【判解】刘艺：环境正义的司法治理路径探索 | 中法评
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，是由中华人民共和国司法部主管、法律出版社主办的国家A类学术期刊，刊号CN10-1210/D.
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为纪念中国行政诉讼30年，中国法学会行政法学研究会、法律出版社·《中国法律评论》、中国政法大学法治政府研究于2018年11月共同发起“推进中国法治进程 十大行政诉讼案例”评选活动。经过专家广泛提名、初选、网络投票和专家评审等四个阶段，最终评选出“十大行政诉讼案例”。
案例目次（以法院终审时间为序）
台湾“光大二号”轮船长蔡增雄不服拱北海关行政处罚上诉案
任建国不服劳动教养复查决定案
深圳贤成大厦行政纠纷上诉案
田永诉北京科技大学案
麻某诉公安局行政行为违法及赔偿纠纷案
张先著诉芜湖市人事局取消公务员录取资格案
中华环保联合会诉贵阳市修文县环保局环境信息公开案
刘自荣工伤认定纠纷抗诉案
六盘水市六枝特区人民检察院诉丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案
李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案
《中国法律评论》2019年第2期判解栏目“推进中国法治进程 十大行政诉讼案例”特邀十位专家学者对案件的背景、争点、审判法理、社会意义和贡献，做了深入分析，同时也对不足之处进行了反思，对深化司法体制改革提出建议，以更好的姿态迎接行政诉讼进入一个新时代。
本期推送杨建顺、杨伟东、张相军、刘艺、于安五位专家对后五个案例的解析。
刘艺
中国政法大学法治政府研究院教授
司法治理超越个案效力与行政治理形成系统性功效，才是国家治理能力提升的重要表现。司法机关办理行政公益诉讼案件时并不应该将眼光局限于约束行政机关的层面，而应该考虑借助个案积极推动制度完善、增进社会整体福利。
目次
一、案件背景与特色
二、争议与反思
三、启发与展望
本文原题为《环境正义的司法治理路径探索——六枝特区人民检察院环境行政公益诉讼案评析》，首发于《中国法律评论》2019年第2期判解栏目（第72—79页），原文9000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，请点此参阅原文。
点击图片，可获取案例详情
《孟子·告子下》中有一则“以邻为壑”的故事。白圭自夸治水本事比大禹还强。孟子则指出：两者有高下之分，因“禹之治水；水之道也；是故禹以四海为壑。今吾子以邻国为壑；水逆行谓之洚水。洚水者；洪水也。仁人之所恶也；吾子过矣。”
白圭治水违背了“己所不欲，勿施于人”的伦理准则，还将负外部性后果强加于邻国。这种以邻为壑的行为历来备受诟病。
2016年贵州省六盘水市六枝特区人民检察院诉贵州省安顺市镇宁布依族苗族自治县丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案（以下简称六枝案），正是借助司法治理手段纠正以邻为壑行为的典型案例。
案件背景与特色
亚里士多德曾提出著名的“公地悲剧”论断：“无论何物，只要它属于最大多数的人共有，它所受到的照料也是最少。”但产权私有化却未必是防止“公地悲剧”的有效方法。实证研究表明因规模经济等因素的存在，公共所有权在生态上和经济上都比私人所有权更有效率。
公有制主导是我国社会主义经济体制的特征，但公有财产和资源的管制手段仍需进一步完善也是客观现实。解决办法之一是通过完善国家治理体系与治理能力，增加司法对行政的监督功效。
2014年10月，中国共产党十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。一项具有中国特色的公益司法保护制度呼之欲出。
当然，对于我国这样的行政管理大国而言，司法治理绝不可能替代行政管制；但其客观性、中立性可在一定程度上弥补行政治理之不足，形成国家多元治理机制的耦合。选择由宪法规定的法律监督机关提起公益诉讼涉及检察权与行政权的重新配置，自然事关国家治理体系的改革。
