986年制定作为民事基本法律的民法通则，其后又制定了商标法、专利法等一系列民商事方面的单行法律。继刑事诉讼法之后，民事诉讼法（试行）、行政诉讼法也相继制定出来，三大诉讼法律制度得以建立。1989年制定环境保护法，建立环境保护领域基本法律制度。

此外，有关保障公民和法人合法权益、维护社会秩序等一些急需的、重要的法律也相继出台，从根本上改变了许多重要领域无法可依的局面，为“文化大革命”结束后迅速恢复重建国家和社会秩序、促进经济建设和社会发展提供了有力法制保障。

二是制定有关改革开放方面的法律。

1979年制定中外合资经营企业法，之后又于1986年、1988年相继制定外资企业法、中外合作经营企业法，构建起比较全面的对外开放法律框架，为实施以引进外资为主的对外开放战略提供了重要法律支撑。与此同时，有关经济体制改革方面的一些法律法规也先后制定出来，为推动改革开放顺利进行提供了重要法制保障。

（二）第二阶段：加强经济领域立法

第二阶段，即第二个十年，也就是90年代。大力加强经济领域立法，是这一阶段立法工作的显著特点。

1992年小平同志视察南方发表重要谈话以后，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标，改革开放和社会主义现代化建设进入新的发展阶段，立法工作也进入一个新阶段。

党的十四大提出，“要高度重视法制建设，加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”党的十四届三中全会进一步提出，“社会主义市场经济体制的建立和完善，必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一，学会运用法律手段管理经济”；要“遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。

全国人大及其常委会适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要，抓紧出台有关市场经济方面的法律制度，在规范市场主体和行为、确立市场规则、维护市场秩序、完善宏观调控、促进对外开放、振兴基础产业和支柱产业等方面，制定公司法、合同法、担保法、证券法、反不正当竞争法、合伙企业法、商业银行法、劳动法、对外贸易法等一大批符合社会主义市场经济要求的法律。

与此同时，国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、教育法等一批重要法律也相继出台，刑事诉讼法、民事诉讼法作了重新修订，特别是1997年对1979年刑法进行全面修订，形成了统一的、比较完备的刑法典。此外，这一阶段还根据宪法先后制定香港基本法、澳门基本法，为我国1997年和1999年先后恢复对香港、澳门行使主权提供了法制保障。

1997年党的十五大把邓小平理论确立为党的指导思想，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，提出“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标和任务。2000年制定立法法，我国立法体制进一步完善，立法活动进一步规范，为形成法律体系筑牢制度基础。

依法治国方略的确立和法律体系目标的提出，是建立在改革开放以来我国民主法制建设取得巨大成就的基础之上的，同时也为今后我国民主法制建设包括立法工作指明了方向。从那以后，我国立法工作开启了全面构建中国特色社会主义法律体系的新征途。

（三）第三阶段：法律体系如期形成

第三阶段，即第三个十年，也就是进入21世纪以来一直到2010年中国特色社会主义法律体系形成。确保如期形成法律体系，是这一阶段立法工作的主要任务。

2002年，党的十六大把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想，提出了在本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标，并把“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的目标之一，要求加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。

党的十七大把科学发展观确立为党的指导思想，进一步提出坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系的要求。十届全国人大及其常委会确定了以形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点的立法工作思路，抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法律。

出台监督法、反分裂国家法、公务员法、行政许可法、物权法、企业破产法、企业所得税法等一大批重要法律，修改公司法、证券法等一批法律。与此同时，着力加强社会领域立法，先后制定劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法等，修改义务教育法、妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人权益保障法等，为促进社会和谐提供法制保障。

此外，还制定和修改了一大批加强社会管理、维护社会秩序、保护环境资源、打击刑事犯罪等方面的法律。至十届全国人大任期届满，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。

在此基础上，十一届全国人大及其常委会紧紧围绕到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标，抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律，及时修改与经济社会发展不相适应的法律，集中开展法律清理工作，督促有关方面清理行政法规和地方性法规、制定法律配套法规。到2010年年底，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到了科学和谐统一。

在党中央领导下，经过各方面长期共同努力，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系如期形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个方面实现有法可依。

这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志，具有重大现实意义和深远历史意义。

（四）第四阶段：法律体系不断完善

第四阶段，即第四个十年，也就是2010年中国特色社会主义法律体系形成至今。这一阶段的重点是加强重点领域立法，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，立法工作锐意进取，迈出新步伐，取得新成就。

2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上讲到法律体系形成时指出：“这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”

法律体系形成后，全国人大常委会全面分析我国法治建设面临的新形势新任务，强调中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的，必然随着中国特色社会主义实践的发展而发展，我国立法任务依然艰巨而繁重，立法工作只能加强不能削弱；强调要在新的起点上继续加强和改进立法工作，把更多的精力放到法律的修改完善上，放到推动法律配套法规的制定修改上，同时为适应经济社会发展需要制定一些新的法律，不断完善中国特色社会主义法律体系；强调法律的生命力在于实施，法律体系的形成总体上解决了有法可依的问题，要更加注重宪法和法律的有效实施，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，切实维护宪法和法律的权威和尊严。

党的十八大以来，全国人大及其常委会坚决贯彻落实以习近平同志为核心的党中央的重大决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，不断进行立法创新实践，立法工作迈出新步伐、取得新进展，呈现出数量多、分量重、节奏快的新特点，开启了新时代立法工作新篇章。

