周成奎

全国人大常委会原副秘书长、研究室原主任、北京卓亚经济社会发展研究中心研究员

刘松山

华东政法大学法律学院教授

周伟

四川大学法学院教授

党的十九大报告指出，人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国 有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。

第十三届全国人民代表大会正在召开，我刊编辑部特别邀请到全国人大常委会原副秘书长、研究室原主任、北京卓亚经济社会发展研究中心研究员周成奎，就人大立法与监督机制的完善深入对话，同时邀请到华东政法大学法律学院刘松山教授和四川大学法学院周伟教授作为与谈人，交流评析。

此次对话栏目，将分为三部分重磅推出。阅读本文，会涉及如下要点：

• 人大立法流程如何运作？

• 党对人民代表大会制度如何实现领导？

• 科学立法、民主立法、依法立法如何实现？

• 全国人大及其常委会在立法工作中如何发挥主导作用？

• 如何让立法与改革同步，确保改革在法治框架内依法有序推进？

本文首发于《中国法律评论》2018年第1期对话栏目（第1—13页），原文16000余字，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

周成奎：一般来说，人大立法首先要有规划和计划。每一届全国人大常委会组成以后，首先要制定一个五年的立法规划，报党中央批准后由全国人大常委会执行。这是立法规划。另外，每年有一个立法计划，根据立法规划分到五个年度里面去制订立法计划。这是立法的顶层设计，是第一步。

第二步，根据立法规划和计划，把各个法律草案分给不同部门去起草，包括国务院、最高人民法院、中央军委，还有些由全国人大常委会自己组织起草。起草的过程一般比较长，一个法律草案从起草到提交全国人大常委会审议，一年、两年、三年、四年可能都有。

第三步，提请审议。法律草案起草完以后要提请审议。提请审议的国家机构包括：国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军事委员会，如果将来国家监察委成立以后，可能还有国家监察委。另外从宪法规定来看，30名代表联名或10名常委会组成人员联名，也可以提出议案，但是真正能够提出来变成一个法律草案直接到人大审议的，到现在为止还没有。

第四步，要走一个内部程序，即由全国人大常委会党组把准备提请常委会审议的法律草案报党中央，党中央同意以后再回到人大，继续完成人大的法律程序。这是人大立法内部的程序，也体现党对人大立法工作的领导。

第五步，提请全国人大常委会审议的法律草案，由委员长会议先行审议，审议的情况有两种：一种是决定提到常委会去审议；一种是先交有关的专门委员会审议，由专门委员会提出意见，然后再决定提交全国人大常委会审议。

第六步，常委会会议审议。常委会审议实行三审制，第一次审议以后要公布草案征求意见(十二届全国人大常委会五年期间，有16万人次对法律草案提出了45万条意见）。常委会一审以后，一方面公布草案征求意见，另一方面常委会决定交给法律委员会和有关专门委员会去审议，最后由法律委员会统一审议。审议以后提请常委会二审、三审，成熟以后再由委员长会议决定提请常委会全体会议表决。

第七步，就是表决和公布。需要提请全国人大审议的，决定提请全国人大去审议。由常委会表决通过的，决定提请常委会去表决。最后是公布，由国家主席来公布，国家主席公布以后才能够正式成为一部法律。

刘松山：刚才周老对人大常委会立法的主要程序做了介绍，提纲挈领。我说一些细节性问题。

第一是立法规划。立法规划，以及立法计划，是中国立法活动中一项很特殊的工作。2000年制定立法法的时候，对要不要将立法规划、计划的内容写进立法法，有争议，最终没有写入。

2015年修改立法法时，写进去了，但没有放到正式的立法程序中。立法规划、计划，很大程度上是立法的一个总开关，如果规划、计划做好了，对有序开展立法工作和提高立法质量很有好处。但立法规划、计划也是一把“双刃剑”，处理不好，就收不到预期效果。

为发挥其积极作用，对它们的性质，谁才能编制规划、计划，如何处理好规划、计划与人民代表大会制度之间的关系，以及与民主立法、科学立法、依法立法的关系等重要问题，需要做深入研究。

第二是立法提案。按照宪法和法律的规定，我国的立法提案主体是很广泛的。其中，立法机关组成人员是十分重要的提案主体。但实践中，提出立法议案能够进入正式审议程序的，基本都是相关国家机关以及人大内部的有关组织。立法机关组成人员，工作生活在社会实践中的第一线，对不少立法需求和相应的社会关系最了解，但受各种条件所限，他们提出的立法议案很难进入审议程序。

人大的专门委员会和常委会法工委、预工委这样的工作机构，在立法方面主要是服务于代表大会和常委会这个整体性的权力机关，并不为代表委员的立法动议提供具体服务，而立法规划、计划在很大程度上又限制了代表委员联名提出立法议案的空间。提案是民主立法的第一步，如何激活立法机关组成人员的立法提案机制，是一个重要问题。

第三是立法审议。现在，立法法以及全国人大及其常委会的议事规则，对法律制定过程中的审议程序做了比较详细的规定，但为提高审议质量，仍然有不少问题需要研究。比如，能不能把审议的过程做进一步的公开。现在，媒体已经注意公开法律案审议过程中的一些不同意见，但公开的内容显然是有选择的。如何加大审议公开的力度，扩大公众知情权，使立法审议和社会意见及时互动，还有很大空间。

