【判解】杨伟东：公益性组织在行政法上的新地位？ | 中法评

Original 杨伟东中国法律评论 2024-02-05

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，是由中华人民共和国司法部主管、法律出版社主办的国家A类学术期刊，刊号CN10-1210/D.

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为纪念中国行政诉讼30年，中国法学会行政法学研究会、法律出版社·《中国法律评论》、中国政法大学法治政府研究于2018年11月共同发起“推进中国法治进程十大行政诉讼案例”评选活动。经过专家广泛提名、初选、网络投票和专家评审等四个阶段，最终评选出“十大行政诉讼案例”。

案例目次（以法院终审时间为序）

台湾“光大二号”轮船长蔡增雄不服拱北海关行政处罚上诉案

任建国不服劳动教养复查决定案

深圳贤成大厦行政纠纷上诉案

田永诉北京科技大学案

麻某诉公安局行政行为违法及赔偿纠纷案

张先著诉芜湖市人事局取消公务员录取资格案

中华环保联合会诉贵阳市修文县环保局环境信息公开案

刘自荣工伤认定纠纷抗诉案

六盘水市六枝特区人民检察院诉丁旗镇人民政府环境行政公益诉讼案

李波、张平诉山东省惠民县政府行政强制及行政赔偿案

《中国法律评论》2019年第2期判解栏目“推进中国法治进程十大行政诉讼案例”特邀十位专家学者对案件的背景、争点、审判法理、社会意义和贡献，做了深入分析，同时也对不足之处进行了反思，对深化司法体制改革提出建议，以更好的姿态迎接行政诉讼进入一个新时代。

本期推送杨建顺、杨伟东、张相军、刘艺、于安五位专家对后五个案例的解析。

杨伟东

中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授

在当前行政诉讼注重个体权益保护的定位之下，保护公共利益和捍卫行政法治的客观诉讼需要走多远、能走多远，是值得研究的重要课题。不过，我国行政诉讼制度应在保护个体权益的基础上给予公共利益保护和行政法治捍卫以合理空间，这是发展方向和潮流。在此发展中，应给予公益性组织一席之地！

一、波澜不惊的案情背后的司法难题

二、中华环保联合会案的贡献

三、公益性组织在行政法上的新地位？

本文原题为《公益性组织在行政法上地位的发展——中华环保联合会案的贡献和意义》，首发于《中国法律评论》2019年第2期判解栏目（第38—41页），原文4000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，请点此参阅原文。

点击图片，可获取案例详情

中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案（以下简称中华环保联合会案）看似小案，但却蕴含着丰富的法律意象。公益性组织在此案中地位的确认，不仅对政府信息公开申请人资格的拓宽和行政诉讼原告资格的延展，而且对推动行政法上公益保护的可能发展，皆有积极意义。

波澜不惊的案情

背后的司法难题

仅以案情观之，中华环保联合会案似乎既无复杂的案件事实，也无重大的法律问题。中华环保联合会向修文县环保局提出公开一公司相关环境信息申请，但该局逾期未予答复而成诉。

案情简单，事实清楚，原告、被告双方没有提出明显对立的具有重要法律意义的争议点，法院概括的案件争议焦点即中华环保联合会“提交的信息公开申请是否明确具体”并不构成重大、难解的法律问题，修文县环保局对信息公开之申请逾期未作出任何答复和处理应认定为违法的可争辩空间有限。

不过，此案中未引起原、被告双方真正对峙的三项重要信息，恰恰是给司法带来难题的关键点。

第一，中华环保联合会的公益性组织身份。此案的原告中华环保联合会是“经国务院批准，民政部注册，（原）国家环保总局主管，由热心环保事业的人士、企业、事业单位自愿结成的非营利性的全国性社会组织”。中华环保联合会是公益性组织，而非普通组织。

第二，申请信息公开的目的是用于环境民事公益诉讼。此案中，中华环保联合会之所以申请公开信息，不是为自身权益，而是因其提起环境公益诉讼，起诉涉案公司超标排放工业污水，需要该公司的相关环保资料。故，其信息公开申请带有明显的公益性。

第三，中华环保联合会起诉时声称提出的是“行政公益诉讼”。此案发生时行政公益诉讼在法律上尚无根据，实践中虽不乏公民、组织提起行政公益诉讼的尝试，结果基本以失败告终。即使2017年6月全国人大常委会通过的《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，正式确立行政公益诉讼制度，享有起诉资格者只有检察院。在此背景下，直接声明提起的诉讼为行政公益诉讼是罕见的。然而，对此被告并未提出异议，法院也未专门论及这一点。