2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），授权最高人民检察院在北京等13个省、自治区、直辖市内共846家基层、市级检察院开展提起民事和行政公益诉讼两年的试点工作。7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。
六枝案是试点期间检察机关提起的第三件环境行政公益诉讼案件，也是人民法院跨区划管辖并当庭宣判的第二件环境行政公益诉讼案件。
除此之外，该案还创造了多项“第一”：
第一件由省级人民检察院指定基层检察院办理的环境行政公益诉讼案件；
第一件被人民法院驳回一项诉讼请求的行政检察公益诉讼案件；
第一件诉基层人民政府的行政公益诉讼案件。
案件引发了关于检察行政公益诉讼起诉条件、行政公益诉讼证明责任分配、乡镇人民政府环境管理职能内涵、跨行政区划管辖原则与办案权限的协同及确定标准以及在行政公益诉讼中人民法院应该有哪些审判职责等问题的讨论，为试点中后期同类型案件的办理提供了宝贵思路。
本案判决生效后，六枝检察院还对判决执行情况进行监督。一次暗访和一次明查让丁旗镇人民政府加快了垃圾清理填埋、现场覆土和修建挡土墙的工作，促使法院判决内容全部履行，表明检察机关在公益司法保护全过程中都承担了积极责任。
作为一个以环境正义为目标的案件，本案还提供了反思司法治理与行政治理关系的绝佳范本。
争议与反思
该案在五个方面引发了深入思考：
检察公益诉讼的起诉条件是否应该比普通行政诉讼的起诉条件要求更高？
检察机关提交公益损害初步证明的属性以及提交初步证明是否改变了行政诉讼的举证责任分配原则？
检察公益诉讼的管辖原则应该如何确定？
被告丁旗镇政府在案涉地块临时堆放垃圾是否违法？
在行政公益诉讼中人民法院应该具备哪些审判职责？
（一）检察公益诉讼是否应该设置比普通行政诉讼更高的起诉条件
本案起诉时，公益诉讼人六枝特区检察院为证明丁旗镇政府行为违法且损害了社会公共利益，提供了《专家意见书》并申请出具该意见书的吴永贵教授出庭。有人对此提出反对意见，认为《试点方案》加重了检察机关的证明责任。
另外，检察官对“国家和社会公共利益受到侵害的初步证据”中的“初步证据”的具体所指有疑问。比如，因环境损害鉴定费用高、鉴定周期长，检察机关通过聘请专家出具专家意见的方式来证明生态环境损害的状况是否可行？通过其他物证或者证人证言的方式是否可行？
《试点方案》要求检察机关起诉时需要提交国家和社会公共利益受到侵害的初步证据。这的确比《行政诉讼法》第49条规定的普通原告起诉条件要求更高。《试点方案》设定更高的起诉条件，主要基于三重理由。
首先，行政公益诉讼是客观诉讼，公益受损具有客观性，应该用客观证据来证明；
其次，检察机关启动诉讼的能力高于普通原告，调查能力也高于普通原告，应该承担更多的启动诉讼的证明责任；
最后，确立更高的合理立案标准也是为防止检察机关选择性起诉或者报复性起诉。
为达到合理立案标准，检察机关在调查行政违法行为时必须在主张事实的充分性和救济主张的合理性方面收集证据。
本案公益诉讼人为符合起诉条件，准备了证明本案垃圾堆放造成环境污染、被告行政机关未履行法定职责的事实和证据，还对附近村民进行询问、对案件现场进行调查，并委托专家进行实地勘验和评估、申请专家出庭提供陈述等，完全达到《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（2015年12月16日）（以下简称《实施办法》）的起诉条件，为此后办理行政检察公益诉讼提供了范本。
（二）检察机关提交损害初步证明的属性以及提交证明是否改变了行政诉讼举证责任分配原则
本案出现了两份专家意见。一份是检察机关起诉时提交的专家意见；另一份是清镇市人民法院环资庭在庭审之前聘请专家出具的意见。开庭之前丁旗镇政府主动进行了整改，将垃圾予以清运，覆土后种上树木。
人民法院因案件争议事实发生变化，在庭审前聘请专家对丁旗镇政府整改情况进行实地查勘，固定证据，同时确认环境损害情况及拟定相应的修复方案。人民法院主动聘请专家出具专家意见属于积极履行审判职责的表现，值得称赞。
从法律依据看，尽管民事诉讼法及相关司法解释对专家辅助人进行了规定，但行政诉讼法与2018年出台的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行政诉讼法适用解释》）都未规定专家辅助人的内容。