比如，如何认识审议过程中的少数意见和多数意见，并把少数人的正确意见变成多数人的共识，也需要研究。再比如，如何过滤吸收公众对立法提出的意见，建立更完善的机制。还有，我们规定了不少立法程序，关键是要真正落实。最近，全国人大常委会办公厅公布了关于争议较大的事项引入第三方评估的规范等两个文件，但要完全贯彻到立法实践中，并不是一件易事。

第四是立法表决。现在的立法表决是不记名。匿名表决好不好？有优点，但立法表决，包括此前的代表委员在立法中的审议发言，实际是应当公开的。这样，选民才能知道他们选出的代表委员有没有以及在多大程度上代表了自己的意愿，才可以监督他们。建议对人大及其常委会的表决制度进行整体性思考和改革。

这是个新问题，没有引起重视。秘密表决未必民主，公开表决未必落后，对立法机关除了人事表决以外的事项，实行公开表决，包括公开代表委员个人的表决态度以及立法机关全体组成人员的表决结果，可能是创新人民代表大会制度理论和实践的重大举措。

• 中法评：刚才讲到常委会审议法律草案时有一个内部程序，需要按照党内程序对立法草案先行审议。党的十九大报告也指出，要加强党的集中统一领导，支持人大依法履行职能。请问如何在人大立法中体现党的领导？如何处理党的领导与人民代表大会制度、与代议制民主的关系？

周成奎：加强党对人大立法工作的领导非常重要。每一部法律进入人大的法定程序之前，都要报党中央，人大审议当中遇到一些重大问题，也要报中央，中央同意以后再回到人大的法定程序上。

党中央如何领导人大的工作，它是通过全国人大常委会党组来领导人大工作，而不是直接领导常委会工作。他们二者之间的关系，一个是党内程序，一个是法定立法程序。国外政党也是这样的，将自己的主张，通过党团组织反映到议会中去，议会实际上是政党互相之间政策博弈的机构，这是一个很正常的情况。

刘松山：坚持党对立法工作的领导，是做好立法工作的重大政治原则。自1979年以来，中央先后几次发文，对党如何领导立法工作提出要求，并做出具体部署。其中，2016年中央关于加强党领导立法工作的若干意见，对于坚持党的领导，做好新时代的立法工作，具有特别重要的意义。

但如何准确理解和贯彻2016年的中央文件，实践中有些具体问题需要引起重视。

比如，党领导立法工作中的“党”是指什么范围的主体？

党领导立法工作的性质是什么，党应当采用什么方式进行领导？

如何处理好党领导立法与人大主导立法的关系？

党领导立法工作与立法机关组成人员依法行使职权是什么关系？

党内如何坚持民主决策集体领导立法工作？

把这些问题研究解决了，十分必要。

如何处理好党的领导与人民代表大会制度、与代议制民主的关系，是一个重大问题。我理解，这里的人民代表大会制度，涉及以人民代表大会为核心的整个国家机关体系；这里的代议制民主，主要应当指人大及其常委会这一国家权力机关。在整个国家机关体系中，人大及其常委会处于核心地位，其他国家机关由人大产生，对它负责，受它监督。

党的领导与人民代表大会制度的关系，主要表现为党与人大的关系。党与人大的关系，是我国政治体制中的命脉，把这个关系理顺了，处理好了，我们的国家就会政治稳定，长治久安，人民当家作主的目标就会顺利实现。

从1954年人民代表大会制度建立一直到今天，在处理党与人大的关系方面，最根本的一条，就是毫不动摇地坚持党的领导。这个重大政治原则，我们应当长期坚持，不能摇摆不定。但是，在具体的方式方法上，党如何领导人大行使职权？长期以来，我们在理论、立法和实践中，尚没有形成一以贯之的共识、制度和做法。

在理论中，对于党的领导与人大依法行使职权，存在两种不适当的倾向：

一种倾向是，片面强调党的领导，忽视人大依法行使职权的极端重要性，甚至不恰当地用党的领导代替人大工作。这种倾向认为，强调坚持党的领导，就要淡化弱化甚至否定人大依法行使职权的重要性。

另一种倾向是，只强调人大是权力机关，把党的领导与人大代表人民意志和依法行使职权对立起来，试图用人民当家作主来否定党的领导。应当说，几十年来，在坚持党的领导与人大依法行使职权这个关系上，我们还没有形成一以贯之的共识。

在立法中，当然主要是在宪法中，党与人大的关系，也存在一个不断变化的过程。

1954年宪法中，党的领导没有写到总纲和国家机构两章中，是在序言中表述的。

1975年宪法不仅在序言和总纲中写了党的领导，而且在国家机构一章中明确规定，全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。

1978年宪法在序言和总纲中都写了党的领导，在国家机构一章中虽然没有明确规定全国人大是中国共产党领导下的最高国家权力机关，但是明确规定，全国人大根据中共中央委员会的提名，决定国务院总理人选。

1982年宪法对要不要写党的领导，曾经有过激烈的思想交锋，最后，在邓小平的拍板下，党的领导写到了宪法的序言中，在总纲和国家机构中没有涉及党的领导。

对那一段历史，我曾写了一篇《党的领导写入1982年宪法的历史回顾与新期待》，专门做了回顾。那么，1982年宪法中党的领导是什么含义？

对这个问题，1982年4月22日，彭真在全国人大常委会会议上做宪法修改草案报告的说明中有一个专门的阐述。他说：

“坚持党的领导，最根本的、最主要的是靠党的思想政治领导的正确，靠党的路线、方针、政策的正确；是靠党和人民群众的密切联系，党的主张经过反复和群众商量，集中群众的意见，反映最大多数人民的利益；是靠广大党员的带头和模范作用。”

