人大如何担负起合宪性审查的重任？ | 人民代表大会制度三人谈

Original 人大制度三人谈中国法律评论 2024-02-05

周成奎

全国人大常委会原副秘书长、研究室原主任、北京卓亚经济社会发展研究中心研究员

刘松山

华东政法大学法律学院教授

周伟

四川大学法学院教授

党的十九大报告指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。

第十三届全国人民代表大会第一次会议正在召开，我刊编辑部特别邀请到全国人大常委会原副秘书长、研究室原主任、北京卓亚经济社会发展研究中心研究员周成奎，就人大立法与监督机制的完善深入对话，同时邀请到华东政法大学法律学院刘松山教授和四川大学法学院周伟教授作为与谈人，交流评析。

此次对话栏目，将分为三部分重磅推出。

第一部分：以良法促善治，以监督护权威

本期推送第二部分：人大如何担负起合宪性审查的重任？阅读本文，会涉及如下要点：

如何理解合宪性审查？发挥宪法法律赋予人大的监督职责？
如何充分利用法规备案审查完善法律监督？
全国人大及其常委会是否是合宪性审查的唯一主体？是否是最合适的主体？
在履行法律监督职能这一方面，人大及其常委会近年来做了哪些具体工作？还存在哪些不足？
作为监督宪法实施的重要方式，这些年全国人大常委会在法规备案审查方面的工作情况如何？还存在哪些问题？

本部分首发于《中国法律评论》2018年第1期对话栏目（第13—17页），原文7000余字，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

中法评：习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出，各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，加强对“一府两院”执法、司法工作的监督，确保法律法规得到有效实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。地方人大及其常委会要依法保证宪法法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。在履行法律监督职能这一方面，人大及其常委会近年来做了哪些具体工作？还存在哪些不足？

周成奎：根据宪法的规定，全国人大的权力，彭真同志当时归纳为“四权”：立法权、监督权、重大问题决定权、人事任免权。从现实情况来看，监督权一直是一个薄弱环节，一直在改进。

回顾人大监督工作的历史：七届人大的时候，万里同志提出来要搞执法检查，即法律制定以后对贯彻实施情况进行检查，要把法律制定以后实施情况的检查作为跟立法工作同样重要的工作。

到了八届人大，把执法检查法制化，全国人大常委会通过《关于法律实施情况监督检查的决定》，使监督检查工作走上法律规范的轨道。到九届人大，通过两个决定，一个是关于加强经济工作监督的决定，还有一个是关于预算审查监督的决定，同时开始制定监督法。由于对监督法有不同意见，没有通过。

到了十届人大，制定了全国人大常委会和地方各级人大常委会监督法。同时做了两件事：一件事情是执法检查由全国人大常委会审议以后，正式形成审议意见，提交给有关部门，他们根据审议意见去改进工作，同时要把这个改进的情况书面报给全国人大常委会；第二件事情是在全国人大常委会法制工作委员会的下面成立法规备案审查室。

十二届全国人大常委会又有进步，第一是确立12月4日为宪法日，第二是制定宪法宣誓制度，第三是出台审计查处的突出问题整改情况向人大常委会报告的机制。另外，国务院向全国人大报告国有资产管理情况，推进人大预算联网监督工作，国务院财政部的每一笔支出都与全国人大常委会预算工委联网。

我讲这个历史过程是想说明，人大监督工作是一个薄弱环节，但是每一届都在想办法改进，使监督工作得到加强。

但是，我们的监督工作还是有不少问题，我觉得根源是思想认识问题，即人大不敢监督！因为党委和政府的关系，政府的决定往往是和党委一起研究的，人大一监督政府，好像就变成监督党委，人大觉得不好办，所以普遍不太敢监督，主动监督比较困难。而政府又觉得，人大监督工作，碍手碍脚，不太想让人大来监督。

这就是对于人大监督存在认识的误区。

我们人大的监督与西方议会的监督不一样。例如，美国议会的监督，实际上是政党之间的博弈，民主党与共和党之间互相监督。但我们国家的政党制度不一样，我们共产党是执政党，其他党派不是反对党，不是在野党，而是参政党。人大监督不是哪个党对共产党的监督，监督的目的也不是政党轮流执政。

