《动物文明建设，请从善待动物开始》系列报道②｜反虐待动物立法之路还有多远

Original 钱叶芳、陈洁茹民主与法制周刊 2022-10-26

来源：《民主与法制》周刊2022年第12期

编者按

3月29日，河北省廊坊市安次区发布通知，要求全面彻底扑杀新冠肺炎确诊病例家中宠物。通知甫一发布，便引发社会强烈关注。尽管此后该通知被收回，但如何加强动物保护立法、提升全社会的动物保护意识和动物保护水平的问题，再一次回到公众视野。

　　近年来，家养动物被遗弃的新闻屡有发生，构成了极大的流浪动物遭受残害及伤人隐患。社会上时不时出现的虐狗、虐猫的血腥事件，一次次触痛着人们的神经。动物表演也备受质疑，取消“传统马戏”的声音此起彼伏。普及动物保护观念，从立法上对动物收容、动物虐待等行为进行规制，早日让动物保护走上法治轨道，实现动物与人和谐共处，从来没有像今天这样紧迫过。

　　联合国发布的《2030年可持续发展议程》指出，生物多样性是可持续发展的基础。习近平总书记在联合国生物多样性峰会发表主旨演讲时表明：“要以自然之道，养万物之生，从保护自然中寻找发展机遇，实现生态环境保护和经济高质量发展双赢。”保护生物多样性，就是保护我们的共同家园。

　　一些地方在实践中摸索，已经走出了一条文明养犬、爱护动物、流浪动物收容救助的治理之路。但是，不少全国人大代表、政协委员认为，要真正遏制随意遗弃和虐待虐杀动物行为，仍需尽快加强反虐待动物或伴侣动物保护和管理的立法工作。

　　当然，不能说有了反虐待动物法或者动物保护法，动物的生命、生存就有了保障，就福利化了。但有一点不容置疑，这就是一个国家的国民对待动物的态度如何，在某种程度上可以作为衡量这个国家社会文明程度的重要标志之一。

《动物文明建设，请从善待动物开始》系列报道之二

反虐待动物立法之路还有多远

文/ 中南财经政法大学法学院教授钱叶芳

中国政法大学光明新闻传播学院陈洁茹

来自《2021年中国宠物消费趋势白皮书》的消息称，2020年我国宠物行业市场规模接近3000亿元。繁重的工作压力和复杂的人际关系，让越来越多独居的人转从宠物身上获取慰藉、排解孤独、增添情趣，至2021年，宠物在中国家庭中的渗透率接近20%。

　　但是从疫情防控期间由隔离和恐慌带来的遗弃宠物开始，尤其是近年来新闻上屡见不鲜的虐待动物，使得社会上关于制定反虐待动物法或动物保护法的现实需要和呼声越来越强烈。但是无论从立法机关还是近几年相关部门对代表委员的建议和议案的答复来看，反虐待动物立法之路依然任重而道远。

虐杀动物事件频发，危害不可小觑

近年来，宠物盲盒、金毛siri、外卖骑手当街狠摔踩踏小猫、柯基洗衣机、柴犬初七等虐待动物事件频繁登上热搜。虐待虐杀QQ群、微信群等网络群组更是层出不穷。此类群往往通过“暗语”或“行话”来掩饰虐杀行为，如有的群冠以“爱猫群”“小动物行为艺术鉴赏群”之名，以“学习资料”“关爱视频”等来命名虐杀视频，通过投名状来筛选进群人员。

　　虐杀动物的背后，甚至形成了一条触目惊心的“血色交易链”。在这条利益链上，有专门录制虐杀视频的虐猫者、有整理视频资源打包出售的专业贩卖者，还有专门在各种渠道拓展客户的中介和卖家。