彭真的这段话非常深刻，内涵极为丰富，从当时的历史背景看，把他的这段话确认为党的领导在宪法中的立宪原意，应当没有问题。

十九届二中全会提出，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，必须坚持和加强党对一切工作的领导。这次修改宪法如果把这个内容写进去，可以说是对1982年宪法中党的领导立宪原意的重大提升和拓展。

而梳理历届党和国家领导人以及党中央和全国人大及其常委会的一些重要文件也可发现，对于党如何领导人大的问题，前前后后的表述也有一个不断变化的过程。其中，有些十分重要的论断和提法，由于缺乏权威的解释和可操作性办法，在理论和实践中出现了困惑和不解。

我觉得，在中国特色社会主义进入新时代后，提出党的集中统一领导以及党政军民学、东西南北中，党是领导一切的这些重大主张，是有特定党情、政情、国情、世情背景的，坚持党的集中统一领导，当然也意味着要坚持党对人大工作的集中统一领导。

但是，党如何领导，采用什么样的方式领导，如何实现党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，有许多重大理论问题需要研究回答，有许多重大制度需要健全完善。

建议党中央在适当时候，对党与人大的关系问题，出台一个专门的指导文件，全面系统地回答新时代党领导人大工作的一系列重大理论和实践问题，并推进相关立法，使党对人大的领导有坚实的理论支撑，有规范的制度安排，有一以贯之的实践操作。

周伟：党与人大的关系还可以从完善党中央支持和保证人大行使立法权的实践层面来考虑。从执政党领导人大的具体方式、工作流程、机制程序和惯例实践来看，主要体现在以下两个方面。

一是完善党中央审查全国人大常委会报送立法事项的审查程序。党中央立法工作领导的具体程序机制，主要是通过全国人大常委会党组将重大疑难立法事项向中央请示汇报这个党内程序来完成的。该程序是执政党对全国人大及其常委会重要立法事项进行审查的惯例，但仍需要进一步完善相关机制。

从已有的实践来看，凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，需要报中央讨论决定；法律制定和修改的重大疑难问题，由全国人大常委会党组向中央报告，并在立法议案最终审议前报送党中央审查；其他领域都由人大及其常委会依照宪法规定行使。

党中央讨论决定、审查的事项，从立法程序上看涉及党中央和全国人大常委会党组、全国人大常委会党组与法律议案提案机构之间的关系，包括全国人大常委会党组向党中央请示汇报以及党组落实中央要求等事项，这些事项主要依靠党内法规来调整。

我认为，当前要全面总结过去经验、问题与需要改进的地方，提高党中央讨论决定、审查的实际效果，完善相关的工作程序，为实现党的领导、人民当家作主与依法治国的统一提供程序保障。

二是加强党中央讨论决定、审查全国人大常委会报送立法事项的能力建设。党中央对全国人大常委会报送立法案审查工作的流程，主要是通过中共中央办公厅法规局（以下简称中办法规局）来具体实施。中办法规局除了审查全国人大常委会报送中央审查的立法议案外，更主要的职责是承担参与研究中央党内法规制定的工作规划和年度工作计划，统筹协调综合中央党内法规制定工作，推动已出台的党内法规的贯彻实施以及指导地方党内法规的制定等。

党的十八大以来，中办法规局直接承担或者协助完成了党中央制定、修订的92部党内法规（占现行党内法规总量的48%）。由此可见，中办法规局人员数量是否充分，组织机构是否合理，专业结构是否全面，实践经验是否丰富等，直接关系到党中央讨论决定、审查的结果。

这就提出了加强中办法规局的人员配备、组织机构、提升专业能力等具体问题，切实解决中办法规局“人员少、任务重”与其承担的工作任务不匹配的问题。中办法规局对提交党中央讨论决定、审查的事项，要进行必要的宪法、法律分析，形成高质量的初步意见、看法或建议，才能够做到为党中央讨论决定、审查工作服务好，参谋好。

实现这个过程，需要遵循《立法法》和《全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）等相关法律程序规定，使党的主张通过法定程序转化为国家意志。

• 中法评：十九大报告指出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。在对人大立法工作的要求上，首次提出了“依法立法”。请问，依法立法的具体内涵是什么？人大在立法上，如何体现科学性、民主性？目前面临的主要问题是什么？

周成奎：“依法立法”在党的十九大报告里第一次提出来。

我理解的依法立法，首先是指立法机关要依照法律规定的职权来立法。比如说，就全国人大来讲，全国人民代表大会根据宪法法律的规定制定基本法律，全国人大常委会是制定除基本法律以外的其他法律，这就是要按照法定职权来立法。国务院制定行政法规和地方人大制定地方性法规，各有《立法法》的规定。所以说，依法立法首先是要依照法定职权来立法。

其次，从内容上来讲，像全国人大、全国人大常委会的立法，当然不能跟宪法相冲突；国务院制定的行政法规不能跟宪法相冲突，同时也不能跟法律相冲突；地方性法规不能跟宪法、法律和行政法规相冲突。所以从职权和内容上来讲，这两个方面都要体现依法立法的精神。