《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）里有专门知识的人出庭对鉴定意见质证，对专门问题发表意见，但并未明确规定专家辅助人的诉讼地位以及专家意见的属性。
管辖本案的法庭是最高人民法院批准创设的全国首家专门管辖生态环保案件的清镇市人民法院环资庭。该法庭2008年就成立了环保专家咨询委员会，在案件审理过程中邀请环保专家就专业问题发表意见。
因此，本案管辖法院无论在立案审查阶段还是在庭审阶段，都认同专家意见这种形式，且在经过严格审查之后还将专家意见直接写进了判决书中，用以指导被告采取相应的补救措施。
但本案这两份专家意见的性质是不同的。检察机关在起诉阶段提交的专家意见主要是“体验性”陈述，意在证明损害的客观存在，应视为当事人陈述，不应当成专家证人证言。
而后一份专家意见是对专业问题进行回答、解释、说明，应属于专家证人证言。因为检察机关在起诉阶段无论提供鉴定意见、专家意见还是证人证言都属于起诉的前提条件之一，并不涉及举证责任分配问题，也并未破坏行政诉讼法的举证责任分配原则。但是，由于立法上对专家辅助人制度的定性不统一造成司法实践混乱。
比如，本案庭审中人民法院要求被告对公益诉讼人提供的专家意见进行质证等。《中华人民共和国民事诉讼法释义》中将民诉法第79条视为专家证人出庭。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释〔2015〕5号）第122条则规定：“具有专门知识的人在法庭上就专业问题提出的意见，视为当事人的陈述。”而且最高人民法院明确指出专家辅助人常被错误地理解为专家证人。
2018年《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》（高检发释字〔2018〕1号）也认为此问题尚有争议，因此未对这类证据进行定性。笔者认为，该问题是行政检察公益诉讼实践中亟须解决的关键问题，应针对行政公益诉讼的特性以及提交的不同阶段，对由不同诉讼参与人提交的意见进行区分与定性。
（三）管辖原则的突破与创新
人民法院和人民检察院都采取了跨区划指定管辖与办理本案。2015年，经最高人民法院批准，贵州省人民法院对环境案件采取的是“145”集中管辖模式：1个高级人民法院，4个中级人民法院和5个基层人民法院设立生态环境审判庭或人民法庭实行跨地级行政区域管辖贵州省9个地州市88个县市区的环资案件。
清镇市人民法院环资庭管辖贵阳市、安顺市和贵安新区。本案被告为安顺市镇宁自治县丁旗镇人民政府。根据《行政诉讼法》第18条跨区划管辖原则与一般地域管辖原则，该案应由清镇市人民法院环资庭管辖。而清镇环资庭一直坚持环资案件巡回审判模式，坚持到案发地，甚至是田间地头去开庭。
本案选择在安顺市中院开庭审理，正是遵循了这一原则。从庭审的效果看，该案在案发地审判的宣传教育效果很好，实现了“审理一案教育一片”的效果。
根据《实施办法》第29条第1款的规定，本案应由安顺市镇宁县检察院提起。但镇宁县检察院并非试点检察院，无办案权限。六枝特区是试点检察院，也是该案环境损害的结果地，且该案是六枝检察院在办理公诉案件中发现的线索，因此指定由六枝检察院跨行政区划对本案进行管辖有合理性理据。但根据《实施办法》第29条第3项规定，丁旗镇人民政府的上级安顺市人民检察院无法指定六盘水市的六枝检察院来管辖此案。
贵州省检察院参照《行政诉讼法》第18条规定，突破了行政诉讼法的一般地域管辖原则，指定了本辖区内无管辖权的试点检察院办理公益诉讼案件，让本案呈现出公益诉讼人、被告和受理法院所在地都完全不同的局面；加上法院采取了异地开庭方式，本案出现“四分离”的情形。
问题的解决可以回到《授权决定》。根据授权决定，最高人民检察院有权决定授权省份内开展试点工作的检察院。如试点期间，最高人民检察院批准了《贵州省人民检察院关于开展提起公益诉讼试点的实施方案》和参与试点的市、县人民检察院名录。因此，本案的指定管辖可以由省级人民检察院报最高人民检察院批准即可。
另外，跨区域指定管辖或者办理之后，会出现同一案件人民法院和人民检察院指定的法院和检察院辖区不同的问题。