　　据《法治日报》2021年10月19日报道，虐猫直播中，观看的人只要出钱打赏就能定制虐杀猫咪的方式。画面中，一只白色的小猫无助地瑟缩在角落，被虐猫者反复摔打，虐猫者还在直播中反复强调：“您说怎么打咱就怎么打！”伴随着打赏者提出的“摔五次打五次”要求，小猫被狠狠地摔在地上。与此同时，视频留言区，还有人不断刷着“用棍子打”“使劲摔”等评论。

　　频发的虐待动物现象造成了严重的社会危害。

　　有研究表明，对动物的残酷行为常常表明虐待者存在某种人格缺陷。与虐杀行为共生的虐杀心理对于这些施虐者自身人格的塑造，也会进一步渗透到其社会生活之中。心理学和犯罪学研究表明，对动物实施残酷行径的人并没有止步于此，他们中的许多人将虐待行为转移到了人类身上。得克萨斯大学加尔维斯顿分校的Frank R.Ascione教授表示，自1987年起，精神病学领域就已经认可了虐待动物是施暴者当前的、潜在的甚至在未来的具有反社会行为的重要征兆。同时，那些虐待动物的人通常还会以同样的方式去对待其他家庭成员。而在虐杀动物QQ群中，确实可见这样的言论：“最最想虐的还是婴儿。”“确实，虐人感觉会更爽。”“虐小孩更爽，脸上只有痛苦和不解。”……

　　目睹虐待动物的场景，使大量青少年群体受到创伤，继而留下终生的心理阴影，甚至患上抑郁、焦虑等心理疾病。并且，心智尚未健全、价值观尚未成形的孩子，受到耳濡目染的影响，同理心发展受阻，可能也会采取暴力手段来宣泄情绪与压力。“怯者愤怒，抽刀向更弱者”，通过欺辱比他们更为脆弱的个体——动物，来彰显自己的能力，获得内心的安定。这一点从高校学生虐待动物事件屡现报端便可见一斑。一些学校对流浪动物惯例采取驱赶、毒杀甚至虐杀的措施，将暴力赤裸裸地呈现在学生眼前，在潜移默化中对学生造成了负面影响。2020年4月初，山东理工大学在校学生虐猫事件；2020年5月，山东烟台南山学院学生王某用牙签插满小猫四肢；2021年10月，湖南理工学院学生曾某仁在微信群中“分享”虐猫视频……种种骇人听闻的事件，直指高校学生的潜在心理问题。

制度供给严重不足，虐待动物行为屡禁不止

导致虐待动物恶行频发的一大因素，便是相关处罚的落实难题。

　　虐待动物往往发生在家庭之中，家庭是属于公众的私人生活范围之内的，具有一定的封闭性和隐秘性，其他人不得非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开其私人生活与私人信息；虐待动物的组织和团体，在交易、分享信息时也往往采取互联网或私下交易的形式，这些都使得虐待动物的行为难以被发现。其实，即使虐待动物的行为被公之于众，由于缺少完善的反虐待动物立法，虐待动物者往往也仅会遭受道德谴责和单位处分，难以受到法律制裁，故而他们肆无忌惮。虐猫者“@天骁的小猫咪321”便公然在微博平台发表这样的言论：“如果海洋大学没录取我，我会准备1000只猫尸体来补偿我，让你们看看什么叫凌迟。国家没有惩治虐待动物的法律，警察也不能把我怎么样，你们这群猫奴又能把我怎么样！”

　　2019年12月22日，在中国人民大学召开的“未成年人保护伦理、法律和社会问题研讨会”上，三位未成年人代表讲述了她们所遭遇的对动物实施的暴力以及她们所进行的抗争。针对30元120部虐猫视频事件，她们组织成立了一个微博群，尝试私聊大V、媒体增加曝光度，私聊网警、报警，联系律师起诉微博杜绝此类账号的出现，但遭到了大V的拒绝及媒体、网警的不回应。她们去报警后，往往得到如下回复：（1）我国并没有针对此类情况的反虐待动物的法律，所以不能立案；（2）这类案件不归我们管，你应该找网警；（3）你是不是本地人？不是就别打，打本地报警电话等等。有一个十四岁的女孩儿报警，称在网上看到了血腥图片，令人很不舒服。而且还收到了恐吓图片，现在害怕得不敢睡觉。女孩儿得到的回复是：“心里不舒服可以找个心理医生疏导一下。”