关于科学立法，科学立法首先是法律的内部要和谐一致，不能互相矛盾。其次从内容上，从程序上，立法要符合法律的规律。例如，法律的语言应当是法言法语，一些政治性的语言、不确定的语言不能用在法律上。

关于民主立法，一是体现在“三会制”。现在一部法律在起草和审议的过程中，要有座谈会、论证会、听证会，我们把它归纳为“三会制”。二是公布法律草案的制度，公开征求各方面的意见。三是审议法律草案的三审制。

全国人大常委会在审议法律当中，过去曾经是一审制，后来常委会委员提出意见，说法律刚拿到就让讨论通过，这个不合理。彭真同志建议改成二审制，在六届人大的时候改成两审制，第一审听取意见，听完意见以后拿回去大家再征求各方面意见，下一次常委会会议再来审议，再公布。经过七届、八届人大，到了九届人大改成了三审制，一直延续到现在。

所以一般的法律草案要经过全国人大常委会三次会议的审议才能够提交表决。当然，有的法律草案问题比较复杂，也不止三审，四审、五审、六审有的是，一部法律审十年的也有。当然有的法律比较简单，只修改某一条，就不一定三审，一审、两审没什么意见就可以通过了，但是原则上是三审制。

如果说现在还存在什么问题，我觉得三会制当中，听证会制度使用的还比较少。有很多法律与相对人关系很密切，规定你要尽什么义务，比如交税，多少钱要交税，税率是多少，就应当开听证会听取相对人的意见。这一类听证会我们开得很少，在我的印象当中这几年只开了几次。而且听证的程序，听证以后的法律后果，听证会跟座谈会的区别是什么，等等，现在还没有相应的制度化规范。

另外，论证会开得也比较少。论证会是就法律当中一些专门性、专业性的问题，听取专家的论证意见。因为法律涉及很多很复杂的专门性、专业性的问题，例如在环境保护方面，什么叫污染，污染的标准如何，这些都需要有科学的数据做依据才能够确定下来，所以听取专家的意见很重要。

三审制现在执行的比较好，一般来说都是法律草案三审通过，然后提交表决，有的可能长一点，有的可能短一点。问题在于什么地方呢？全国人大常委会的会期比较短，按照法律的规定，每年一般开六次，双月开，一次会期大概五到七天，一年会期最长也不超过一个半月。而我们要审议的法律草案很多，而且有的往往一部法律草案上百条。

真正要把一部法律草案审议好，这个时间是不够的。所以，我认为怎么样充分听取方方面面的意见，会期问题应当认真考虑，不能说会越短越好。因为全国人大常委会是集体行使职权，开会就是行使职权，应当研究一下全国人大常委会的会期。

全国人大一年的会期，加上代表大会的会期一大概十几天时间，总共不会超过两个月，也就是不超过60天。在全世界各个国家当中，这个会期不算长，所以怎么样充分发扬民主跟会期时间长短是有关系的。

刘松山：科学立法，是中国立法制度一个具有鲜明特色的提法，西方国家的立法中一般没有这个提法。

十二届全国人大期间，张德江委员长对这个用语有一个系统的阐述，上面周老也是一个精练的解读。

我想起在2014年的一次立法学研讨会上，全国人大法工委的老领导杨景宇和张春生两位老先生，对科学立法分别提出过独到的看法。

杨老认为，科学立法解决的是立法过程中主观和客观的关系，要求主观认识符合客观实际，是一个追求真理的过程；张老则认为，不宜将科学立法解读为法的内容的科学化，否则就等于将法律与科学结论画了等号。我听了很受启发。

实践中，要做到科学立法，很不容易。从策略上看，恐怕应当妥善处理立法中改革、发展、稳定之间的关系，要在立法中确立起公平正义的科学标准，要用恰当的立法技术保障立法内容的科学，要用立法程序的民主来实现立法内容的科学，要用可执行性来检验立法的科学与否。还应注意到，改革时代社会关系的不确定性、不稳定性，也容易影响立法的科学性。

我记得张春生老先生还说过，风俗民情和宗教民族等因素，都是我们在研究科学立法中所应当认真考虑的。他还说，立法过程往往是利益诉求和博弈的过程，不能简单地把它理解成追求科学的过程。所以，我认为，对科学立法应当从不同的角度进行认识。科学立法不易实现。

至于民主立法，涉及的问题相当广泛。如前面周老所说，现在我们的一套法律制度对民主立法的程序做了比较完善的规定，总体上看，这套制度实行好了，基本能保证立法的民主。我个人认为，民主立法主要应当是指立法程序的民主，即有一套完善的立法程序能够保证立法机关组成人员充分发表审议意见，依法行使表决权。

但民主立法从根本上说涉及党对立法工作的领导，一方面，把党的领导做好，民主立法方可实现。而另一方面，民主立法涉及立法机关的组成人员与社会公众的关系，有什么办法让公众的意见真正转化为立法机关组成人员的意志，避免立法机关组成人员的审议意见和表决结果与社会真实的多数意见发生错位甚至分裂，是我们面临的一个大课题。

这次党的十九大报告将依法立法与科学立法、民主立法并列提出，很引人注目。提出依法立法，担忧的是法制统一面临威胁。在一个单一制的大国中，立法主体很多，立法水平参差不齐，其他各方面的情况比较复杂，如何保证法制统一就是一个难题。在实践中，什么叫违法或者不依法，这个标准很不好把握，有不少复杂的问题需要研究。