一是，通过《宪法修正案》，健全保证宪法实施的法律制度。在党中央领导下，十三届全国人大一次会议审议通过《宪法修正案》。《宪法修正案》共21条，把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法，充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容，调整充实中国特色社会主义事业总体布局和第二个百年奋斗目标的内容，完善依法治国和宪法实施举措，修改国家主席任职方面的有关规定，增加有关监察委员会的各项规定，推动宪法与时俱进、完善发展。

全国人大及其常委会还制定监察法、国家勋章和国家荣誉称号法、国歌法等，设立国家宪法日，建立宪法宣誓制度，先后两次作出对部分服刑罪犯特赦的决定，作出授予国家勋章和国家荣誉称号的决定，保证宪法有效实施。

二是，聚焦重点领域立法。制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、核安全法等，及时修订刑法，维护国家核心利益和其他重大利益。制定民法总则，扎实推进民法典各分编的编纂工作，完善民事制度。制定外商投资法、电子商务法，修改农村土地承包法、土地管理法，推动高质量发展。修改刑事诉讼法、人民法院组织法、人民检察院组织法，制定国际刑事司法协助法，作出有关决定，健全诉讼制度，推进司法体制改革。

修改环境污染保护法、大气污染防治法、水污染防治法等，制定土壤污染防治法，作出有关决定，构建最严格的生态环境保护法律制度。制定公共文化服务保障法，电影产业促进法、公共图书馆法等，激发文化创造活力，保障人民基本文化权益。制定慈善法、反家庭暴力法、疫苗管理法等，修改食品安全法、药品管理法等，保障人民群众合法权益。

制定环境保护税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法等，修改个人所得税法，落实税收法定原则。修订公务员法、法官法、检察官法，制定消防救援衔条例等，完善国家公职人员法律制度。制定英雄烈士保护法等，弘扬爱国精神，推动社会主义核心价值观全面融入立法。

三是，发挥立法对改革的引领推动和规范保障作用。落实改革任务举措需要立新法的，及时推动制定法律或者作出相关决定。适应深化机构改革、放管服改革和转变政府职能需要，审议通过22个统筹修改法律的决定，涉及修改法律142件次。实践条件还不成熟、需要先行先试的，依照法定程序作出27项授权决定和改革决定，授权有关方面暂时调整法律实施或者开展试点工作，确保重大改革于法有据。

四是，维护社会主义法制统一。积极推动落实备案审查衔接联动机制，制定备案审查工作规程，建立全国统一的备案审查信息平台，实行有件必备、有备必审、有错必纠，备案审查工作力度不断加强。对发现的问题，认真开展审查研究，通过与制定机关沟通、提出书面研究意见等方式，加大监督纠正力度，推动相关问题妥善解决。2017年、2018年全国人大常委会连续两年听取审议备案审查工作情况报告并推动实现常态化。加强宪法实施和监督，积极稳妥推进合宪性审查工作。

前三十年立法工作为后四十年立法工作奠定基础

回顾七十年立法历程，我们深刻认识到，后四十年来立法工作的伟大成就，是在前三十年社会主义法制建设艰辛探索取得宝贵经验和深刻教训的基础上取得的。前三十年立法工作的曲折探索与实践，为后四十年立法工作奠定基础、探索道路、积累经验，主要体现在以下五个方面。

一是，1982年宪法继承和发展了1954年宪法，为国家和人民经受住各种困难和风险考验提供了根本法制保证。

党的十一届三中全会开启了改革开放历史新时期，也开启了我国社会主义民主法制建设新时期。在这个历史背景下，五届全国人大五次会议于1982年12月4日通过并公布现行宪法。这部宪法深刻总结我国社会主义建设正反两方面经验，在继承1949年《共同纲领》和1954年宪法基本精神和主要内容的基础上，适应我国改革开放和社会主义现代化建设的新要求，确立了党的十一届三中全会的路线方针政策，把集中力量进行社会主义现代化建设规定为国家根本任务，就社会主义民主法制建设作出一系列规定，为改革开放和社会主义现代化建设奠定了坚实法治基础。

现行宪法之所以是一部好宪法，首先是因为1954年宪法是一部好宪法。1954年宪法是党领导人民制定的新中国的第一部宪法，也是中国历史上第一部社会主义宪法，为巩固社会主义政权和进行社会主义建设发挥了重要保障和推动作用，也为改革开放新时期我国现行宪法的制定和完善奠定了基础。不少专家学者称其为“开国宪法”，足见其分量之重、意义之大。

1954年宪法是毛泽东同志亲自主持起草的，草案广泛征求了各方面的意见和建议，于1954年6月14日公开交付全国人民讨论。讨论进行了近三个月，共有1.5亿多人参加，而当时我国18岁以上的成年人只有3.38亿人。广大人民群众热烈拥护这个宪法草案，充分证明这部宪法是党的正确主张和人民共同意志的有机统一，是一部真正的“人民宪法”。

这部宪法实事求是地总结了革命经验，总结了新中国成立初期社会改革、经济建设、文化建设和政府工作的经验，巩固了人民革命的成果，明确规定了我国人民进行社会主义建设和社会主义改造的目标和道路，是全国人民共同愿望和根本利益的集中表现。

