改革开放四十年立法工作的七个转变丨中法评
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，是由中华人民共和国司法部主管、法律出版社主办的国家A类学术期刊，刊号CN10-1210/D.
胡健
任职全国人大常委会法制工作委员会
清华大学法学博士
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”
回顾改革开放的伟大历程，我国立法工作始终与时代、与改革、与实践同步，既是改革开放的重要成果，也是改革开放的制度保障。改革开放四十年我国立法工作自身也在与时俱进、创新发展。
主要有以下七个方面的显著转变：
一、立法思路从“先改革，后立法”“边改革， 边立法”转向“凡属重大改革都要于法有据”
二、立法主体从全国人大及其常委会逐步扩大到所有设区的市
三、立法理念从“有比没有好，快搞比慢搞好” 转向“以提高立法质量为中心”
四、立法重心从以经济立法为主转向注重各领域立法的均衡发展
五、立法内容从“宜粗不宜细”转向注重法律的“可执行性、可操作性”
六、立法形式从以制定法律为主转向立、改、废、释、编、授等多种立法手段并重
七、立法过程从有限开放转向公开透明
本文首发于《中国法律评论》2018年第5期观察栏目（第139—144页），原文8000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请点此购刊，参阅原文。
立法思路从“先改革，后立法”“边改革，边立法”转向“凡属重大改革都要于法有据”
法律的特点是“定”，不能朝令夕改；改革的特点是“变”，要突破原有的体制和规则。如何用“定”的法律去体现、适应“变”的改革，是改革开放四十年来立法工作不断面临和需要解决的重要课题。
改革开放初期，整个国家百废待兴，社会主义市场经济体制还没有完全确立起来，不少重要方针政策和改革部署还在“摸着石头过河”。在这个历史阶段，更加强调法律的稳定性。一般而言，重大改革要先用政策来指导，经过各地方的探索和群众性的试验，在实践经验基本成熟，并在全面权衡利弊的前提下，再慎重立法。因此，比较常见的是“先改革，后立法”的模式。
随着改革开放的深入推进，实践不断发展，经验不断积累，人民群众的法治意识也不断增强，在立法工作中更加强调立法与改革的协调推进，较多采用“边改革，边立法”的模式，即对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的，规定得具体一点，增强法律的可操作性；对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的，先规定得原则一些，为引导实践提供规范和保障，并为深化改革留下空间，待条件成熟后再修改补充。
这一做法妥善处理了法律稳定性和实践变动性的关系，确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应。
党的十八大以来，中央特别强调依法执政，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，在谋划发展、深化改革、从严治党等方面，特别注重运用法治思维和法治方式加以推进，对改革与法治的关系进行了更加深刻、系统、全面的思考与探索，强调“发挥立法的引领和推动作用”，形成了 “凡属重大改革都要于法有据”的重要思想。
党的十八届四中全会提出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要；实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。坚持立法与改革相衔接、相统一，确保重大改革于法有据，及时将改革成功经验上升为法律，也成为党的十八大以来全国人大常委会立法工作的突出特点。
立法工作主动适应改革需要、充分发挥引领推动作用，变“被动”为“主动”，通过打包修改、授权试点等多种方式努力使立法决策与改革决策相结合，在法治轨道上推进改革，着力增强改革的系统性、整体性、协同性。立法对改革的参与之深、之广，在新中国立法史上是前所未有的。
立法主体从全国人大及其常委会逐步扩大到所有设区的市
改革开放四十年，是新中国成立以来我国立法体制调整最深刻、影响最深远的历史时期。我国立法主体从全国人大及其常委会、国务院扩大到31个省（区、市），又从49个较大的市、5 个经济特区扩大到240个设区的市、30个自治州、 4个不设区的地级市。
1979年7月，五届全国人大二次会议修订地方组织法，确定县级以上地方人大设立常委会，同时根据发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权。这是第一次以法律形式赋予地方立法权，在改革开放新的历史起点上有力推进了人大工作。
1982年宪法确认了 1979年地方组织法的规定。1982年修改地方组织法，增加规定：省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定地方性法规草案。1986年，再次修改地方组织法，进一步规定省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。