我们人大监督的目的：

第一是为了保证宪法法律的正确实施，

第二是保证行政机关、审判机关、检察机关能够正确地行使行政权、审判权、检察权，

第三是能够确保公民、法人和其他组织的合法权益。

这三个确保是我们监督工作的目的。

人大监督实际上是人民在行使管理国家事务的权力。十九大提出来人民的主体地位，要保证人民当家作主，怎么体现？人民通过代议制的制度，选举人大代表组成各级人大，由各级人大代表人民行使国家权力，所以各级人大对政府的监督实际是人民对政府的监督，人大是代表人民来行使当家作主的权利。

这个观念没有普遍树立起来，包括我们人大，包括党委，包括政府，有相当一部分干部还没有认识到这一点，这是我们监督工作始终比较困难，不是很容易展开的一个非常重要的原因。

从全国人大常委会组成人员构成来说，据我所知，很多组成人员都是从国务院的部长职位退下来的，他们对实际情况非常熟悉，工作中存在哪些问题，应该监督什么，他们都很明白。但监督工作一直没有很好地展开，根本的问题还在于认识问题，这些根本问题没有解决就不好办。

现在人大监督主要有五种形式：规范性文件的审查，执法检查，代表视察，专题询问，听取专题工作报告。

执法检查现在用的比较好；专题询问也有了很大的进展；听取专题工作报告也常态化了；备案审查已经开始，但存在不少问题；代表视察形式多于实质，这个问题也没有完全解决。另外就是宪法规定的很多其他监督的方式，现在还没有激活，比如质询、罢免、特定问题调查，都还是我们监督当中存在的问题。

总之，重点还是认识上的问题，这是根本问题。在人大监督中，认识问题不解决，其他问题都比较难解决。应当树立人民当家作主的思想，认识到人大监督有利于我们党执政，有利于更好地贯彻宪法法律的规定，有利于国家发展。

刘松山：周老对人大监督有深入的研究，他曾担任全国人大专门委员会的委员，对监督有切身体会，我觉得他刚才讲得非常好，非常到位。

人大监督不是一个单纯的国家机关之间的监督问题，它涉及的问题很复杂深广。1986年全国人大常委会就曾经酝酿要制定一部监督法，即人大进行监督的专门法律，但是这部法律到2006年才出台，所以，有媒体报道说，制定这部法律是20年磨一剑。花20年才出台一部法律，这在改革开放以来的立法中，恐怕是绝无仅有的，足以看出人大监督的问题之复杂。

说到底，人大监督是一个涉及政治体制改革的重大问题，进一步说，是涉及人大与党的领导的关系问题。对这个问题没有确定的思路和解决方案，监督工作就很难开展起来，而解决这个问题恐怕也需要一个长期的过程。

也正是基于上述原因，我们可以发现，几十年来，全国人大及其常委会的工作重心实际主要放在立法上，在法律体系形成之后，其工作重心给大家的印象，似乎仍然在立法上，并没有转到完整意义的监督上。

当然，全国人大常委会的监督工作，在20世纪80年代开展得很有力度，也相对比较全面，后来监督的力度减弱，侧重点也不断发生转移，到现在，似乎法规和司法解释的备案审查成为监督的亮点了。全国人大及其常委会要开展全面的监督工作，现在条件尚不具备，要慢慢来。

但你提了一个很好的问题，即地方人大及其常委会在本行政区域内有保证宪法、法律和行政法规、地方性法规遵守执行的职责。这是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的重要职权。20世纪80年代，地方人大的监督十分活跃，积累了丰富经验。

可以说，人大监督的起点在地方，发力点也在地方。但这些年来，这个职权地方没有充分运用起来，相比于80年代，大大弱化了。现在，有立法权的地方，好像也把热情和功夫放在立法上。

实际上，人大监督应当从地方做起，地方有很大的空间，地方各级人大及其常委会如果把监督工作做实做全，宪法和法律的实施就有了坚实基础，国家应当鼓励地方人大将工作重心转到监督上，把监督抓出成效和经验。