在以保护私益为核心和指向的行政法，特别是行政诉讼制度架构下，一个公益性组织为公益诉讼而申请政府信息公开，未获答复后向法院声称提起的是行政公益诉讼，是中华环保联合会案中隐含的但却带有强烈冲击力的案件内在冲突与矛盾，表现出与既有制度之间足够的张力和紧张关系，是摆在法院面前真正棘手的重大问题。

中华环保联合会案的贡献

面对可能引发诸多纷争的重大问题，在中华环保联合会案判决书中，既无长篇宏论，也无大词炫语，于轻描淡写之中给出了司法的选择和答案。

（一）确认公益性组织具有申请政府信息公开的资格

何者有权申请政府信息公开，是政府信息公开制度的重要问题，决定了此项制度的门槛。《政府信息公开条例》第13条规定：“……公民、法人或者其他组织……可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要……申请获取相关政府信息。”

对这一规定中的“自身”“特殊需要”作何理解，学术界和实务界形成了两极的看法。一种见解把“自身”“特殊需要”仅视为善意的提醒，而不是限制，主张任何人皆有权申请信息公开。另一种看法则把这些规定理解为“利害关系”，主张公民、组织须只有为自身的个体利益时方有资格作为申请人。

毫无疑问，前一种见解应和了现代信息公开制度的价值导向和基本要求。现代意义的信息公开制度的确立带来的最大变化之一，是摒弃了只有“利害关系人”才有申请资格的限制，允许“任何人”申请信息公开。

这一变化表明信息公开的重大转换：政府向任何有权益的公民开放，以造就知情的选民（informed electorate）。现代“信息公开制度的特色就在这里”，“从制度的构成来看，与行政程序具有案件性的观念相对，信息公开却没有这种观念”。

然而，这一见解对于政府信息公开制度刚刚发展起来的国家而言，要获得无论是理论界还是实务界的接纳并非易事。朴素的质疑是，“仅仅凭借其中华人民共和国的‘公民’身份，就可不论行政区划、不论级别、不问事由，向中华人民共和国境内的任何级别政府、任何部门乃至任何公务员申请任何信息的公开”，“总觉有颇为不妥之处”。

更为严厉的诘难是，如此安排混淆了主权逻辑和治理逻辑，脱离乃至僭越政府治理逻辑。

在这样的观念主导下，尽管有法院和法官对政府信息公开申请人的确定持宽松态度，但司法的总体立场倾向于把“特殊需要”理解为有法律上的利害关系。对直接涉及申请人自己权益，特别是财产权益的申请，法院通常会认可申请人有“特殊需要”。相反，涉及监督这类带有公共性问题的信息申请，法院则基本认定申请人没有“特殊需要”或者没有提供证据证明有此需要。

因此，有学者认为，目前我国信息公开制度还不是“政治参与民主型”，而是“生活需求实用型”。造成这一局面的原因是多元的，既有公民、组织自身原因，也有行政机关和法院所持立场所致

中华环保联合会案以鲜明的立场认定为公益诉讼而申请信息公开的公益性组织一中华环保联合会具有信息公开申请人资格，法院的判决指出：“依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。”

刊载此案的《最高人民法院公报》裁判摘要则更进一步，明确指出“具有维护公众环境权益和社会监督职责的公益组织，根据其他诉讼案件的特殊需要，可以依法向环保机关申请获取环保信息。在申请内容明确具体且申请公开的信息属于公开范围的情况下，人民法院应当支持”。

因此，可以说中华环保联合会案通过赋予公益性组织信息公开申请人资格，拓宽了信息公开申请人的范围，为助推我国迈向“政治参与民主型”或者社会监督型信息公开贡献了具有重要导向意义的力量。

（二）确认公益性组织具有行政诉讼原告资格

行政诉讼原告是行政诉讼的启动者，是行政争议或行政诉讼重要一方。由于行政行为影响广泛，涉及利益主体可能众多，何者有权启动行政诉讼是行政诉讼需要审慎处理的事项。

自我国确立行政诉讼制度以来，行政诉讼原告资格经历了不断拓宽的过程，由管理相对人标准向法律上利害关系标准或者利害关系人标准发展。不过，这一拓宽总体上采用了循序渐进的方式。