依法立法，关键是要依照法定的权限和程序开展立法，而立法权限和程序主要是宪法和立法法等法律规定的。所以，依法立法的基本要求是，各类立法主体的立法不得与宪法和立法法等法律规定的立法权限与程序相抵触。

依法立法中有一个依据宪法立法的问题。这段时间，有一个讨论的问题，就是全国人大及其常委会推进监察体制改革所进行的立法活动有没有依据宪法。我个人认为，在全国人大及其常委会层面，不必过多纠结于此问题，因为全国人大本身就有权修改宪法，人大及其常委会都有权解释宪法，所以，讨论它们的立法是否违宪，意义不是很大。

依法立法中还有一个重要问题就是，违法立法了如何承担责任？前段甘肃祁连山生态保护中的违法立法第一次提出了立法违法的责任问题。我觉得这是个长期没有引起重视的问题，需要研究。

周伟：在科学立法、民主立法、依法立法这个问题上，我特别想谈谈民主立法，我认为应充分发挥全国人大各专门委员会在立法中的专业优势，将法律委员会统一审议法律草案的程序，改为各专门委员会分工审议程序。在全国人大及其常委会的立法程序中，由法律委员会统一审议法律草案，并向全国人大及其常委会报告审议结果的立法程序，虽有其历史条件的必要性，但也需要结合实践的发展加以完善。

一是由法律委员会统一审议法律草案的程序有其特定的历史背景。

1979年，全国人大常委会设立全国人大常委会法制委员会，由80个全国人大代表组成的委员会包括拥有中央、地方、部门等工作经验的政治、经济、教育、文化、法律和语言等领域的专家，主要职责是承担常委会的立法工作。

1977年我国恢复大学教育考试招生，1982年，“文化大革命”后第一届法律专业本科生毕业。全国人大及其常委会工作机构与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等中央、地方政法部门一样，开始进入一批接受了法律专业训练的年轻人。

1982年12月4日，全国人大通过宪法修改，同时通过了全国人大常委会办公厅和法制委员会草拟的修改1954年《全国人大组织法》草案。

1979年到1982年《全国人大组织法》修改期间，全国人大制定或修改的法律有《婚姻法》《中外合资经营企业所得税法》《民事诉讼法（试行）》三部，全国人大常委会制定的法律有《逮捕拘留条例》《森林法（试行）》《环境保护法（试行）》《律师暂行条例》《食品卫生法（试行）》五部，立法时间有限，并无专门委员会审议法律草案的做法。

为了有利于维护法制的统一，避免各项法律互相矛盾、互不衔接，《全国人大组织法》第37条第3款规定，法律委员会统一审议向全国人大及其常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。

1983年3月，第六届全国人大成立6个专门委员会，同年9月，全国人大常委会法制委员会改为全国人大会常委会法制工作委员会，其性质是全国人大常委会的办事机构，但组成人员不再像全国人大常委会法制委员会那样由全国人大代表组成，其职权也不能像专门委员会一样行使国家权力机关的部分职权。

全国人大常委会法制工作委员会既是全国人大常委会行使立法权的工作机构，也为全国人大法律委员会统一审议法律草案并向全国人大及其常委会报告审议结果的工作提供专业服务。由此可见，由法律委员会统一审议法律草案的程序，与当时缺乏立法工作人员的历史条件有密切关系。

二是法律委员会统一审议法律草案的程序影响各专门委员会立法作用的发挥。随着全国人大各专门委员会的工作发展与立法专业人员的逐渐增加，立法工作实践中出现了各专门委员会立法职责不平衡的情况。经过第六届、第七届人大10年的实践，全国人大有关专门委员会意识到，在立法工作中需要合理安排有关专门委员会的立法职责。

1993年，在第八届人大各专门委员会负责人会议上，全国人大常委会秘书长曹志在汇报要点中提出：“在人大内部，7个专门委员会与法律委员会、法工委的关系也要理顺。”该说法表达了各专门委员会要求改进立法工作不平衡的呼吁。1994年，财政经济委员会在该委员会的工作总结中提出：“要进一步明确人大内部机构在法律起草、审议中的职责和工作程序，理顺相应关系”，或反映出以该委员会为代表的其他专门委员会的法律见解。

自1994年开始，内务司法委员会开始实行与法律委员会对法律草案共同征求意见、共同修改、联合审议的做法。这种方法虽然解决了立法中各专门委员会管辖分工不合理的问题，但由两个委员会共同审议一件法律草案的做法，既不符合各专门委员会分别管辖的原则，也不利于发挥专门委员会的专业优势。

可以说在25年前，全国人大各专门委员会就开始思考、讨论并提出方案，要求完善立法程序中由各专门委员会负责审议法律草案，并向全国人大及其常委会报告的立法程序。

2000年施行的《立法法》在立法程序上明确了法律委员会统一审议法律草案的程序，虽然平息了全国人大各专门委员会的争论，但重温1982年第五届全国人大法案委员会对修改《全国人大组织法》关于“由于宪法刚刚通过，根据宪法制定的这几个法律案的一些具体规定可能还不很完善，以后可以根据实践经验进一步补充修改”的重要说明，当前很有必要重新评估、研究并重视35年前立法者已经预见到的各专门委员会在设立10年的实践中，对法律草案分工审议的要求。