　　实际上，在我国动物法律体系中，既有地方立法，也有国家立法禁止虐待动物；既有禁止暴力伤害的规范，也有禁止非暴力伤害的规范，但其保护范围较窄，涉及的主要是野生动物、实验动物和畜禽等，而且法律责任较轻。

　　近年来，越来越多的地方犬类管理立法规定禁止养犬人或所有人虐待犬只。例如，《青岛市养犬管理条例》禁止养犬人遗弃、虐待、屠宰犬只，违者由公安机关责令改正，处五百元以上二千元以下罚款。再如，《苏州市养犬管理条例》规定养犬人不得遗弃犬只，任何人不得虐待犬只，违者由公安机关责令改正，拒不改正或者虐待犬只造成严重社会影响的，处五百元以上三千元以下罚款等。诸多国家立法及政策性文件中都有对暴力虐待或非暴力虐待动物的禁止性规定，涉及繁育、养殖、运输、邮寄、实验、表演、屠宰、动物园展览等各个环节的暴力和非暴力伤害，比如《实验动物管理条例》中，规定从事实验动物工作的人员对实验动物必须爱护，不得戏弄或虐待。

　　由此可见，我国反虐待动物立法并非空白，但都是零星、分散的规定，尚未形成完整的法律体系。此外，法律为公民参与动物保护提供的途径也十分有限。

　　虐待动物行为屡禁不止的另一重要原因，便是违法成本相较违法所得微不足道。虽然虐待动物的直接经济成本与时间机会成本很低，却能为血色产业链条上的人带来巨额经济利益。

　　从媒体曝出的一份虐猫视频价格清单中可以看到，仅35分钟的视频就售价35元。据曾进入过虐猫QQ群的李女士透露，看此类直播一人次就需付款69元，后期没有交钱的人，再看这种视频，每个要付25元。即便虐杀行为被查处，目前现有的反虐待动物相关立法，大部分仅涉及罚款等经济责任，只有小部分涉及行政责任，基本上仍然处于倡导状态。现有地方犬类立法收效甚微，在很大程度上与地方立法权限有关，其不能设置拘留、刑罚等限制人身自由的处罚，难以遏制虐待行为。

　　综合世界性的立法经验与地方犬类立法的教训，只有加重对虐待动物行为的处罚，才能让民众牢固树立起有关动物权益的红线意识。2017年台湾修改《动物保护法》，加重虐待动物的刑罚，违法者将被判处2年以下有期徒刑或拘役，并处20万至200万元罚款。2020年11月，希腊国会一致表决通过，将严重虐待动物的行为规定为犯罪，最长可判处10年刑期。此前在希腊虐待动物是比较不严重的罪行，只会被处以罚款。2021年11月，法国参议院几乎全票通过一项反对虐待动物的法案，虐待动物者最高可判处5年监禁和7.5万欧元（约合人民币54万元）罚款，还须参加相关培训课程。其他国家的立法实践，对我国应采取何种手段规制虐待动物行为，具有借鉴作用。

　　总之，在动物保护问题上，我们现在面临的问题并不是“重刑依赖”，而是制度供给严重不足，这种不足既包括基础性法律的阙如，也包括监管、执法、司法等法律实施方面的各种缺漏与松懈。而在这些现象后面起作用的，是不当的观念和错误的认识，尤其是政策和法律制定者以及法律人观念和认识上的不足。