这部宪法用国家根本法的形式把两项原则固定下来：一是人民民主原则，实行人民当家作主，不搞资产阶级民主；二是社会主义原则，走社会主义道路，不走资本主义道路。

根据这两大原则，这部宪法确立我国的国体是人民民主专政，确立我国的政体是人民代表大会制度，确立国家政权机关实行民主集中制原则，明确国家主席的地位和职权，明确在全国人民代表大会统一行使国家权力基础上合理划分国家立法权、行政权和司法权，确立中央和地方关系的基本原则，确定各民族一律平等和实行民族区域自治，确立“中华人民共和国公民在法律上一律平等”这一人民民主法制的基本原则，规定公民享有广泛的、真实的权利并承担对国家、对社会的基本义务。这些原则和内容，是新中国的“立国之本”，任何时候都不能动摇。

在制定1982年宪法的过程中，首先遇到的一个问题就是，以1978年宪法为基础，还是以1954年宪法为基础？通常情况下，修宪一般以前一部宪法为基础。但1978年宪法因历史条件限制，还来不及对“文化大革命”的教训进行全面总结、对“左”的错误进行彻底清理。它虽然恢复了1954年宪法的部分条文，但仍然以1975年宪法为基础，而且这部宪法比较原则，只有60条，许多应该作出规定的没有规定。

因此，现行宪法形式上是对1978年宪法的修改，实质上不是以1978年宪法为基础，而是以1954年宪法为基础，在党中央的领导下，经过全民讨论，严格遵循法定程序，把党的正确主张和人民的共同意志结合起来而制定的新宪法。正是因为1982年宪法继承和发展了1954年宪法的原则与精神，为国家和人民经受住各种困难和风险考验提供了根本法制保证，也为建立新时期国家治理体系提供了根本法依据和保障。

二是，老一辈无产阶级革命家关于立法的重要思想和工作方法为做好改革开放后的立法工作提供了宝贵财富。

新中国成立以后，以毛泽东同志为核心的中国共产党第一代领导集体，带领全国各族人民迅速医治战争创伤，恢复国民经济，发展新民主主义经济，进行各项社会改革，不失时机地提出过渡时期总路线，在中国建立起社会主义基本制度，进而全面展开建设社会主义道路的艰辛探索。特别是毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、邓小平、彭真等老一辈无产阶级革命家亲自主持宪法和重要法律的起草工作，领导展开全国范围的法制建设，形成了一系列关于立法的重要思想和工作方法，为做好改革开放后的立法工作提供了宝贵财富。

毛泽东同志亲自主持新中国第一部宪法起草工作，并出任宪法起草委员会主席。他在南下杭州起草宪法草案前对身边工作人员说：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”毛泽东同志不仅提出了制定宪法的指导思想和许多重要内容，而且亲自动手、字斟句酌，对历次宪法草稿都作了修改，写下不少批语，并在宪法起草委员会、中央人民政府委员会讨论宪法草案的会议上作了多次讲话，对宪法起草倾注了大量心血。

刘少奇同志是我国社会主义法制建设的奠基人之一。新中国成立初期，他提出要从实际出发，逐步开展立法工作。他说：“现在可以先将各种单行条例拟定出来，公布实施，将来把这些单行条例综合起来再制定正式法典。”作为新中国第一任全国人大常委会委员长，他先后主持召开5次全国人民代表大会全体会议和109次常委会会议，制定了80多部法律、法令，特别是参与制定宪法，并在一届全国人大一次会议上作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》；亲自主持制定了土地改革法，修改审定了婚姻法、劳动法等法律草案，对建立健全新中国法律制度起到了奠基作用。

彭真同志是我国社会主义法制建设的主要奠基人。新中国成立后，特别是进入大规模经济建设时期后，党和国家的根本任务发生了历史性转变。彭真同志认为，随着这一历史性转变，必须把法制建设提到党和国家的议事日程；要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立和健全法制，依法办事。

1953年，我国开始进行大规模经济建设，彭真同志提出：“彻底消灭三大敌人残余势力的社会改革运动已经大体上结束了，今后必须加强法制，完备我们的法律，才能保障社会主义建设的顺利进行；国家当前的重要工作之一，就是制定法律，要搞一系列的法律、法规，我们需要若干年把法律健全起来。”

1956年，社会主义制度在我国基本建立起来。彭真同志认为，要进一步加强人民民主法制，需要有法可依、有法必依，依法办事。他指出：“现在的问题是，我们还缺少一些急需的较完整的基本法规，如刑法、民法、诉讼法、劳动法、土地使用法等，应赶快把国家尚不完备的重要法规制定出来。”这些重要思想及实践，有力推动了后来的立法进程。

三是，改革开放前开始组织起草民法、刑法等重要法律草案，为改革开放后正式出台有关法律做好准备、打下基础。

1954年，一届全国人大一次会议通过了我国历史上第一部社会主义宪法一《中华人民共和国宪法》，还通过了全国人大组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方人大和地方人民委员会组织法5部重要法律。但是，仍有一些基本法律迫切需要制定。因此，当时主持全国人大常委会工作的副委员长兼秘书长彭真同志在一届全国人大一次会议后，立即提出起草刑法、民法等基本法律，并尽快组建、充实法律室、研究室，着手进行起草工作，还聘请了熟悉苏联法律和旧法的专家参加。

民法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是民事领域的基础性、综合性法律，被称为社会生活的百科全书，它规范平等主体的人身关系和财产关系，涉及社会和经济生活的方方面面，同每一个民事主体都密切相关。编纂一部真正属于中国人民的民法典，是新中国几代人的夙愿。