三是民主立法要求强化各专门委员会在法律草案审议程序中的职责。

《宪法》第70条第2款规定：“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”

法律委员会与其他委员会都是全国人民代表大会设立的工作机构，各委员会的宪法地位平等、立法职责相同，由各专门委员会负责审议其管辖范围内的法律草案，并向全国人大及其常委会报告审议结果，符合宪法关于全国人大设立专门委员会的原则、精神与目的。全国人大常委会法制工作委员会是常委会的立法工作机构，可以为各专门委员会审议法律草案的合宪性、规范性、立法技术、法律体系协调等工作提供技术服务。

当前，有必要研究各专门委员会分工负责审议法律草案的宪法原理，在立法程序设计中更好地体现立法程序的民主性。这既有助于充分发挥各专门委员会在立法中的专业性，也有助于提高法律草案审议程序的效率，避免法律委员会统一审议造成的各专门委员会立法职责不平衡问题，消除影响立法效率的程序性障碍。

• 中法评：近几年，全国人大常委会审议的法律案中，由有关专门委员会和常委会法制工作委员会牵头起草的数量不断增加，全国人大在立法过程中的主导作用越来越凸显。环境保护法、立法法、行政诉讼法、民法总则等重要法律的修改或制定，都是由全国人大有关专门委员会或常委会法制工作委员会牵头起草的。

  
  

  
  

  十九大报告也指出，要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，那么，目前这种人大立法主导作用体现得是否充分？还存在哪些问题？

周成奎：为什么会提出人大要起主导作用呢，这说明以前人大主导立法方面还不够。

据我所知，过去往往是这样的情况，国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委提过来什么法律草案，人大就审什么，形象地说你端上什么菜来我就吃什么菜，主动炒菜、主动点菜，人大过去做得比较少。所以很多调整范围比较广、非常急需的法律，往往提不上来，而一些部门认为很需要，但从全局来看不一定很需要的法律都提上来了，占用了很多立法资源。因此，针对这个问题提出了人大要主导立法，中央的文件里已经几次提到。

我理解人大主导作用，除了人大要起草基本的、综合的、重要的法律以外一一这些法律当然过去也是由人大常委会组织力量来起草的，比如刑法，三个诉讼法一一还有更重要的方面：

第一个方面是要制订立法规划，并严格执行。全国人大常委会一般五年制订一个立法规划，而且报给党中央，党中央也批准了，但在实际贯彻执行中，立法规划真正能够付诸实施的比例不是很高。中间插了很多临时的法律，东插一个、西插一个，而主要的法律，规划当中要起草、审议、通过的法律往往没有达到预期的要求，这种情况很多。

第二个方面，人大主导更主要的是应该发挥审议作用。法律草案的审议是实质性的审议，不是说起草部门提过来什么意见，就不能再改了。既然让全国人大来审议，那就要充分听取代表、委员的意见。如果全国人大和全国人大常委会出意见，相关的起草部门，提出议案的部门，就应该很好地研究。

在人大主导立法方面，如果讲问题的话，我觉得现在非常重要的一个问题就是，全国人大常委会审议法律草案的能力要进一步提高。现在常委会组成人员都很强，省委书记、省长、部长都到人大来了，著名的专家都来了，但是其中的人员结构，还是要改进。所以十八届三中全会、四中全会都提出要优化全国人大及其常委会组成人员的结构，就是要增强审议能力，这个问题很重要。

中央提出要增加全国人大常委会组成人员中专职委员比例，但什么叫专职委员这个问题好像还没有搞清楚。是不是人大常委会委员不能担任行政机关、审判机关、检察机关的职务就算专职了？

但是，如果他担任党的职务、担任社会团体的职务，常委会工作仍然不是他主要的工作，这仍然影响常委会工作的质量。所以常委会要起主导作用，这是非常重要的一个问题，常委会本身得有这个能力。

我觉得现在有一个好的措施，中央决定成立依法治国领导小组。依法治国领导小组成立起来以后，一定会就立法的规划进行审议并进行统筹，执行规划的力度会比过去大大增加，所以我认为人大的主导作用将来会体现得更好。

刘松山：人大主导立法是一个新的重要提法，2015年被写进了立法法，十九大报告又强调了这个提法。但注意翻看立法法就会发现，在这部法律中，人大主导立法没有被作为立法的指导思想或者原则确定下来，甚至没有被作为法律制定中的正式程序规定下来，而是写在法律制定中的“其他规定”一节中。

我个人认为，人大主导立法很重要，但从立法上看，它主要是一种工作上的机制和方法，法律定位并不高，因此，应当十分注意准确把握它的精神，避免走入误区。

对“主导”二字，需要准确理解把握。

通常说的主导，是指主导的主体已经预知事物的结果，并引导事物向某个方面发展。在国家权力的运行中，主导主要适用于行政体制。比如，特别行政区实行行政主导，让特首主导；行政机关实行首长负责制，就是首长主导。但人大是合议机构，对“主导”二字就不能做行政性的理解，否则就容易把人大理解成一个立法中的行政机关了。

强调人大主导立法，主要是想克服立法中的部门利益，发挥人大及其常委会的工作机构以及委员长会议、主任会议等组织和代表委员在立法中的积极作用，但应当避免把这些组织和个人在立法中的作用等同于人大主导。