当然，宪法、行政诉讼法都没限制这种情形。但本案也暴露了法检不同步推行跨行政区划司法管辖制度改革必将带来的诸多法理问题。建立跨行政区划人民法院、检察院的改革源起于十八届三中全会决定提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。十八届四中全会发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。
2014年修改的《行政诉讼法》第18条只规定了最高人民法院批准若干人民法院跨行政区域管辖行政案件的情形；2017年修改《行政诉讼法》时没有新增最高人民检察院有权批准跨区划人民检察院的权限。
虽然检察公益诉讼制度正式确立，个案中因无授权而指定管辖的前提限制消除了，但《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2018〕6号）第5条还是没有提出跨区划管辖的基本原则。
笔者认为检察公益诉讼案件办理原则与管辖原则需要精巧的设计，且应正视环境损害发生地的检察机关往往比行为发生地或被告所在地的检察机关有更强意愿的现实，设置灵活的指定管辖原则，避免造成相关诉讼出现“主客场”现象。
本案实践也说明，跨行政区划人民法院、人民检察院改革以及检察公益诉讼改革应统筹协调改革步伐，系统建构跨行政区划管辖的司法体制。
（四）被告丁旗镇政府决定在案涉地块临时堆放垃圾是否违法
案发前临时堆放垃圾的土地产权存在一定争议。丁旗镇政府认为土地的实际管理权归属于丁旗镇，由龙潭村享有集体土地产权。因此丁旗镇政府与龙潭村三户村民签订了土地租赁合同后指定该地块为临时垃圾堆放场。而六枝检察院提供文件证明该块面积7.1383亩土地已由贵州省人民政府划归六枝木冈镇人民政府管辖。
因此，该临时垃圾堆放点是典型的邻避（Not In My Backyard，NIMBY）项目。丁旗镇在争议地块上，更准确地说是直接在别人家后院建立临时垃圾堆放场，的确解决了自己人口多垃圾多的问题，却带来了严重的负外部性；当然木岗镇人民政府也存在管理缺位的问题。二者共同造成了邻避的环境污染问题。
本案中丁旗镇政府对人民法院认定自己主动设置临时垃圾堆放场的行为违法表示不理解。根据2015年修改的《贵州省城镇垃圾管理办法》11第7条第2项、第10条第1项、第11条第1项明确规定，负责本辖区内的垃圾管理工作的镇人民政府应该进行垃圾清运工作；而且规定了镇人民政府设置垃圾处理设施时应当根据《城市环境卫生设施设置标准》，设置封闭式垃圾箱、垃圾池、转运站等环保设施，并逐步关闭过渡性的简易设施。
而丁旗镇人民政府既违法指定非本辖区的土地作为临时垃圾处置场地，也未采取防扬散、防渗透、防流失、防雨等防治措施。黔西嘻斯特地形区域岩溶裂隙、管道较发达，堆放产生的垃圾渗滤液通过岩溶漏斗或者裂隙下渗进入岩溶管道将污染水资源与土壤资源，污染后果十分严重。
但本案公益诉讼人和人民法院在起诉书和判决书中依据《固体废物污染环境防治法》第40条、第41条、第42条认定被告违反了环境管理义务，应属适用法律错误，因为《固体废物污染环境防治法》第40条、第41条、第42条规范的是城市生活垃圾。
而该法第49条明确指出，农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定；所以贵州省内乡镇人民政府垃圾管理职责的依据是《贵州省城镇垃圾管理办法》第7条第2项、第10条第1项、第11条第1项。
（五）在行政公益诉讼中人民法院应该具备哪些审判职责
人民法院在判决中支持了公益诉讼人第一项、第三项诉讼请求，驳回了第二项诉讼请求。这是试点期间第一件被法院驳回一项诉讼请求的案件。本案检察机关提起的三项诉讼请求其实已超越行政诉讼“一行为一诉”原则。
起诉书中共提出三项诉讼请求，但实际指向两个行政行为：第一是被告违法指定六盘水市木岗工业园区原龙岩飞机制造厂用地作为临时垃圾堆放场的行政行为；第二是被告放任其辖区的龙潭村在该地块倾倒垃圾的不作为。
人民法院在立案时并未要求公益诉讼人变更诉讼请求，可见审判机关同意对公益诉讼人诉讼请求指向的两个行政行为进行实质合法性审查。但庭审开始之前被告下发通知之后，第二项诉讼请求已无提供救济必要，法院不可能再提供救济，理论上可以将以上情形列为诉由消失事项，适用驳回诉讼请求判决。