中法评：十九大报告第一次提出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。“合宪性审查”制度引发众多关注。如何理解合宪性审查？全国人大及其常委会是否是合宪性审查的唯一主体？是否是最合适的主体？

周成奎：关于合宪性审查主体，根据宪法规定，只能是全国人大和全国人大常委会，不可能再去搞宪法法院，也不能再去搞高于全国人大常委会的委员会，或者跟全国人大常委会平行的宪法委员会，这个问题已经讨论过了。

从1982年修改宪法讨论到现在，已经快四十年了，不要再去讨论这个问题，宪法已经规定了，我们不可能搞别的制度。如果再去讨论这些问题白费时间，而且不符合宪法规定。

另外，全国人大、全国人大常委会作为合宪性审查的主体，代表大会一年开一次，常委会一年开六次，不能经常性的工作，需要有一个机构做日常工作。所以我主张要设立宪法委员会，但是它是专门委员会性质的宪法委员会。

第一，作为全国人大和全国人大常委会领导下来开展合宪性审查的机构，符合宪法规定，因为专门委员会的设置宪法有规定，它不涉及全国人大和全国人大常委会职权的问题，跟宪法没有冲突，审查主体还是全国人大、全国人大常委会。

第二，1993年修改宪法的时候，曾经考虑过要设宪法委员会。中央当时说，宪法已经规定全国人大可以设专门委员会，不用修改宪法。

第三，设立宪法委员会，实际上也是需要的。进行合宪性审查，总不可能代表大会直接审查，也不可能常委会174个委员直接审查，所以设立宪法委员会很必要。

这个专门委员会性质的宪法委员会，是在全国人大和全国人大常委会领导之下的，没有最终决定权的一个代表机构。

什么叫没有最终决定权？

即宪法委员会审查提出意见以后，由全国人大和全国人大常委会来决定是否列入会议议程审议，所以它不是最终决定问题的机构。但它还是代表机构，必须由人大代表组成。至于宪法委员会怎么设，单独设一个宪法委员会，还是跟法律委员会合并叫宪法法律委员会，这都可以考虑。

这个专门委员会，因为能够经常开展工作，有经常性。它的组成人员是专家、学者和非常有经验的领导干部，组成人员的专门性决定了它的权威性，所以全国人大和全国人大常委会对这个专门委员会提出的意见应当充分尊重。

刘松山：我注意到“合宪性审查”这个新提法，但还是认为有关方面应当对合宪性审查作出权威解释和制度性规范。

个人理解，合宪性审查实际上就是我们通常所说的宪法监督，换了一种说法，好像与备案审查发生了一些联结，是否想从备案审查做起，为全面的宪法监督打下基础？如果扩大些理解，合宪性审查完全可以说是宪法监督。

宪法实施和宪法监督是依法治国事业中带有根本性的问题。十八大以来，习近平总书记对此十分重视，反复强调，十八届四中全会和十九大都有专门的阐述，这是未来开展这项工作的良好基础。

在我国，宪法的实施和监督，关键在党的领导。建议在党中央的领导下，由全国人大常委会对1982年宪法颁布实施以来取得的巨大成就和存在的问题，对宪法监督取得的成就和存在的问题，进行一次全面的检查评估，出台一个关于宪法实施和宪法监督的白皮书，为下一步加强宪法实施和宪法监督工作打下基础。

宪法监督各方面都十分重要，但要开展全面的宪法监督，现在条件尚不具备。这是一件大事，需考虑周全。

全面实施宪法监督恐怕应当具备三个条件：

一是党的执政方式和执政能力总体达到和超过宪法的要求，经得住合宪性审查，否则，就可能会使党陷于被动。

二是党在全国各族人民中享有崇高威信，在这种情况下，即使出现一些违宪情况，人民仍然会拥护党，否则就可能损害党的威信和执政权威。习近平总书记领导的党中央正在向这个目标迈进，人民充满期待。