新中国成立后，党和国家曾于1954年、1962年、1979年和2001年先后4次启动民法典制定工作。

第一次启动是1954年。1954年宪法颁布实施后，全国人大常委会着手组织起草民法典。经过两年多努力，于1956年2月形成民法草案，内容包括总则、所有权、债、继承四编，共525条。该草案以1922年苏俄民法典为蓝本，把亲属法排斥于民法之外，婚姻家庭也被认为不属于民法范畴，没有规定物权而只规定了所有权。由于政治运动，立法工作被迫中断。

第二次启动是1962年。1957年开始的反右派斗争，批判“法律至上”，法律虚无主义抬头。1960年，党和国家开始纠正“左”倾错误，决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。1962年，毛泽东同志针对法律虚无主义思潮指出：“不仅刑法要，民法也需要，现在是无法无天。没有法律不行，刑法、民法一定要搞。”在这一背景下，民事立法工作又有了新进展。这一年9月，开始第二次民法草案起草工作，并于1964年7月形成《民法草案（试拟稿）》。

从体例上看，草案分为总则、财产的所有、财产的流转3编，共24章262条。草案将“继承”和“侵权行为”排除在外，却又将预算、税收等财政关系及劳动工资报酬等劳动关系纳入其中。因此，这个草案体现了高度集中的计划经济体制的特征。由于1964年开始的“四清”运动，这次民法起草工作也中断了。

第三次启动是1979年。党的十一届三中全会以后，民法典的制定工作再次提上议事日程。1979年11月，全国人大常委会法制委员会专门成立由有关专家参加的民法起草小组，开始了第三次民法起草工作，至1982年5月，先后草拟了4个民法草案。

这就是：1980年的民法草案（征求意见稿），共6编501条；1981年4月的民法草案（二稿），共6编426条；1981年7月的民法草案（三稿），共8编510条；1982年的民法草案（四稿），共8编43章465条。由于刚刚进入改革开放新时期，制定一部完备的民法典的条件还不具备，因此，按照“成熟一个通过一个”的工作思路，确定先制定民事单行法。现行的继承法、民法通则、担保法、合同法就是在这一背景下制定的。

第四次启动是2001年。九届全国人大常委会组织起草了《中华人民共和国民法（草案）》，并于2002年进行了第一次审议，经讨论，仍确定继续采取分别制定单行法的办法。2003年十届全国人大一次会议后，又先后制定了物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等。在党和国家四次启动民法典编纂工作的基础上，党的十八届四中全会明确提出编纂民法典这一重大立法任务。根据党中央的决策部署，民法典将由总则编和各分编组成，目前分编考虑分为人格权编、物权编、合同编、侵权责任编、婚姻家庭编和继承编等。

编纂工作按照“两步走”的思路进行：第一步，编纂民法典总则编，即已于2017年3月提请十二届全国人大五次会议审议通过的民法总则；第二步，编纂民法典各分编，已于2018年整体提请全国人大常委会审议，2019年经全国人大常委会进行分编审议后，争取于2020年将民法典各分编一并提请全国人民代表大会会议审议通过，从而形成统一的民法典。

回顾我国民事立法的历史进程，改革开放前两次启动民法典起草工作，虽然由于各种原因而未能取得实际成果，但为改革开放后再次启动民法典编纂工作做了重要准备和铺垫。由此可见，新中国成立特别是改革开放以来我国的民事立法是富有成效的，逐步形成了比较完整的民事法律规范体系，为编纂民法典奠定了较好的法律基础和实践基础。

刑法关系国家安全、社会稳定、人民安居乐业，关乎公民人身自由、生命财产，是法治大厦中重之又重的一块基石。彭真同志对刑法的起草非常重视，在1954年一届全国人大一次会议以后，即提出并着手进行刑法的起草工作。刑法起草过程中，他多次听取汇报、提出意见，仅在1957年5月、6月就召集有关领导和参与刑法起草的同志到他的住处汇报、座谈六七次。在座谈中，他发表了许多精辟见解，对刑法起草的顺利进行起到至关重要的作用。

在彭真同志领导下，当时的刑法起草工作进展是比较快的。至1957年6月，草拟出第22稿，提交全国人大法案委员会审议，并且在一届全国人大四次会议上印发征求意见后，又进行了多次修改，从而为刑法的制定做了必要准备。

遗憾的是，在“反右”开展之后，这项工作便停顿下来。到1961年重新启动，1963年拟出第33稿，但由于随后的“四清运动”“文化大革命”，刑事立法工作停止。改革开放后的1979年7月，五届全国人大二次会议审议通过的7部法律中，就有刑法。

邓小平同志曾经说过：“在建国以来的二十九年中，我们连一个刑法都没有，过去反反复复搞了多少次，三十几稿，但是毕竟没有拿出来。现在刑法和刑事诉讼法都通过和公布了，开始实行了。全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”

在短短的几个月内完成包括刑法在内的7部法律的起草工作并在同一次代表大会上通过，显示了“文化大革命”后“人心思法”的急迫，标志着我国法制建设取得重大突破。同时也说明，改革开放前就开始组织起草的刑法草案，为改革开放后迅速出台刑法做好了充分准备，打下了坚实基础。