政府信息公开诉讼作为新型行政诉讼，如何设置原告资格是重要问题，不仅关乎政府信息公开制度的运行，也关系到行政诉讼制度的发展。

2010年，最高人民法院发布的《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》总体上采取了开放立场。根据规定，对依申请公开的申请人而言，凡其申请遭到拒绝或者对答复不满意者，均有权向法院起诉。

这事实上形成了如下安排：公民、组织申请公开政府信息，行政机关不予答复或者作出回复，申请人即有资格提起行政诉讼。

不过，信息公开采取如此宽泛的原告资格范围，能否与行政诉讼一般原告资格兼容不可避免带来质疑。有观点指出，“如果逾越行政诉讼原告资格法定标准”，即公民、法人或者其他组织“须证明与公开的政府信息之间存在法律上的利害关系”，若借《政府信息公开条例》“创设完全公益性行政诉讼，有悖于《立法法》第8条所规定的法律保留事项”。

因此，即使是“获取政府信息的权利是宽泛的，但是通过行政诉讼的形式寻求司法救济，则要考虑有限的司法资源及行政、司法救济制度的设计”，“起诉人应当符合‘三需要’条件，并认为合法权益受到侵犯这是原告资格的基本条件”。

如果说中华环保联合会案是以直接而鲜明的方式表明了对公益性组织为公益性目的申请政府信息公开资格的支持和鼓励的话，那么在原告资格方面，此案则以实际行动含蓄地肯认了公益性组织的行政诉讼原告资格。

面对中华环保联合会声称提出的是行政公益诉讼，更要面对不能把政府信息公开诉讼演变为行政公益诉讼的质疑，法院在判决书中未将其作为重要问题加以阐述和分析，刊载此案的《最高人民法院公报》亦未在摘要中指明这一点，然而法院受理此案并作出原告胜诉的判决，《最高人民法院公报》刊载此案，皆以实际行为肯定公益性组织的行政诉讼原告资格，至少在政府信息公开领域如此。

我国现行的行政诉讼制度基本采用的是保护当事人私人利益的制度安排，如此性质的组织能成为行政诉讼的原告，显然打破了现有行政诉讼安排，在行政诉讼中有特殊的意义。

公益性组织

在行政法上的新地位？

一直以来，公益性组织在行政法制度上的地位不明晰，行政法理论对此缺乏相应的关注。这既与政府治理过多强调行政自身作用、手段的理念和模式有关，也与行政法制度过分关注个体权益的保护和救济安排密不可分。

就中华环保联合会案涉及的政府信息公开和行政诉讼而言，政府信息公开的功能常常被严重限缩为只是为了满足普通公民、组织个体利益的需要，如此理解之下，公益性组织为公益的信息公开诉求不可能得到满足。

同样，我国行政诉讼的基础定位是保护个体权益，2014年修订的行政诉讼法强化了我国行政诉讼制度实现行政诉讼基础定位的导向及其制度保障。虽然之后行政诉讼法的再度修订建立了行政公益诉讼，为行政诉讼注入了公益功能，但并没有像《民事诉讼法》那样赋予公益性组织相应的权利。

通过前文分析可以发现，公益、公益性组织、行政公益诉讼是中华环保联合会案中的关键词汇，尽管出现频率不高，但却是此案的真正价值之所在，而司法对公益性组织及其公益性目的活动的认可和支持，某种意义上赋予了公益性组织在行政法上新的作用空间。

政府信息公开作为行政法的新生领域，以开放性的制度安排（宽泛的信息范围、宽松的申请人资格和有弹性空间的原告资格）形成了具有一定独特性的行政法制度，为公益性组织创造了可发挥作用的空间。

中华环保联合会案正是借助于政府信息公开领域肯定和认可了公益性组织在行政诉讼中的地位。然而，在政府信息公开领域之外，公益性组织为公益目的的活动空间，特别是在行政诉讼中的作用，则仍是未知数。

毫无疑问，在当前行政诉讼注重个体权益保护的定位之下，保护公共利益和捍卫行政法治的客观诉讼需要走多远、能走多远，是值得研究的重要课题。

不过，我国行政诉讼制度应在保护个体权益的基础上给予公共利益保护和行政法治捍卫以合理空间，这是发展方向和潮流。在此发展中，应给予公益性组织一席之地！

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