三是政治体制改革到位。宪法监督涉及国家政治体制的命脉，最终要回答的根本性问题，是党与国家政权机关之间以及国家政权机关彼此之间，究竟是什么关系。

全面推开合宪性审查需要研究应对若干具体重大问题：

一是要考虑与宪法监督密切相关的宪法解释问题；

二是可能有人会对一些党组织的领导方式提出审查要求；

三是有人可能会对党的一些路线方针政策提出审查要求；

四是有人可能会以宪法规定的结社自由为由头，对所谓政治结社提出诉求；

五是有人可能会对党和国家领导人的讲话、批示等行为，提出审查要求；等等。

建议有关方面对合宪性审查可能遇到的各种重大问题通盘考虑，研究相关预案。

至于全国人大及其常委会是否是合宪审查的唯一主体，是否是最合适的审查主体，从宪法的规定看，全国人大及其常委会毫无疑问是合宪性审查的唯一主体，也是最合适的主体。

但需要注意的是，合宪性审查，不仅是一个宪法法律问题，有时还是特别重大的政治问题，因为它涉及谁可能违宪，要审查谁的问题。

这个问题我们无法回避也无须回避。全国人大及其常委会审查由它们产生的国家机关及其领导人的违宪行为，没有问题，但包括中国共产党在内的各个政党、政协组织、社会团体、企业事业组织也是可能违宪的主体，这些主体并不由全国人大直接产生，全国人大可以制定法律对它们进行监督。

但是，中国共产党是我国的领导党和执政党，全国人大及其常委会能否立法对党以及党的领导人进行合宪性审查，就是特别重大的问题了，处理不好，就会出现宪法危机和政治危机。

四中全会决定提出，“党的领导和社会主义法治是一致的”。这句话内涵很丰富。在我国，全国人大及其常委会进行宪法监督，必须在党的领导下进行，党领导宪法监督，自身又要接受合宪性审查，坚持党对宪法监督的领导，与对党自身实施合宪性审查是一致的。这个“一致性”是我们设计全国人大及其常委会能否对党进行合宪性审查的出发点和落脚点。

记得几年前，我在向张春生先生请教有关宪法监督问题时，他提出，党中央可以建立一个宪法监督委员会，类似于国家安全委员会，统筹领导协调宪法监督工作。我觉得这的确是个很好的办法，可以体现前面所说的“一致性”。

总体上看，建立起比较完善的宪法监督制度，全面进行合宪性审查，需要一个过程，但宪法监督不能等，可以采取综合性的策略稳步推进这项工作。

1.用主要精力解决违法问题。违法问题得到有效解决，违宪问题不仅会明显减少，也会得到顺利解决。

2.由党中央和全国人大常委会联合发出文件，解决几个具体问题：

一是要求中央到地方各级党政机关在一定时间内自查自纠各类违宪行为和现象；

二是以类似中央“八项规定”的方式，对各级领导干部尊重宪法权威，纠正违宪行为提出若干具体要求，并一以贯之地督促执行；

三是建立起违宪行为的检查通报制度，由党中央不定期对党内违宪情况和处理结果予以检查通报，由全国人大常委会对其监督范围的违宪情况和处理结果予以通报。

3.可否由党中央设立一个综合性的宪法监督委员会，统一领导协调宪法监督工作，为健全宪法监督制度做准备。这个委员会可以放在中央设立的依法治国领导小组下面。如果不设立这个机构，由中央依法治国领导小组直接领导协调宪法监督工作，也很好。

4.我认为周老提出的由全国人大设立一个专门委员会性质的宪法委员会，是一个很好的办法。这样，中央设立的宪法监督委员会或者中央依法治国领导小组，是综合性的、政治上的，统一领导和协调宪法监督的重大事项和重要工作，全国人大设立的宪法委员会是法律上的，专门协助全国人大及其常委会开展宪法监督，在中央的宪法监督委员会或者依法治国领导小组领导协调下开展工作。

5.地方人大及其常委会应当开展全面的宪法监督，监督的范围包括规范性文件的备案审查，也针对地方党政负责人的违宪行为，但监督中遇到重大问题时，须向上级直至全国人大和党中央报告。