但传统行政诉讼判决类型适用情形并没有列举出这种情形，只规定诉讼请求不成立或者被告行为不违法才适用驳回诉讼请求。但这种适用情形与本案事实并不相符。
本案中，检察机关在办理诉前程序时已向丁旗镇政府发出检察建议，督促其履行监管职责，禁止其辖区内的龙潭村在原龙岩飞机制造厂地块倾倒垃圾。但直至案件起诉时，丁旗镇政府都未对龙潭村违法倾倒垃圾的行为进行制止，公益诉讼人据此提出判令丁旗镇政府履行监管职责的诉讼请求有事实和法律依据。
而丁旗镇政府在公益诉讼人起诉后才向龙潭村下达书面文件，禁止该村继续在原龙岩飞机制造厂地块倾倒垃圾。法院以检察机关的这项诉讼请求不成立或者被告违法行为不存在为由驳回第二项诉讼请求显然与事实不符。建议行政诉讼法或者相关司法解释增加“当诉讼请求已经解决或者已经没有提供救济的必要”时，可以因诉由消失而适用驳回诉讼请求。
其次，当诉讼请求看似实现时，人民法院还需对行政机关新作出的行政行为之合法性进行审查吗？无论是原告的诉权还是公益诉讼人的诉权都不包含要求完全符合实体权利义务状况判决，更不包括胜诉判决请求权的内涵。诉权的核心内容仍是符合程序公正原则的“提起诉讼，要求判决”诉讼请求权。因此，当诉讼请求已经实现，人民法院是可以做出驳回诉讼请求判决的。
但从我国行政诉讼司法实践来看，法院往往会依据原告诉讼请求进行审理但并不会局限于原告的诉讼请求进行裁判。特别是行政公益诉讼属客观诉讼，法院审判应该对可诉行政行为进行全面、实质性的合法性审查。就本案而言，人民法院还可以围绕通知行为的合法性进行审查，其审查范围不受诉讼请求的限制。
最后，当诉讼请求的目的达成后，应由人民法院驳回诉讼请求还是应由公益诉讼人撤回诉讼请求？即是应该由人民法院释明公益诉讼人可以变更诉讼请求或者撤回诉讼，还是由公益诉讼人自己决定？该案审理之时，2018年《行政诉讼法适用解释》（法释〔2018〕1号，2018年2月8日施行）并未出台，法院没有明确向公益诉讼人释明可变更或者撤回诉讼请求，而交由公益诉讼人自行决定是否放弃或者撤回诉讼，公益诉讼人在庭审中表示不再坚持这项诉讼请求。
但公益诉讼人实际上享有三项权利：一是变更诉讼请求，并要求法院对新的行政行为进行审理；二是不变更诉讼请求，请求法院仍对原行政行为进行审理；三是因诉讼目的已实现而撤回诉讼请求。若公益诉讼人当庭明确表示不再坚持，则是放弃了以上三项诉讼权利。因是试点期初办理的案件，法检双方对于如何行使释明权和决定权都没有经验，出现这些问题实属正常。
但关于诉讼请求变更等问题，2018年《行政诉讼法适用解释》第94条第2款规定人民法院主动释明与2018年“两高”检察公益诉讼解释第24条规定人民检察院自主决定则采取了完全两种不同的审判模式，其间的分歧则需正视。
启发与展望
党的十八大以来，党和政府高度重视生态安全。十九大报告中提出构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系时，却并未将司法机关作为环境治理体系的主体之一。实践证明，检察公益诉讼无疑是运行司法手段破解发展难题，补齐生态“短板”，维护生态安全，助推绿色发展的重要手段和积极探索。
除了办理环境刑事案件之外，检察公益诉讼两年试点工作证明了公益诉讼为代表的新型司法治理手段也是环境治理、特别是基层环境治理的一种有效方式。据不完全统计，贵州省在试点期间起诉垃圾堆放点的案件共42件。从全国试点案件中被告类型统计数据来看，乡镇人民政府当被告的次数也位列前三甲。
但司法治理超越个案效力与行政治理形成系统性功效，才是国家治理能力提升的重要表现。因此，司法机关办理行政公益诉讼案件时并不应该将眼光局限于约束行政机关的层面，而应该考虑借助个案积极推动制度完善、增进社会整体福利。
正如本案在提供诸多法理经验的同时，也反映出一些亟待解决的体制问题。特别从治理角度观察，环境行政公益诉讼制度需在以下几个方面进一步完善。
（一）“公开”促沟通
环境行政公益诉讼属客观诉讼。与主观诉讼相比，客观诉讼以恢复客观法律秩序为目标，具有鲜明的公共性。所谓“天下人管天下事”，环境行政公益诉讼先天就具有公开的需求。诉讼除了定分止争、保护权利外，本来也有信息公开与加强沟通的功能。