2000年制定立法法时又增加规定，经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。按照党中央决策部署，2015年修改立法法赋予所有设区的市地方立法权，是我国立法体制的最新发展。2018年，十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案，增加了设区的市制定地方性法规的规定，为设区的市依法开展地方立法工作提供了宪法依据。
改革开放四十年来我国立法体制的每一次调整和完善，都是对《宪法》第3条第4款“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的落实和实施。
立法主体范围的逐步扩大，激发了地方深化改革、扩大开放、推动发展的动力，不仅为国家立法进行了重要探索，积累了有益经验，为推动形成和完善中国特色社会主义法律体系作出积极贡献，而且大大加强和改进了地方人大工作，为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力。
立法理念从“有比没有好，快搞比慢搞好” 转向“以提高立法质量为中心”
改革开放初期，面临“文化大革命”造成的无法可依的局面，“有比没有好，快搞比慢搞好”，成为当时立法工作的基本指导方针。当时立法的主要任务是尽快将各个领域急需的、主要的、基本的法律制定出来，为恢复重建国家、经济和社会秩序提供法制保障，为推动改革开放提供法律支撑。
因此，不断加快立法步伐，注重立法规模、立法数量和立法速度，就不可避免地成为了这个时期立法工作的显著特点。比如，十一届三中全会以后，作为法工委前身的法制委员会一成立就立即开展大规模立法活动，仅仅几个月时间就起草了一批法律草案。1979年7月，五届全国人大二次会议一次就通过了七部法律，这么短的时间里立出七部法律，可见当时的立法势头之猛，也顺应了广大人民群众对法制的迫切期待。
从那以后，我国立法工作进入“快车道”。随着改革开放的不断深入、经济社会的不断发展特别是社会主义市场经济体制的不断完善，在经历了从无到有的、快速的大规模立法阶段之后，无法可依的问题基本得到解决，开始更加注重立法质量、立法效益和规范化、体系化。
从1997年党的十五大起，历次党代会都强调要不断提高立法质量。
十届、十一届、十二届、十三届全国人大及其常委会都明确提出“以提高立法质量为中心”的立法工作思路，更加关注制度设计的科学性、合理性，更加关注法律之间的协调统一，也更加关注法律在实际社会生活中的实施效果。实施科学立法、民主立法、依法立法，开展法律法规清理，推动制定配套法规，进行立法前论证、立法后评估，促进法律体系的科学、统一、和谐，都是围绕提高立法质量这一中心采取的重要举措。
党的十八届四中全会决定强调，要增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。为落实这一要求，《立法法》第6条作了修改，补充规定：“立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”为落实这些要求，从2013年制定旅游法开始，就特别注意立法的可执行性和可操作性。
值得重视的是，强调立法质量并不能忽视立法效率，立法既要强调权威性、准确性，符合宪法要求、人民意愿、客观实际，但也不能追求每一项立法都完美无缺、意见一致后再出台。我们在立法工作中要深入调研、反复论证，广泛听取各方面意见，努力做到周密稳妥；同时，也不能因为还有不同意见就犹豫不决，对于存在争议和分歧的立法，要善于遵循和把握立法规律，及时作出科学合理的决策。
立法重心从以经济立法为主转向注重各领域立法的均衡发展
改革开放初期，立法的主要任务是恢复国家和社会秩序，同时推动改革开放，因此，这一阶段的立法在内容上以国家制度领域的立法和改革开放方面的立法为主。
比如，1979年7月五届全国人大二次会议通过的七部法律中，选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法等六部法律都属于国家制度和社会秩序方面重要的基本法律。
特别重要的是，1982年还修改并颁布了新宪法，为国家制度和社会秩序的全面恢复提供了宪法依据。在推进改革开放方面，五届全国人大二次会议通过的七部法律中就包括中外合资经营企业法。
之后，随着改革开放的深化，又相继制定了外资企业法、中外合作经营企业法等一系列法律，在当时极大地促进了外资的引进和利用，为打开对外开放之门提供了法律支撑。
1992年后，适应建立社会主义市场经济体制的需要，立法的重心转向经济领域，相继制定了一大批有关市场经济的法律，包括公司法、合伙企业法、个人独资企业法、证券法、保险法、人民银行法、商业银行法、合同法、反不正当竞争法、拍卖法、招投标法等，为建立和完善社会主义市场经济体制提供了法制保障。
2003年以后，适应贯彻落实科学发展观的要求，在继续完善市场经济法律制度的同时，强调社会立法和经济立法的均衡发展，立法关注的重心开始转向社会领域，相继制定了一大批关注民生的法律，包括劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法、道路交通安全法以及社会保险法等，为推动科学发展、促进社会和谐提供了法制保障。