6.在不损害人民代表大会制度的前提下，可以授权最高人民法院和省级高院一定范围的宪法监督职权，探索积累宪法监督的经验。

7.在适当范围内启动宪法解释的程序，通过宪法解释在一定程度上发挥宪法监督的作用。

8.条件成熟时，建议由全国人大制定统一的宪法监督法。

中法评：2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议期间，全国人大常委会法制工作委员会提请常委会审议“关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告”，这是备案审查工作情况的报告首次提请全国人大常委会会议审议。

作为监督宪法实施的重要方式，这些年全国人大常委会在法规备案审查方面的工作情况如何？还存在哪些问题？

周成奎：法规备案审查室建立以后每年做了不少工作，但都没有公开。据我所知，针对全国人大常委会制定的法律，或者是全国人民代表大会制定的法律违反宪法的审查，至今没有提起过。至于行政法规、地方性法规、规章违反宪法的问题，在实际审查当中都是按照违反法律来审查的，没有单独的违宪审查。因为如果按照违宪来审查非常复杂，所以现在一般都是按照违法来审查的。

从现在的情况来看，按照立法法规定，由国家机关提出来的，即由国务院、中央军委、‘‘两高”、省级人大常委会提起违反宪法法律的审查要求的很少。

在这次提交全国人大常委会审议的备案审查报告中，公布了全国人大备案审查中涉及的一些案例，包括叫停“附条件逮捕”制度、纠正“以审计结果作为工程竣工结算依据”、修改“超生即辞退”条款、废除“著名商标制度”、推动解决《婚姻法》“第二十四条”的争议、解决“有关拘传原告和被执行人的司法解释与民事诉讼法规定不一致”的情况、修改“有关非法行医的司法解释”、取消或下放行政审批事项后，专项审查107件地方性法规，针对专门规定自然保护区的49件地方性法规进行专项审查。

对法规备案审查的情况，我们希望全国人大常委会审议以后写入全国人大常委会工作报告，今年3月提交到全国人民代表大会去审议。

这就不一样了，这就是我们推进合宪性审查一个具体的步骤，非常重要，如果有了这个开端就很好。我认为人大制度的坚持和完善不一定非要有什么大动作，像县以上的地方设立人大常委会，赋予全国人大常委会立法权，这种大的改革措施以后可能不会太多，但是很多进步都是一小步一小步积累起来的。一个制度的完善，小步的积累是很重要的。

泰山不让土壤，故能成其大，河海不择细流，故能就其深。大事都是从小事做起的。

刘松山：这个问题，我赞成周老所说的。

监督宪法实施碰到的第一个问题，就是什么是违宪行为，什么是违法行为。我个人认为将两者区分开来，可以确立三个标准：

一是以是否直接执行宪法而定。直接执行宪法而没有其他法律可依的，就可能违宪。凡直接执行法律而违反该法律的，一律归为违法。

二是以能否通过普通的违法处理程序加以解决而定。把那些通过普通的违法处理程序仍然不能解决的违法行为，归为违宪行为，其他的皆视为违法。这样可以大幅缩小违宪的范围。

三是将一些极端的违法行为归为违宪。比如，前段时间在湖南、辽宁发生的大面积贿选现象，违反了选举法，也违反了宪法，由于涉及面广，影响恶劣，构成了对宪法权威的挑战，所以，应当归为违宪行为。

以上的区分有点题外话。

现在，全国人大常委会法工委的法规备案审查，主要是对法规和司法解释是否违背法律的审查，与合宪性审查还有很大差别，不宜将它与宪法监督做过度的联系，但可以为将来有关文件规范是否符合宪法的审查积累一些经验。

法规和司法解释的备案审查包括地方人大的规范性文件备案审查，还存在不少需要研究的问题。

比如，审查的范围太局限了。一些十分重要的文件并没有纳入审查范围。比如，能否强调主动审查也值得研究，因为很多法规规范性文件是否违法是在实践中发现的。比如，审查之后发现违法了，如何追究违法者的责任，等等。

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