比如，专门委员会、常委会工作机构牵头组织起草法律法规，是在立法中发挥积极作用，但恐怕不宜把这种工作叫作人大主导立法。比如，法制工作委员会和委员长会议在编制和督促落实立法规划计划中发挥积极作用，与人大主导立法也还是有区别的。在立法中征求代表委员个人的意见，似乎也不宜说成人大主导。

如果按照主导的汉语语义，人大主导立法，似乎意味着在法律法规表决结果出来之前，人大及其常委会就已经知道这个结果了，并在立法过程中引导各类立法参与主体向这个结果行进。但这在道理上说不通。

因为人大及其常委会是合议机构，集体行使职权，一人一票，委员长和主任也只有一票，在有关主体编制立法规划计划、提出立法议案以及人大及其常委会审议表决之前，人大及其常委会作为合议机构，自身都不能预知表决的结果，很难说它们能够主导一部法律法规，向一个预先知道的结果前进。

强调人大主导立法，应当把重点放在人大及其常委会的审议和表决两个关键环节上。把审议民主和表决民主发挥好了，人大的主导作用就实现了。所以，人大及其常委会内部的工作机构等组织，主要是为人大的审议民主和表决民主参谋服务的，它们参谋服务得越好，人大主导的作用发挥得就越好，但不宜把它们的参谋服务工作说成人大主导。

总体上看，健全人大审议民主和表决民主的体制、机制，是保证人大主导立法的根本性手段。

• 中法评：2014年2月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：凡属重大改革都要于法有据。同年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》确立了立法和改革决策相衔接、重大改革于法有据、在法治轨道上推进改革的指导思想，为全面深化改革与全面依法治国的良性互动提供了新思路。在完善人大立法体制过程中，如何让立法与改革同步，确保改革在法治框架内依法有序推进？

周成奎：法律当然要有稳定性，不能朝令夕改。但是我们国家现在处在改革时期，从1978年十一届三中全会开始一直到现在，改革始终没有停步，以后改革还会深入进行。处在这样一个变动比较快、比较频繁的时期，法律要完全稳定下来是不可能的。我们跟西方国家不一样，他们几百年的发展，法律相对比较稳定，社会相对比较稳定。

我们现在处在大变革时期，变革是新常态，改革是新常态，法律的改动、法律的变革也会成为一个新常态。所以，法律的稳定性和法律的与时俱进，二者辩证统一。

用什么办法来寻找二者之间的平衡呢？

既要依法有据，又要变革，第一个办法是人大授权。全国人大从1984年就开始意识到这个问题，1984年授权国务院在税制改革当中可以根据实际情况来决定，这使国务院改革有了全国人大授权的法律依据。1985年全国人大又在经济体制改革领域做了授权决定。以后全国人大又有很多授权。

十二届全国人大常委会共作出19件改革授权决定和试点决定，比如国家监察体制的改革、司法体制的改革，还有就是自由贸易试验区的改革等等。第二个办法就是全国人大常委会作出决定。十二届人大常委会通过“一揽子”修改法律93件，为行政审批制度的改革提供了法律支持。

所以我们基本采取这两个办法：第一个是授权，在一定范围内，法律没有规定的，或者法律已经有规定的，可以改变作出新的决定，为改革提供法律依据；第二个是全国人大常委会自己作出决定来提供法律支持。

大家比较担心的是，宪法法律有了规定老改怎么办，但是我们这个社会就处在这样一个阶段，对这种新的常态要适应它，法律不是为了存在而存在，法律要促进经济社会的发展，要保障人的基本权利，所以，只要有利于经济社会发展，有利于人民权利保障，有些修改是必要的。

刘松山：强调重大改革于法有据，不能忘记政策在改革中的作用。在法律不健全的时代，我们主要靠政策办事，有了法之后，大家强调要依法办事。但政策在很大程度上又不那么受重视了。

我们在重视任何一个提法的时候，都不能把这个提法推向极端。现在强调重大改革于法有据，就有扩大理解的倾向，似乎不管什么改革，都追求通过立法来推动。比如，一些区域协同发展中的改革问题，就有过于依赖立法的倾向，而忽视了政策的作用。

虽然法律体系已经形成，但改革如火如荼，这就提醒我们不应忽视政策，在处理好政策与法的关系的前提下，应当充分发挥政策的作用，用政策规范引导改革，有了经验再立法。

什么叫重大改革？

这个问题我们缺乏应有研究。我认为重大改革主要应当是全国性的涉及一些根本性的制度变革的事项。比如，监察体制改革，还有司法体制改革中的人财物统一管理等事项，就属于重大改革。所以，科学界定重大改革的范围很重要。

于什么“法”有据？

我个人觉得重大改革于法有据，主要是于法律有据。因为法律有两个重要特点，一是有权威，二是可以灵活修改。这个“法”，不是指行政法规、地方性法规和规章之类的，因为这些法都无权对重大改革的事项作出规定。

那么，能否强调这个“法”是宪法呢？

不宜强调重大改革于宪法有据。这次监察法的制定就涉及这个问题。监察法的制定是典型的重大改革，学术界一致要求先修改宪法。法律具有修改的灵活性，但宪法不能随便修改，监察体制改革本身涉及较多复杂问题，在问题还看不清楚的时候，显然不能轻率修改宪法。

现在，十九届二中全会将这个问题研究清楚了，提出修改宪法的建议，就是很好的科学决策。

总之，重大改革于法有据，着眼于于法律有据，基本能够满足今后相当长一段时间进行重大改革的需要。

周伟：2015年修改的《立法法》第13条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”（以下简称授权法律实施制度）