通过检察机关发出检察建议、提起诉讼、人民法院作出判决并执行，可以公开污染信息、行政治理存在局限性的信息等。被告丁旗镇人民政府对检察机关的监督活动起初有一定的抵触情绪。作为最基层的治理主体，一直受到督查检查频繁、权力福利上移而责任压力下移等现实问题困扰。
通过诉前检察建议、庭审与判决执行阶段的沟通，被告认识到垃圾没有倒与不倒的选择权，只有认真履职禁止倾倒的义务和规范临时垃圾堆放场的义务；只有努力克服封闭的决策机制之不足，才能防止环境邻避项目。如果没有司法公开，传统环境执法沟通关系只限于行政机关与相对人；环境行政公益诉讼司法程序建立了环境法律在行政阶段实施与在司法阶段实施的全流程公开机制。
但是这种全流程公开机制还需进一步完善如公开办案过程中的专家意见、诉前检察建议、判决文书，也可以网上直播庭审等。只有采取了全流程公开才可以将环境治理沟通关系扩展到行政机关、检察机关、审判机关之外更大范围的主体参与到治理中来，并通过充分沟通寻求各方参与治理的最佳方案。
（二）“公益”靠协同
环境治理是典型的系统工程，而一个系统能否正常发挥功能与其各部分间是否协同运行紧密相关。环境行政公益诉讼作为环境治理这个大系统的一部分，其功能和机制设计应超越狭隘的司法视角，充分注意与其他相关机制的协同互动。
以本案涉及的问题为例，农村垃圾处置场涉及水资源（包括地下水资源）和集体或者国有土地资源的保护和利用问题。这些资源的公共性质十分明确，违背公益的做法应该被制止，而这些公益的保护也绝不是某个机关或团体独自可以实现的。
近期最高人民检察院与生态环境部等九部委联合印发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》2019年1月2日实施），已经有了比较成功的示范效果。但是从未来发展趋势来看，还需要更大范围和更深层次的协作。就农村垃圾治理问题，2015年《全面推进农村垃圾治理的指导意见》（建村〔2015〕170号）就由十个部委共同签署。
而为了实现中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划》中提出2020年实现90%以上行政村生活垃圾得到有效处理这一目标，不仅需要进一步完善环境行政治理，还需要人民法院、人民检察院在依法审理、依法提起农村农业禽畜、水产养殖污染物排放和农村生活垃圾排放案件时，防治农业面源污染，推进农村人居环境综合整治。
并且通过个案办理类案，通过类案找出司法治理与行政治理的耦合机制，展开专项的多系统同步整治活动，实现央地协同、部门协同、官（方）民（间）协同、地区协同。
（三）“公平”要全面
环境正义是整体意义上的公平。环境行政公益诉讼作为一种司法治理手段首先要追求司法公平，但这种司法公平必须在整体公平之下才有实质意义。实际上，包括本案在内的众多环境行政公益诉讼案件从不同角度提示了整体环境公平的建构方向。例如，本案揭示了环境治理义务在国家、社会和个体之间的分配应该从整体角度进行全面衡量。
国家为防止城镇垃圾往乡村转移设定了许多限制性措施，但因存在地方保护主义和部门自身利益，很难抵制环境行政决策或者环境执法惯性或者倾向性地让乡镇或者村集体承担更重的环境危害负担。而跨区划司法的中立性可以发挥一定的遏制作用。但是司法裁判的形式正义还需要与实质正义结合，个案中折射出来的正义观与长远的正义理念也应结合，地区的局部正义与整体环境正义理念应结合。
根据行政治理组织原则下不同主体的执行能力和经济的能力差异，还应继续推进治理秩序的架构、层次、规范与权威等问题。本案厘清了乡镇人民政府在环境治理体制中只负转运而非处置职责，还应推动农村生活垃圾的现代化管制之实现，即理顺垃圾生产者（村民）、收集者（村集体组织）、转运者（镇人民政府）和处理者（县人民政府）都应承担相应的权利义务。
只有兼顾了政策层面、经济层面、社会层面的整体正义理念的司法正义才具有普遍性和权威性。未来环境行政公益诉讼机制的完善应超越狭义的司法公平，应从整体公平角度进行建构。
孟子曰：“行之而不著焉，习矣而不察焉，终身由之而不知其道者，众也。”法学界和实务界不应停留在检察公益诉讼制度成功确立的喜悦中，更不应对制度运行中的问题“习矣不察”，而应努力完善相关机制，通过司法治理助力环境正义全面实现一正所谓“不忘初心，方得始终”。
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