党的十八大以来，适应推进文化体制改革、增强文化自信、满足人民群众日益增长的精神文化需求的要求，全国人大常委会下大力气推进文化立法，制定了公共文化服务保障法、电影产业促进法和公共图书馆法等，建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度，我国文化领域立法相对滞后的局面得到改善，为促进我国文化事业繁荣发展提供重要法制保障。
为加强生态文明建设，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，适应人民日益增长的优美生态环境需要，全国人大常委会作出关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议，不断推进生态环境保护立法，全面修订环境保护法，相继修改大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、野生动物保护法，建立生态环境和资源保护公益诉讼制度，正在抓紧制定土壤污染防治法等，健全最严格、最严密的生态环境保护法律制度。
立法重心的逐步转移和适时调整，充分体现了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史进程，也反映出改革开放四十年来我国经济社会发展的阶段性特征。
立法内容从“宜粗不宜细”转向注重法律的“可执行性、可操作性”
改革开放初期，邓小平同志提出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。”
根据当时立法工作的实际情况，为了尽快将法律制定出来，同时为改革留下空间，改革开放初期立法强调“宜粗不宜细”，即先将法律规定得原则些，然后再逐渐细化是完全必要的。与此相适应，20世纪80年代和90年代初制定的一些法律，条文数量比较少，条文本身比较简约，内容比较概括，规定比较原则，有的不够具体明确。
随着立法工作的不断推进，这一状况逐步得到改变，开始了由简至繁、由粗至细、由原则至具体的转变，更加注重法律的可操作性。在这一过程中，合同法的出台具有标志性意义，其条文达428条之多。当然，要彻底完成由粗及细的转变，还需要一个较长的过程。
党的十八大以来，全国人大及其常委会坚持问题导向，注重立法精细化，科学设定法律规范， 精准设计制度， 增强制度的可执行性、 可操作性，努力做到法律条文能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，确保立出来的法站得住、行得通、真管用。
比如，2012年8月提请全国人大常委会审议的特种设备安全法的初审草案是8 章65条，但此前国务院制定的特种设备安全监察条例就有8章103条，不符合“法律规范能具体就具体，能明确就明确”的新要求。
经过深入调查研究和广泛征求意见，草案得到大幅度补充完善，最后通过的特种设备安全法，条文由原来的65条增加到101条，不仅条文数量大幅增加，更重要的是法律规定的内容进一步具体化，增加了大量执行性、操作性强的规定。
立法形式从以制定法律为主转向立、改、废、释、编、授等多种立法手段并重
改革开放初期，整个国家百废待兴，立法的主要任务是恢复国家和社会秩序， 同时推进改革开放。前者是恢复被“文化大革命”破坏的法制，后者是借鉴国际经验进行制度创新，基本上是在一张白纸上描绘蓝图。因此，立新法是最主要的立法手段。
据统计，1979年至1989年，有五个年份没有修旧法，即1981年、1984年、1985年、 1987年、1989年；其他六个年份，即1979年、 1980年、 1982年、 1983年、 1986年、 1988年，修旧法的数量分别为1件、1件、2件、3件、2件、 2件，与年均10件左右的立新法相比，不可同日而语。
20世纪80年代末至90年代初，是经济立法的高潮期，无论是外资企业法、企业破产法（试行），还是公司法、证券法、信托法等，对于正在探索市场经济体制的中国来说，都是新生事物，既缺乏实践经验，又没有先例可循。因此，立法手段也主要是“立”，主要考虑是先把制度框架搭建起来。因此，从1989年到1992年，修旧法的数量年均不超过1件。
随着市场经济和法制建设的深入推进， 从 1993年起，我国立法工作中修旧法的数量开始显著上升。一方面，立法工作取得了长足进步，体现在制度上就是新法数量已达到百件；另一方面，改革的深入推进必然要求法律的修改完善。修旧法与立新法的比例，从1992年的1/9，上升到 1999年的7/9。
特别是2000年，修旧法的数量（9 件）首次超过立新法的数量（4件）。这既有中国加入世贸组织带来法律清理任务的原因，也从一个侧面证明，立法越推进，改革越深入，修法频率就会越高。2000年以后，修法呈现数量总体上升、个别年份激增的趋势，加强法律清理、保证法律体系内部和谐统一是一个因素，但更主要的原因是，改革越来越向纵深推进，甚至可以说，改革每往前推进一步，都不可避免地涉及法律的修改。
总的来看，在2013年党的十八大之前，立新法、修旧法是最主要的两种立法手段，在不同的历史时期，各有侧重。其他立法手段的使用相对较少。
比如，1996年出现了第一个立法解释之后，截至2013年，立法解释的总数只有16件，有9个年份的立法解释数量为0。又如，2005年出现了第一个废止法律的决定，在党的十八大前，只在法律体系形成前夕的2009年进行法律清理时作出过一个决定，废止了一部法律。
从2013年开始，全国人大及其常委会既重视立新法、修旧法，又加强授权决定和法律解释工作，立、改、废、释、编、授等多种立法手段协调配合、形成合力，不仅推动了法律有效实施，维护了法制统一，而且从维度上丰富了立法形式。