四是，改革开放前制定的重要法律、确定的重要原则，对改革开放后的立法工作产生了深远影响。

1987年11月24日，全国人大常委会作出决定：批准法制工作委员会关于对1978年底以前颁布的法律进行清理的情况和意见的报告。根据这个报告，从1949年9月至1978年年底，由中国人民政治协商会议第一次会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或者批准的法律共有134件，其中已经失效的111件，继续有效或者继续有效正在研究修改的有23件。由于制定新法代替或者废止、调整对象变化或情况变化而不再适用或停止施行、对特定问题作出的规定已经过时等因素，改革开放前制定的绝大多数法律（法令）都已经失效。

但不可否认的是，改革开放前制定的重要法律、确定的重要原则，仍然对改革开放后的立法工作产生了深远影响。其中比较典型的例子就是选举法以及选举法所确定的基本原则。新中国成立以来，我国先后两次制定颁布选举法，其所确立的普遍、平等、直接选举与间接选举相结合等选举原则，就像一条红线贯穿始终，是选举制度的精髓所在，也是人民民主的生动写照。

保障人人享有平等的选举权利，是党和国家一贯的政治主张。新中国成立后，1953年我国制定第一部选举法时，就明确提出要根据当时的具体情况，制定一个真正民主的选举制度。按照这样一个总精神，选举法明确提出普遍、平等的选举原则。

同时，考虑到解放初期我国城镇化水平较低，城镇人口比重只有13.26%，而工人阶级主要集中在城市，为体现工人阶级的领导地位和国家工业化的发展方向，使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表，当时选举法规定农村与城镇按不同人口比例选举人大代表，即全国人大代表的选举，各省按每80万人选代表1人，中央直辖市和人口在50万人以上的省辖市按每10万人选代表1人，对省、市、县人大代表的选举，也分别规定了城市与乡村的不同人口比例。

这样规定，符合我国的国体和当时的实际情况，是必要的。1953年邓小平同志在“关于选举法（草案）的说明”中也指出：“这些在选举上不同比例的规定，就某种方面来说，是不完全平等的，但是只有这样规定，才能真实地反映我国的现实生活，才能使全国各民族各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当的代表”，“随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用……更为完备的选举制度”，“过渡到更为平等和完全平等的选举”。

改革开放前，由于种种原因，我国的城市化进程基本徘徊不前，到1979年重新制定选举法时，城镇人口比例也才达到18.96%。因此，选举法基本延续了1953年的规定，进一步明确各级人民代表大会中农村与城镇每一代表所代表的人口数比例——全国为8:1，省、自治区为5:1，自治州、县、自治县为4:1。改革开放后，我国经济社会快速发展，城镇化不断推进，城乡人口结构比例发生较大变化。1995年，全国人大常委会修改选举法，将全国和省、自治区农村与城镇每一代表所代表的人口数比例，与自治州、县一样，统一修改为4:1。

党的十七大提出，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。为落实党中央精神，全国人大及时启动了选举法修改工作。选举法修改调研征求意见过程中，各地方、各方面一致拥护党中央提出的建议，但对如何落实，具体来说是采取一步到位，还是分步到位，认识不尽一致。

经过深入调查研究，根据绝大多数地方的意见，2010年修改选举法，采取一步到位的方案实行城乡按相同人口比例选举人大代表。主要考虑：

一是条件已经具备。1995年以来，我国的工业化、城镇化进一步加速，农村经济文化水平大幅提高，社会结构发生深刻变化。我国城镇人口比重已由1995年的29.04%上升为2009年的46.6%（据最近公布的第六次人口普查数据，到2010年11月，城镇人口比重已达49.68%）。

与此同时，我国各级人大经历了数次换届选举，积累了丰富经验，社会主义民主政治建设和法治建设取得巨大成就，党领导的人民民主专政的阶级基础和群众基础不断巩固和扩大。修改选举法，实行城乡按相同人口比例选举人大代表的客观条件已经具备。

二是操作可行。江苏、上海等省市根据本地区的实际情况，试行了县、区、市城乡按相同人口比例或接近相同人口比例选举人大代表，效果是好的。

总之，实行城乡按相同人口比例选举人大代表，改变了按人口数分配代表名额时区分城乡的做法，是我国经济社会发展的客观要求，是统筹城乡发展、消除城乡二元结构的重要举措，更是贯彻落实1953年制定选举法时就已经提出和强调的选举权平等原则的历史性进步。

五是，改革开放前社会主义建设特别是民主法制建设中正反两方面经验，为改革开放后的立法工作提供了历史借鉴。

习近平总书记指出，我国现行宪法是在改革开放的历史背景下产生的，深刻总结了我国社会主义建设正反两方面经验。从20世纪50年代后期开始，由于指导思想上发生“左”的偏差和工作中的失误，我国社会主义民主法制出现停滞、徘徊。特别是后来发生的“文化大革命”，给党和国家事业带来严重破坏和巨大灾难。“文化大革命”期间，宪法法律形同虚设，公检法被砸烂，公民基本权利得不到保障。这一教训极为深刻。

1978年12月，党的十一届三中全会实现历史性转折，拨乱反正，开启了改革开放历史新时期，并确立了发展社会主义民主、健全社会主义法制的基本方针。党的十一届六中全会专门总结了新中国成立以来正反两方面的经验，特别是“文化大革命”为什么会发生、为什么延续这么久的教训，其中一条结论就是要逐步建设高度民主的社会主义政治制度，并作为社会主义革命的根本任务之一。