反虐待动物立法之路，任重道远

目前，社会关于制定反虐待动物法或动物保护法的现实需要和呼声，越来越强烈。

　　自2005年以来，每年两会期间，都有全国人大代表和政协委员提出议案和提案，要求制定动物保护法，禁止虐待动物，保障动物福利，且提案数量逐年增加。2011年，全国人大代表敬一丹在全国两会提出制定反虐待动物法议案；2015年，全国人大代表罗胜联建议制定防止虐待动物法，并建议在未立法前尽快修改《治安管理处罚法》，将虐待动物行为纳入处罚范围；2016年，人大代表郑孝和呼吁制定动物保护法，打击取缔猫狗不法产业链；2022年两会，全国人大代表朱列玉第五次建议，制定中华人民共和国反虐待动物法，从法律层面对虐待动物行为进行有效制约与引导。

　　2021年10月底，司法部面向社会征集2022年立法项目建议，反虐待动物法相关话题再度引发热议，立法保护动物的呼声再次高涨，微博话题阅读量高达2.3亿人次。

　　但是从近几年相关部门对人大代表、政协委员的建议和议案的答复来看，在全国范围的立法上，似乎难有实质性的进展。

　　中央某部委在对十三届全国人大三次会议第XXXX号建议的答复中认为，可以在修改相关法律法规时一并考虑，不必制定一部专门的反虐待动物法，并提出了几点理由：一是生活中虐待动物只是极少数现象，缺少制定专门法的必要；二是多数虐杀动物的行为可以通过现有法律法规进行调整，或是通过完善现有法律法规来解决；三是我国在动物利用方面历史悠久，在伦理道德和民族风俗等方面和西方存在差异。

　　与此同时，一个不可否认的事实是，反虐待动物立法，在现实中确实存在种种争议和困难。

　　其一，在操作层面，动物的范围和虐待行为都较难界定。从动物范围来看，反虐待动物法中的动物具体应包括哪些？农场动物、伴侣动物、工作动物、实验动物、观赏动物、娱乐动物和野生动物的分类标准是什么？分别能受到怎样程度的保护？又是为什么其受到的保护程度不同？从虐待行为的界定来看，全国人大代表朱列玉在其建议稿中，将虐待定义为“故意以残酷的手段、方式给动物以不必要的痛苦或者伤害，或者以残酷的手段、方式杀害动物”。但是何种程度的手段属于“残酷”？什么样的伤害、痛苦是“不必要”的？医学上的动物实验，现实生活中的限制动物的生活自由、生殖自由、社交自由是否算是虐待动物？虐待别人的动物和虐待自己的动物又有什么不同？中国国土辽阔，以至于不同区域之间风俗习惯的差别更加明显，如何在符合国情的同时妥善兼顾各地风俗，厘清概念定义，是立法必须解决的问题。

　　其二，怎样利用法律规制虐待动物行为，分歧较大。此类行为是应当入刑，制定专门法律进行规范，抑或通过完善现有法律法规进行调整？当下学界主流观点认为，虐待动物的行为侵犯的是社会管理秩序。刑法具有谦抑性，将虐待动物行为纳入刑法的调整范围，是否有用力过猛之嫌？至于单独立法，则程序复杂、周期较长，需要在仔细衡量我国国情的基础上，认真谋划、逐步推进。

　　分歧归分歧，但对虐待动物的行为，确有必要制定相关法律或规定一个专门的罪名。一位长期致力于反虐待动物立法研究的学者指出，法律存在的必要性是出现了一类危害社会的现象，危害社会是规制必要性的理由，而不是危害行为的数量。现有涉及动物保护的法律法规，如《野生动物保护法》《畜牧法》《实验动物管理条例》等等，给野生动物、畜禽、实验动物、观赏动物提供了一些保护措施，但欠缺融入人类生活和工作的伴侣动物保护法，而遭受暴力虐待最多的，恰恰是人们身边唾手可得的犬猫类伴侣动物。“如果说采用修改现行法律法规的路径来实现反虐待的目的，那如何去修改一部不存在的伴侣动物法？”这位学者反问道。