比如，对于法律立、改、废条件暂不成熟而实践又迫切需要的，通过授权方式先行先试。党的十八大以来，全国人大常委会依照法定程序作出了 23项授权和改革决定，为特定地方、领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些决定涉及国家监察体制改革、自由贸易试验区建设、行政审批制度改革、农村集体土地使用权制度改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、海警队伍改革等诸多方面，保障了相关改革试点在法治框架内依法有序推进。
又如，过去，法律解释运用相对较少，且集中在刑法和我国香港、澳门特别行政区基本法领域。在2014 年以前，共对1997年修订的刑法作出9个解释，分别对香港基本法和澳门基本法作出3个和1个解释，对国籍法在香港特别行政区、澳门特别行政区实施的几个问题分别各作出1个解释。
十二届全国人大常委会任期内，共出台法律解释9件，包括刑法有关条款的解释4件，刑事诉讼法有关条款的解释3件，民法通则和婚姻法有关姓名权条款的解释1件，香港基本法有关宣誓条款的解释1件。法律解释不仅数量增加，而且领域也拓展到诉讼法和民法领域。
再如，编纂一部符合我国实际和国情的民法典，是新中国几代人的夙愿。中华人民共和国成立后，党和国家曾先后于1954 年、1962年、1979年和2001年4次组织起草民法典的工作。但由于多种原因而未能取得实际成果。之后，经过多年努力，陆续制定出台了继承法、民法通则、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等一系列民事单行法，逐步形成了比较完整的民事法律规范体系。
党的十八届四中全会作出了编纂民法典的重大政治决断。按照党中央确定的“先制定民法总则、再整合编纂各分编，争取2020年形成统一的民法典”的“两步走”工作思路，2017年3月十二届全国人大五次会议审议通过民法总则；2018年 8月，民法典各分编草案提请十三届全国人大常委会审议。
编纂民法典不仅是民事立法的里程碑，也是立法编纂的首次尝试，丰富了我国的立法形式，对其他领域法典编纂工作具有重要示范引领意义。
立法过程从有限开放转向公开透明
从新中国成立开始，我国的立法工作就认真贯彻落实群众路线，注意从群众中来，到群众中去。比如，1954年宪法草案就曾公布并广泛征求意见，全民讨论近三个月，参加讨论的人有1亿 5千多万人，宪法起草委员会办公室整理的意见多达138万条。
改革开放以后，全国人大常委会也曾公布1982年宪法草案、全民所有制工业企业法草案、合同法草案等重要法律草案，公开征求意见。但绝大多数的法律草案，征求意见一般局限于地方人大、专家学者及相关方面，立法公开的范围比较有限，广大社会公众一般不了解、也没有渠道直接参与立法活动。
随着改革开放的深入、经济社会的发展以及社会主义民主政治的推进，广大人民群众权利意识、政治参与意识不断提高，对于立法的期盼不断上升，参与立法的热情不断高涨，通过立法表达利益诉求、解决利益冲突的愿望日益强烈。
顺应这一历史潮流，全国人大常委会扩大立法公开的范围，将立法公开原则、公众参与原则贯穿到立法工作的各个环节、各个领域，不断扩大社会公众对立法活动的有序参与，充分保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，积极推进立法决策的透明化、科学化、民主化，逐步实现了立法的全方位开放。
2008年4月，十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定，常委会初次审议的法律草案一般都予以公开，向社会广泛征求意见，使法律草案公开征求意见进一步规范化、制度化、常态化，有力提升了立法的透明度和公众的参与度，受到全社会的广泛好评。
经过多年努力，已经形成了立法座谈会、论证会、听证会，立法后评估以及公布法律草案征求意见等一系列开门立法制度，为实现全方位立法公开提供了充分保障。目前，开门立法已经成为立法工作的基本特征和必经程序。
党的十八大以来，开门立法取得新进展。有关方面先后出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范；建立并实施基层立法联系点、立法专家顾问、法律案通过前评估等制度，明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见。
据统计，十二届全国人大常委会任期内，共有70件次法律草案向社会征求意见，有16万多人次提出意见43万多条，许多好的意见得到吸收采纳。全国人大常委会法工委设立四个基层立法联系点，作为立法工作听取基层群众意见的“直通车”。截至2018年3 月，各联系点共就28部法律征集意见1205条，不少意见在立法中得到采纳和吸收。这是人民民主的生动实践，也是立法公开的重要成果。
总之，不断推进立法过程的公开透明，不仅有助于立法工作深入了解民情，充分尊重民意，广泛集中民智，使立法更加结合实际、更加贴近生活、更具针对性和可操作性，解决好人民群众最关心的现实问题，而且有助于进一步激发公民参与立法的热情，消除公民对法律的陌生感，增强对法律的认同感。
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