党的十二大报告肯定了这一结论，强调：“只有建设高度的社会主义民主，才能使各项事业的发展符合人民的意志、利益和需要，使人民增强主人翁的责任感，充分发挥主动性和积极性。”同时提出：“一定要按照民主集中制的原则，继续改革和完善国家的政治体制和领导制度，使人民能够更好地行使国家权力，使国家机关能够更有效地领导和组织社会主义建设。”

因此，发展社会主义民主、健全社会主义法制，关系到人民当家作主，关系到国家长治久安、安定团结，关系到防止“文化大革命”悲剧的重演，关系到改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。这给制定1982年宪法、完善社会主义民主政治领域的法律制度提出了一个十分重要的课题。

根据党中央决策部署和邓小平同志指示精神，1982年宪法在总结正反两方面经验的基础上，对我国的政治体制和领导制度作了一系列改革和发展。

彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中作了重点说明，主要包括：第一，扩大全国人大常委会的职权，加强全国人大及其常委会的组织；第二，恢复设立国家主席和副主席；第三，国务院实行总理负责制；第四，国家设立中央军事委员会；第五，县级以上的地方人大设立常委会；第六，实行政社分开，加强基层政权；第七，取消了实际上存在的领导职务终身制。

这些事关政治体制改革的重大制度设计，是从历史经验教训中得出的正确结论，对于健全国家体制，保证人民当家作主，实现国家机构的高效、合理运转，产生了重大而深远的影响。

后四十年立法工作是前三十年立法工作发展完善

改革开放四十多年来，全国人大及其常委会紧紧围绕党和国家的中心工作以及经济社会发展不同阶段的工作重点，开创性地开展立法工作，走过了极不平凡的历史进程，取得了举世瞩目的巨大成就。

截至2019年8月底，我国现行有效法律274件，收入《中华人民共和国法律汇编》（2018年版）的有关法律问题和重大问题的决定119件，行政法规600多件，地方性法规12,000余件，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善，为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实法制保障。

回顾七十年立法历程，我们深刻认识到，后四十年立法工作是在前三十年立法工作基础上的与时俱进、改革创新、发展完善，主要体现在以下五个方面。

一是，立法指导思想更加科学。

党的十一届三中全会后，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，明确提出了“加强社会主义民主，健全社会主义法制”的历史性任务，确定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的社会主义法制建设方针，形成了邓小平理论中的重要法制思想。

以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，在全面推进改革开放和社会主义现代化建设进程中，在形成“三个代表”重要思想的过程中，确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的新时期立法工作总目标。

以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，提出了科学发展观，要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政、领导立法、带头守法、保证执法，不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化，以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。

党的十八大以来，习近平总书记从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治，把全面依法治国提到“四个全面”战略布局的新高度，推动法治中国建设发生了全局性变化，取得了一系列重大创新成果。习近平总书记明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、依靠力量、工作布局、重点任务、重要举措，深刻回答了当代中国法治建设举什么旗、走什么路，建设什么样的法治国家、怎样建设法治国家等重大问题，开创了全面依法治国新局面。

改革开放四十多年来的立法工作，特别是中国特色社会主义法律体系的建设，正是在中国特色社会主义理论体系的指导下，坚实稳步向前推进。

二是，立法工作目标更加明确。

1978年12月，党的十一届三中全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”这是新时期民主法制建设尤其是立法工作的宣言书。从此，中国共产党人不断探索和加强社会主义民主法制建设，逐步提出形成并完善中国特色社会主义法律体系这个新时期立法工作的总目标，并为之持续奋斗、接续努力。

1982年9月6日，彭真同志在全国经济法制工作经验交流会上的讲话中首次提出“法的体系”这一概念。他说：“在人类社会历史上，法律一旦产生，便逐渐形成了自己的体系，并且追求更多的独立性。立法，不能不考虑法自身的体系逻辑，不能这个法这么规定，那个法那么规定，互相矛盾。”“生产力、生产关系发展了，社会发展了，实际发展了，法也要发展，法的体系也要发展。”8这实际上已经提出了法律体系的问题，也充分说明，我国在立法工作恢复重建之初，就已经着眼长远，同步考虑“法的体系化”问题。

从1982年党的十二大到1997年党的十五大前，随着我国改革尤其是经济体制改革的不断深化以及社会主义民主法治的日益发展，党中央对法律体系的认识也在不断深化。

党中央确定建立社会主义市场经济体制的目标，必然对法律体系提出新的要求。从“初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”到“大体形成社会主义市场经济法律体系的框架”，再到“初步建立适应社会主义市场经济体制的法律体系”“逐步建立适应社会主义市场经济的法律体系”，都充分说明了这一点。经过各方面共同努力，到1996年底1997年年初，“在建立社会主义市场经济法律体系方面迈出重要步伐”，“社会主义市场经济法律体系框架已初具规模”，为下一步党中央统筹谋划“中国特色社会主义法律体系”奠定了基础。

1997年，党的十五大确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，第一次正式提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标。从此，我国的立法工作进入了加快构建中国特色社会主义法律体系的历史新时期。2002年，党的十六大作了重申。党的十七大进一步提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。2011年3月10日，吴邦国同志在十一届全国人大四次会议上郑重宣布：“党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。”

中国特色社会主义法律体系的形成，是中国法治建设史上具有里程碑意义的伟大成就。在此基础上，党的十八大提出，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并相应对立法工作提出明确要求，即完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。

党的十八届四中全会提出了全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，并强调要形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

党的十九大提出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系；推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治，使立法工作的目标和方向更加明确。全国人大及其常委会坚决贯彻落实党中央的重大决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，不断进行立法创新实践，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