这一新制度的创设适应我国通过法律指引、促进、规范改革的迫切需要，我认为这是全国人大常委会在法律修改实践中发展出来的授权法律实施制度，也是我国立法活动的宪法实践。

其一，授权法律实施制度是实现改革与法治相互促进的法律制度。我国的改革法治化进程可分为两个阶段。

第一阶段，政策为主推动改革，法律确认和巩固改革成果。这主要适用于改革开放初期，但在改革过程中，难免出现政策突破法律、下位法与上位法不协调、立法滞后于改革需要等情况，甚至存在个别“先改革、后立法”或者“先改革、后修法”等违背法治精神的现象。比如，20世纪90年代我国的农村家庭承包责任制改革和国有企业改制。

第二阶段，政策与法律合力推动改革，重大改革于法有据。政策主导改革不符合《宪法》第5条确立的“实行依法治国，建设社会主义法治国家”的宪法原则，影响国家维护社会主义法制的统一和尊严。因此，改革需要在现有的法律制度框架下进行，做到重大措施要有法律依据，非重大改革决策可以政策等方式先行先试。

党的十八大以来，全面依法治国成为中国特色社会主义的本质要求和重要保障，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，需要在法治轨道上全面深化改革，“重大改革于法有据”成为新的改革思路。据不完全统计，2012年12月至2015年3月，全国人大常委会先后作出了5项授权改革试点决定，其中4项涉及行政管理体制改革，1项涉及司法体制改革。

经过5年授权改革试点的法律实践，全国人大常委会发展出了有中国特色的“授权法律实施”制度。2015年修改的《立法法》，从法律上规定了在特定地区和时限内就改革事项做出暂时调整或者暂时停止法律适用的法律实施方式与特别程序，也明晰了全国人大常委会授权法律实施制度的宪法基础。

其二，授权法律实施制度有别于授权立法制度。其特点有：

第一，授权法律实施的内容具体。授权法律实施制度，就授权法律实施的领域、地区、期限、机构、相关法律条文、试点内容、方案等作出了具体的规定，其目的旨在为全国推行重大改革决策提供特定地区、特定期限、特定领域、特定主体的法律试验；授权立法则是对本属于制定法律的事项，必要时由全国人大常委会授权国务院制定法规。

第二，授权法律实施的时间集中。授权法律实施制度的法律授权始于2012年12月全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。截至2017年12月，全国人大常委会共作出了22项授权改革试点决定，其中19项为专门针对或者部分涉及法律暂时调整事项。从全国人大常委会每年发布4一5个授权改革试点决定的情况来看，授权法律实施制度为党的十八大以来的各项重大改革决策提供了法律支持。

第三，授权法律实施制度是修改或者制定法律的试验程序。从授权目的、授权方式和授权结果来看，授权法律实施制度的授权试点完成后，对实践证明可行的，被授权者提出修改相关法律的意见；对实践证明不宜调整的，在试点期限届满后恢复施行有关法律规定，具有法律修改试验的功能。授权立法的目的在于授权国务院开展立法活动。

例如，1983年全国人大常委会授权国务院修改由其批准的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》的部分规定，1984年授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例并以草案形式发布试行。此外，全国人大常委会也曾授权过广东省、福建省人大及其常委会，以及深圳、珠海、汕头、厦门等市的地方国家机关立法。

其三，授权法律实施制度是具有中国特色的法律制度。

首先，法律授权的类型与表述不同。现有22个授权法律实施的决定可以分为三种类型：

第一种，授权试点类型，表述有“授权试点工作”“授权改革试点”“授权试点”等；

第二种，授权暂时调整类型，表述有“授权暂时调整有关法律规定”“授权暂时调整部分法律规定”“授权调整适用有关法律规定”“授权暂时调整适用相关法律规定”“授权暂时调整实施有关法律规定”等；

第三种，授权延长期限类型，表述有“授权延长试点期限试行期届满后有关问题的决定”等。

上述类型与表述分别适用于不同的改革领域、事项与地区。

其次，授权法律实施的范围根据改革的实际需要确定。2015年3月修改的《立法法》第13条规定授权法律实施制度适用于行政管理等领域的特定事项，但此后的授权法律实施的实践表明，授权法律实施制度还涉及包括诉讼制度改革、监察体制改革、国防和军队改革等在内的非行政管理领域。

其四，授权法律实施制度需要发展、规范与制度化。授权法律实施制度作为一项不同于现有立法活动包括立（制定）、修（修改）、废(废止）、释（解释）法律的理论学说，不能简单地将其纳入现有立法理论上的法律制定、法律修改、法律解释、法律废止的范畴，其与学说理论上的立法活动共同构成我国推行重大改革决策的法律支持体系。

随着我国改革的全面发力、多点突破和纵深推进，必然涉及对全面深化改革前的立法中某些规定的修改，将这些不适应指引、促进和保障改革的法律规则，以授权法律实施的方式纳入法律实验的程序，既保证了重大改革于法有据，又为法律修改积累必要的实践经验。

从目前授权法律实施的情况来看，授权法律实施议案的提出与审议程序，授权法律实施后试点情况的效果评估与报告程序，发现问题时的处理机制，都需要在总结经验的基础上，进一步发展、规范与制度化。