　　其三，在保护动物权利或动物福利和利用动物上，仍未达成社会共识。我国虽然在动物利用方面历史悠久，从事动物生产、加工利用的行业较多，但是任何国家的民族习俗、伦理道德都不允许对动物进行虐待虐杀。另外，反虐待动物不等于禁止公民从事动物生产、加工利用的行业，禁止的是生产、加工利用过程中的虐待行为。梁治平教授在论文中指出，我国社会正处在一个亟须改变生产和生活方式、增强社会与经济发展的可持续性的阶段，而重视和强调动物保护（无论野生动物还是圈养动物），提高动物福利水平，调整和改善人与动物、人与自然的关系，无疑是这一阶段的一项重要目标。在中国文化中，尊重生命、爱护动物的传统历史悠久，儒家之仁民爱物，道家之物我为一，佛家之众生平等，不过其荦荦大端。早在民国时期，一批有着佛教背景的社会人士便在吕碧城的鼓动下，成立中国动物保护组织，以阻止虐待或残杀各种动物为组织宗旨，可惜这一历史进程被日军侵华战争打断。但中国不乏爱护动物、尊重动物的文化土壤，这一传统也能够融入现代生活。

　　更重要的是，反虐待动物立法尚未在全社会达成共识。2018年3月12日，在十三届全国人大一次会议记者会上，全国人大常委会法工委副主任王超英指出，任何遗弃、虐待动物的行为都应当为社会所不齿，都应当被视为是丧失公德的行为，但是对于他们应该承担什么样的法律责任可能还需要进一步地研究、进一步地切磋，在形成社会最大共识的时候，再来研究立法的问题。

　　对此，有学者认为，立法有争议不怕，关键是要看其是否代表文明进步的方向。任何行为习惯、风俗的转变，非一部立法可一时尽其全功，但一部标志性立法必定可以完成关键性起步。

　　在2020年11月举行的“反虐待动物法的立法障碍与路径选择”专题研讨会上，吉林大学法学院教授钱大军亦提出，当代中国法律体系形成的一个重要经验就是“摸着石头过河”的立法试用方法，“有总比没有好”。法的主要作用在于规范、引导和教育，回应型法则通过回应社会问题而维护社会秩序。针对我国国民素质的现状，更应当以制度塑造人格。

曙光初显，动物保护检察公益诉讼提上日程

可喜的是，在动物保护问题上，全国人大和相关政府部门都给出了鲜明的态度：反对虐待动物。

　　2019年9月25日，农业农村部官网公布《对十三届全国人大二次会议第5074号建议的答复》，此《答复》认为，反对虐待动物，保护动物，是社会文明进步的重要标志。在生态文明建设的新时代，“保护动物，反对虐待动物”的理念，也应随生态文明理念一起融入政治建设、经济建设、文化建设和社会建设的各方面。

　　2020年12月28日，最高人民检察院在回应一则十三届全国人大三次会议代表建议时表示，针对网络上传播虐杀伴侣动物视频对未成年人造成的不良影响，将会同有关部门共同研究，积极推进在部分地区、部分领域开展探索，在实践成熟的基础上适时修改相关法律。最高检同时表示，正在努力以全国人大常委会推进公共卫生专门领域立法工作为契机，积极稳妥探索拓展动物保护检察公益诉讼案件范围，为立法完善提供实践依据。

　　据《检察日报》2021年2月1日报道，2021年1月28日，最高检第八检察厅表示将突出办理人民群众反映强烈的……网络传播虐待动物等有害信息……等新领域公益诉讼案件，进一步磨合、完善相关协同协作机制。

　　毫无疑问，将传播虐待动物信息的案件纳入公益诉讼的受案范围，是我国动物保护法治史上的里程碑，虽然目前尚未取得突破性进展，但其意义是巨大的。而真正能遏制虐待虐杀动物暴行肆虐的，仍是尽快制定一部实质性的反虐待动物法，或者一部伴侣动物保护和管理专门立法。

编辑：欧达苑芦佳琪

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