三是，立法工作思路更加清晰。

改革开放前，特别是新中国成立后较长一段时间内，立法工作的主要使命和任务就是“立”，即建构法律制度，确立国家体制和各个领域、各个方面的管理制度。“文化大革命”爆发后，社会主义民主法制受到严重破坏，新中国成立之初“立”起来的法律制度，特别是已经建立起来的一些国家体制和管理制度陆续被“砸烂”。

因此，改革开放一开始，整个国家百废待兴，立法工作的主要使命和任务也是“立”，即恢复重建被破坏和砸烂的国家体制和法律制度。随着改革开放的推进，立法工作的主要使命和任务也发生了深刻变化，不仅需要“立”，即确立适应改革开放需要的新制度新机制，而且还要“破”，即改革不适应改革开放要求的旧制度、旧机制。可以说，处理好改革与立法的关系，始终是贯穿改革开放后四十多年立法工作的一条主线。

改革开放初期，社会主义市场经济体制还没有完全确立，不少方针政策和改革部署还在“摸着石头过河”。这个阶段，更加强调法律的稳定性。一般而言，各项重大改革先用政策来指导，经过地方探索和群众试验，在实践经验基本成熟，并在比较各种典型、全面权衡利弊的前提下，再慎重立法。因此，比较常见的是“先改革，后立法”的模式。

随着改革开放的深入，实践在发展，经验在积累，人民群众的法治意识也在增强，立法工作更加强调与改革协调推进，较多采用“边改革，边立法”的模式，即对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一点，增强法律的可操作性；对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。

这一做法妥善处理了法律稳定性和实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应，为中国特色社会主义法律体系如期形成奠定了基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，在谋划发展、深化改革、从严治党等方面，特别注重运用法治思维和法治方式加以推进，强调“发挥立法的引领和推动作用”“凡属重大改革都要于法有据”。党的十八届四中全会提出，要实现立法和改革决策相衔接，做到立法主动适应改革和经济社会发展需要；实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

这也是党的十八大以来全国人大常委会立法工作的重要任务和突出特点。立法工作主动适应改革需要、充分发挥引领推动作用，变“被动”为“主动”，通过打包修改、授权试点等多种方式努力使立法决策与改革决策相衔接，在法治轨道上推进改革，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。党中央深化改革的任务和举措部署到哪里，立法工作就跟进到哪里，立法对改革的参与之深、之广，在新中国立法史上前所未有。

四是，立法权限配置更加合理。

经过七十年的不断探索和改革完善，我国的立法体制已经基本成熟定型。新中国成立初期，根据1949年《共同纲领》，我国的立法体制是中央统一立法和大行政区行使部分立法权相结合，即中央人民政府委员会制定并解释国家的法律、颁布法令；大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报政务院批准或备案。1954年宪法规定“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”，“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，全国人大常委会有权“解释法律”“制定法令”。

这些规定说明，当时我国的立法体制是一种高度集中的立法体制，立法权集中在全国人大，全国人大常委会没有国家立法权，也没有赋予国务院和地方立法权。1975年和1978年宪法也都作了类似规定。虽然1954年宪法规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关，但由于全国人大代表较多,不可能经常开会，每次开会的时间也不可能很长，而需要制定的法律又是大量的，仅靠全国人大显然无法适应如此繁重的立法任务。因此，1955年、1959年全国人大先后两次授权全国人大常委会可以制定部分性质的法律和对法律进行修改。

这种立法权限划分，是当时我国实行高度集中的计划经济体制的体现，虽然保证了中央对全国各项事业的集中统一领导，但也在相当程度上影响了地方主动性和积极性的发挥。事实上，1954年宪法实行一段时间后，中央就发现了这个问题。

因此，1956年毛泽东同志在《论十大关系》中肯定了地方立法的必要性：“取消大区，各省直属中央，这是正确的。但是由此走到取消地方的独立性，结果也不那么好。我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法，宪法并没有约束。”

遗憾的是，这个设想由于种种原因并没有得到落实。但是，这一理论思考为以后探索改革立法体制、赋予地方立法权提供了理论指导。

1978年党的十一届三中全会以后，我国对立法权限配置进行了一系列重大改革，1982年通过的现行宪法及其修正案肯定了这些改革成果，2000年通过、2015年修改的立法法又作了进一步完善。

第一，合理划分全国人大与全国人大常委会的立法权限。全国人大修改宪法，制定和修改刑事、民事和其他基本法律，全国人大常委会解释宪法，制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，并可对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。

第二，赋予国务院行政法规制定权并予以规范。国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，行政法规可以就执行法律、国务院行政管理职权方面的事项作出规定；还可以根据全国人大及其常委会的授权，对应当由法律规定的部分事项先制定行政法规。国务院年度立法计划中的立法项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接。

第三，赋予地方立法权并不断扩大地方立法主体的范围。1979年7月，五届全国人大二次会议修订地方组织法，确定县级以上地方人大设立常委会，同时赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权。这是第一次以法律形式赋予地方立法权。

1982年宪法确认了1979年地方组织法的规定。1982年修改地方组织法，增加规定：省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定地方性法规草案。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。

2000年制定立法法时又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。按照党中央决策部署，2015年修改立法法赋予所有设区的市地方立法权，是我国立法体制的最新发展。

