人大制度应有哪些理论和实践创新？ | 人民代表大会制度三人谈
周成奎
全国人大常委会原副秘书长、研究室原主任、北京卓亚经济社会发展研究中心研究员
刘松山
华东政法大学法律学院教授
周伟
四川大学法学院教授
党的十九大报告指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。
第十三届全国人民代表大会第一次会议正在召开，我刊编辑部特别邀请到全国人大常委会原副秘书长、研究室原主任、北京卓亚经济社会发展研究中心研究员周成奎，就人大立法与监督机制的完善深入对话，同时邀请到华东政法大学法律学院刘松山教授和四川大学法学院周伟教授作为与谈人，交流评析。
此次对话栏目，将分为三部分重磅推出。
第一部分：以良法促善治，以监督护权威
第二部分：人大如何担负起合宪性审查的重任？
本期推送第三部分， 阅读本文，会涉及如下要点：
近年来，人大制度有哪些理论创新和实践创新？
未来对人大制度关注的重点有哪些？
本部分首发于《中国法律评论》2018年第1期对话栏目（第18—21页），原文5000余字，如需引用，请点此购刊，参阅原文。
中法评：2017年12月12日，在“人大制度理论和实践创新成果交流研讨会”上，全国人大常委会委员长张德江强调，要坚定人民代表大会制度自信。请各位与谈嘉宾介绍一下，近年来，人大制度有哪些理论创新和实践创新？未来对人大制度关注的重点有哪些？
周成奎：十八大以来，有一个非常重要的变化，习近平总书记非常重视人民代表大会制度。十八大结束以后，2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话就讲到人大制度，在全国人大成立六十周年的时候又有一个专门的讲话，讲到人民代表大会制度。十八届三中全会、四中全会也都提到人大制度。另外，每年两会前党内负责人会议上也讲，每年都讲一次。
我认为习近平总书记高度重视人大制度的理论创新。以前我们只讲人民代表大会制度是根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式，现在总书记把它提到一个新的高度。
一是人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一的根本制度安排；
二是人民代表大会制度是人民当家作主的根本制度保障；
三是人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力现代化的制度支撑。
从制度的层面来讲，一个是人民当家作主的制度保障，一个是“三者有机统一”的制度安排，一个是国家治理体系、治理能力现代化的制度支撑。这一系列讲话拓展了人民代表大会制度的理论内涵和价值，非常重要。人大理论研究在这个基础上如何更好地发挥，更好地开展系统研究，是当前面临的一个非常重大的任务。
关于人大制度创新：
第一，现在从人大工作层面讲得比较多，如立法、监督等，这个不够，要改进。人民代表大会制度最根本的问题、关键的问题，是人民当家作主，这是人民代表大会制度的核心。怎么能够在这个制度当中体现人民是国家的主人，是非常重要的。如果现在人民还没有感觉到自己是主人，那么就是一个大问题。
第二，人民如何来行使国家权力？我们不是直接民主，而是代议制民主，通过人大来行使权力，所以人大跟人民之间的关系尤为重要。人大怎么联系人民群众，怎么反映人民群众的意见，真正成为人民的代表机关？不是讲人大是三个机关吗一人大是反映人民意愿的代表机关，是行使职权的权力机关，是能够行使宪法法律赋予职责的工作机关。其中，怎么做好代表机关，这是很大的问题。
第三，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，这个监督关系如何体现？我们不是互相监督，而是单向监督。这种监督关系体现了人民最终掌握国家权力，但这个观念在我们干部当中还有欠缺。
第四，中央和地方的关系也是人大制度中非常重要的问题。在中央统一领导下，发挥地方的积极性、主动性，这样一个宪法原则怎么体现？这些方面我们研究得很不够，我们局限在人大的立法和监督等工作层面，真正研究人大制度理论还不够，总书记讲话拓展了我们人大制度理论研究的视野，非常重要，所以这方面我们还有大量的工作需要做。
关于实践创新，从改革开放以后我们有很多实践的创新，例如，地方设立人大常委会，扩大直接选举范围。从这一届人大来讲，主要实践创新包括：
一是加强县乡人大的建设，包括乡镇人大的主席团主席要配专职等，对县乡人大的建设做了很多很积极的规定。
二是给设区的市人大立法权。这就是我刚才讲的中央和地方的关系是人大制度当中非常重要的一个问题。
三是加强代表与人民群众的联系，即人大和人民的关系。要求委员长会议组成人员和常委会委员要去联系全国人大代表。
四是建立基层立法联系点，先后有22部法律向各个基层联系点征求意见，提出980多条意见。这些大概都是实践中的一些进展吧。