十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了设区的市制定地方性法规的规定，为设区的市依法开展地方立法工作提供了宪法依据。立法主体范围的逐步扩大，是对宪法第3条第4款“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的坚决落实和有效实施，激发了地方深化改革、扩大开放、推动发展的动力，不仅为国家立法进行了重要探索、积累了有益经验，为推动形成和完善中国特色社会主义法律体系作出积极贡献，而且大大加强和改进了地方人大工作，为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力。

第四，赋予国务院部门和地方政府规章制定权并规范其权限。国务院部门和设区的市级以上地方人民政府可以依法制定规章；部门规章和地方政府规章没有法律法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

改革开放四十多年，我国立法主体从全国人大及其常委会、国务院扩大到31个省（自治区、直辖市），又从49个较大的市（含5个经济特区所在地的市）扩大到239个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市。

这四十多年，是建国以来我国立法体制调整最深刻、影响最深远的历史时期。立法体制的每一次调整完善，都是我们党在深刻总结新中国成立以来治国理政经验的基础上作出的重大决策，都是发展和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。它有效加强了国家政权建设，有效调动了各方面参与国家治理的积极性，标志着国家治理体系与治理能力的与时俱进。

五是，立法工作机制更加健全。

改革开放前的立法工作，长期处于探索、摸索的阶段，尽管积累了一些有益经验、形成了一些有效机制，但由于“反右”“文化大革命”等政治运动的影响，没有有效固定下来。改革开放后，国家整体保持稳定，高度重视民主法制建设，为立法工作提供了良好环境。在彭真、习仲勋、王汉斌等老一辈无产阶级革命家的关心和带领下，广大立法工作者积极探索实践、不断总结经验，形成了更加健全的立法程序和工作机制。

在总结新中国成立特别是改革开放以来立法实践经验的基础上，2000年制定、2015年修改的立法法对立法程序作出更加明确规定。

第一，明确提出法律案的主体。全国人大主席团等8个主体可以向代表大会提出法律案；委员长会议等7个主体可以向常委会提出法律案。

第二，完善审议制度。确立了三审制、法律委员会统一审议制度，对暂不付表决和终止审议的情况作出明确规定。

第三，完善表决通过制度。全国人大及其常委会审议的法律案和其他议案，以全体代表或全体组成人员的过半数通过。设立分歧较大的重要条款单独表决制度，对打包修改的多部法律中涉及同类事项的个别条款合并表决或分别表决制度。

第四，明确法律公布制度。法律由国家主席签署主席令予以公布。国务院出台了行政法规制定程序条例、规章制定程序条例，有立法权的地方人大出台了制定地方性法规条例、规章制定办法，并根据立法法的修改而不断完善，明确有关法规和规章的提出、审议和表决程序，提高立法质量，保证国家法制统一。

科学立法、民主立法不断向前推进。新中国成立之初，我国的立法工作就认真贯彻落实群众路线，注意从群众中来、到群众中去。比如，1954年宪法草案就曾公布并广泛征求意见，全民讨论近三个月，宪法起草委员会办公室整理的意见多达138万条。改革开放后，全国人大常委会也曾公布1982年宪法草案、合同法草案等重要法律草案，公开征求意见。

但绝大多数法律草案，征求意见一般局限于地方人大、专家学者及相关方面，立法公开范围比较有限。随着改革开放的深入、经济社会的发展以及民主政治的推进，人民群众政治参与意识不断提高，参与立法的热情高涨，希望通过立法表达利益诉求、解决利益冲突的愿望更加强烈。

顺应这一历史潮流，全国人大常委会不断扩大公众对立法活动的有序参与，充分保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，积极推进立法决策的透明化、科学化、民主化，逐步实现了立法的全方位开放。

2008年4月，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，常委会初次审议的法律草案一般都公开向社会征求意见，有力提升了立法透明度和公众参与度，受到广泛好评。经过多年努力，已经形成了立法座谈会、论证会、听证会，立法后评估以及公布法律草案征求意见等一系列开门立法制度，开门立法已经成为立法工作的基本特征和必经程序。

党的十八大以来，科学立法、民主立法、依法立法取得新进展。加强立法组织协调，充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。自2015年起，连续五年提请全国人民代表大会审议重要法律案。建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度，组织起草或提请审议法律案七十余件次。

充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用，最大限度凝聚立法共识。出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范。健全立法专家顾问制度，建立基层立法联系点制度。建立并实施法律案通过前评估制度，使立法更加科学缜密，确保法律规定立得住、行得通、真管用。明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见。共公布法律草案近百件次，有近二十万多人次提出意见近五十万条，许多好的意见得到吸收采纳。

回顾新中国成立七十年的立法历程，我们深切体会到，前三十年立法工作与后四十年立法工作是一个紧密联系、不可分割的有机整体，前者为后者奠定基础、探索道路、积累经验，后者在前者的基础上与时俱进、改革创新、发展完善。经过不断探索和实践，我们已经找到了一条符合中国国情、顺应时代潮流的中国特色社会主义法治道路。立法工作的深入推进，法律体系的不断完善，必将为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供更加有力的保障。中

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《大智立法：新中国成立70年立法历程》作为2019年主题出版重点出版物，由法律出版社于2019年10月出版，本书系统回顾、总结了新中国成立70年来我国立法工作的发展历程，特别是党的十八大以来我国立法工作取得的突出成就和宝贵经验，对于不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的启示意义。

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大智立法：新中国成立70年立法历程

主  编：沈春耀 许安标

副主编：臧铁伟 刘运龙

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