总而言之，从全国范围内建立人民代表大会已经六十多年了，一直在不断进步，但改进和完善的余地还相当大，从个人角度，我认为人大制度还应该在理论方面和实践方面关注以下几个问题：
第一，社会主义的本质是人民当家作主，我们实行间接民主，在这种情况下人民怎么样真正体现他是主人，这个问题很重要。现在时代的矛盾变了，小康以后人民对民主、人权、公平、正义这些方面的要求高了，能不能实现国家的长治久安，真正使人民群众不仅在物质生活上有直接的获得感，而且在民主上也有获得感，这是非常大的问题。
第二，中央和地方的关系始终是非常大的问题。我们这么大一个国家，没有中央的集中统一领导，肯定是不行的。但这几十年，中央和地方的关系始终没有理顺，我们一会儿放一会儿收，一统就死，一放就乱，这个问题需要进行很好的研究解决。
第三，在实践创新方面，比如推进合宪性审查，不大不小的一步，抓住机遇把这些事情做好就很好了。至于更大胆的，可以想象，比如，是不是不要设常委会了，就是只有全国人民代表大会，减少代表人数，延长会期。怎样真正发挥人大代表的作用，我们可以积极讨论。
小步快进也好，小步慢进也好，总之我还是希望一点一点往前推，这点很重要。如果有大动作当然更好，没有大动作，一点小动作也好。
刘松山：党的十八大以来，习近平总书记为核心的党中央对人大制度的理论与实践创新很重视，这是我们创新的前提基础。
人大制度理论与实践创新有两个线索：
一个线索是在理论和制度层面，对党的领导与人民代表大会制度的关系做创新。
这方面，十八届四中全会已经为我们指明了方向，即“三统一”“四善于”。为此，我们要开拓性地对“三统一”“四善于”进行系统的理论阐述，并在此基础上做出系统的制度安排。把这个问题解决了，人大制度的理论与实践创新就会纲举目张。
第二条线索就是对以人民代表大会为核心的国家机关体系进行理论与实践的创新。
这方面，又可以分为两条线索，一条线索是对人大及其常委会本身的理论与实践进行创新。比如，可以延长人大及其常委会的会议期限，可以改革现在的人大及其常委会投票表决制度。另一条线索是对人大及其常委会以外的国家机关进行理论与实践的创新。比如，现在推进的监察体制改革就是这类实践创新的典型。
人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，有强大的生命力，有宽广的创新空间。
周伟：在健全人大组织和工作制度方面，我认为可以着重关注延长全国人大常委会会期和增加人大各专门委员会设置这两个问题。
全国人大常委会通过召开会议这一法定方式行使宪法职权。完善全国人大常委会的会期制度，有助于保障全国人大常委会履行宪法职责，也是健全人大及其常委会组织制度和工作制度的宪法要求。
第一，全国人大常委会会期是其职权行使的法定形式。人大常委会会期制度包括会议天数、会议议程、会议日程等内容。《宪法》第67条规定全国人大常委会行使21项职权，都要通过召开会议、明确会期、安排议程等法定程序来行使。
1982年以来，全国人大常委会的会议召开次数渐趋稳定：每1—2个月召开一次会议，每年5—6次。例如，在第六届全国人大期间，全国人大常委会共召开25次会议，共计258天，每年会议天数约51.6天，每次会议平均10.3天。
此后历届会议的天数呈现逐年减少的趋势，第七、八、九、十、十一届的会议天数分别为206天、204天、166天、159天、134天。第十二届有所回升，为156天，但也比第六届少102天。第十一、十二届期间，全国人大常委会会期制度的惯例是，每次会议的时间通常5天左右，比第六届少一半（5天）；每年的会期分别为26.8天、31.2天。
第二，全国人大常委会会期逐渐缩短必然影响其履行职权。从统计情况来看，在第六至第十二届期间，全国人大常委会涉及立法、监督等会议议程的会议数量逐届增多，但每届会议的总天数和每次会议召开的平均天数逐届下降。
据统计，2014—2016年，全国人大常委会制定、修改法律的数量分别为2件、10件（2014年），5件、37件（2015年），8件、27件（2016年）；但这3年每年常委会召集6次会议，单次会议的平均天数均为5天左右。我认为，当前有必要全面总结全国人大常委会会期制度的惯例与经验，并借鉴历史经验增加全国人大常委会的会期。
第三，探索全国人大常委会增加会期的完善路径。这个问题还是要从全国人大常委会的历史经验中找答案。在第一、二届全国人大常委会期间，全国人大常委会主要根据实际需要召开会议，会期不等。一般每个月召开一两次会议，多则召开十多次会议，也有个别情况下整月不开会。
1982年《全国人民代表大会组织法》第29条规定，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次，其目的是防止再次出现“文化大革命”期间人大常委会长期不开会的现象，在宪法上消除影响全国人大常委会行使各项职权的因素。在第六届全国人大期间，全国人大常委会每年的会议天数达到51.6天，总会议天数达到258天。
上述历史经验对完善全国人大常委会的会期制度极具参考价值。
第一步，可以考虑将全国人大常委会每次会议的间隔时间恢复到第一届期间，即每周、半个月或一个月召开一次会议；会期恢复到第六届期间，即每届258天、每年51.6天。
第二歩，在适当的时机逐步将会期增加到每年100—150天左右。
第三步，随着全国人大常委会会议议事日程和程序的不断完善，每年的会期最终可以达到200—250天左右。
通过完善全国人大常委会会期制度，为实现党的十九大提出的“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关”的目标，提供具体的、程序的、时间的法律保障。
完善人大各专门委员会设置，则为长期坚持和不断完善人民代表大会制度提供组织保障，也是支持和保证人大及其常委会行使立法、监督等各项宪法职权的程序机制。
一是新形势下专门委员会应适应新情况、新发展，保障全国人大行使宪法规定的各项职权。
为了解决全国人大及其常委会在闭会期间如何行使职权的问题，为了健全全国人大会议期间职权行使程序机制，1983年6月，六届全国人大一次会议按照1982年《宪法》第70条的规定设立了民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会等6个专门委员会。
1988年、1993年和1998年，第七、八、九届全国人大分别设立了内务司法委员会、环境保护委员会（1994年更名为“环境与资源保护委员会”）和农业与农村委员会。
全国人大在1983—1998年期间设立上述9个专门委员会有其社会背景。1979年，我国开始改革开放，国家将工作重心转移到经济建设上来，实现经济社会的全面进步与发展；推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设协调发展，健全社会主义民主和法制。
基于这样的时代背景，设立9个专门委员会，与1983—1998年期间全国人大及其常委会开展各项工作的需要及当时的社会形势与社会环境大体相符。
近二十年以来，我国的国情开始发生了很大的变化。GDP已位居世界第二。经过改革开放约四十年的努力，解决人民温饱问题和人民生活总体达到小康水平这两个目标已提前实现。党的十八大报告提出到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，十九大报告提出2035年基本实现社会主义现代化和2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略目标。全面依法治国是实现目标的四个抓手之一。
可以说，当前与未来二十年，我国面临的社会发展背景已与1998年之前大相径庭。这就提出了全国人大增设专门委员会适应新情况、新发展的新问题，这既为全国人民代表大会行使国家权力提供组织保障，也是健全人大组织制度和工作制度的迫切需要。
二是全国人大各专门委员会职责分工不平衡的情况亟待改进。
《宪法》第70条第2款规定了各专门委员会的法定职责，即在全国人大及其常委会领导下，研究、审议和拟订有关议案。各专门委员会按照其议事规则和职责分工，分别与其对口的联系部门沟通、协调相关具体事务。
例如，外事委员会、华侨委员会负责联系的部门分别为1一2个；内务司法委员会负责联系最高人民法院、最高人民检察院、监察部、公安部、国家安全部、民政部、人力资源和社会保障部等7个部门；教育科学文化卫生委员会负责联系的部门达十多个；财政经济委员会则对口联系二十多个部门。
现有9个专门委员会职责分工过于不平衡且有所交叉，既不利于合理高效地协助全国人大及其常委会开展立法、监督等各项工作，也不符合专门委员会负责特定部门、领域、专业的职责分工原则。各专门委员会职责分工的不平衡情况，也导致各专门委员会组成人员的数量差异较大，即使同一专门委员会的历届人数也存在较大悬殊，难以全面满足专门委员会专业性工作和长期性工作的需要。
三是全国人大应按照合理性和专业性的要求增设专门委员会。
一是按照合理分工的原则增加专门委员会的数量。增设的主要考量因素是便于全国人大与由其产生的国家机关之间的工作沟通、事务协调与信息传递。各专门委员会总体上的职责分工应大体均衡、合理。
二是按照专业分工的方式增设专门委员会，保证全国人大及其常委会与国务院及其组成部门、国务院直属机构之间工作衔接过程的专业性，保证国家各项管理事务能够有效地接受全国人大及其常委会的监督。
三是分阶段、分步骤的增加专门委员会的数量。在未来2—3届全国人大期间（10—15年），将现有的9个专门委员会增加至20个左右；在未来4一5届全国人大期间（20—25年），增至30—40个。
通过逐步增设专门委员会的方式，最终实现全国人大各专门委员会负责联系全覆盖宪法规定的各国家机关，中央部委，国务院及其组成部门和直属机构，在组织机构上实现便于各专门委员会协助全国人大及其常委会在行使宪法规定的立法权、监督权、决定权及任免权的过程中，做到分工合理、领域具体、沟通便利、权责明确。
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