《2022年全国两会好声音》系列报道②｜两会热点：美丽中国如何构建
文/本社记者 张纯
来源：《民主与法制》周刊2022年第9期
编者按
又是一年春好处，奋进逐梦正当时。伴随着新时代的春风，2022年全国两会落下帷幕。
这是一次在特殊年份召开的全国两会。今年是党的二十大召开之年，是进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程的重要一年。如何走好新的“赶考路”，举世瞩目。全新的历史方位，透射出这次会议意义非同寻常。
这是一次全过程人民民主的两会。新冠疫情防控常态化，丝毫未能阻挡代表委员参政议政的热情。“Xnews、5G传输、全链条、异地同框”等黑科技一齐亮相，让记者和代表委员从“屏对屏”变成真正的“零距离”。无论是“部长通道”“代表通道”“委员通道”，还是审议讨论现场、“2022·代表／委员对政府工作留言”平台，处处可见思想碰撞的火花、智慧交融的旋律，民主与民生紧密相连，“百姓盼的”与“党和政府干的”同频共振，凸显全过程人民民主的成色与特色。截至3月8日12时，两会共收到代表委员提出的议案487件、提案5979件，对各方面工作提出的建议、批评和意见约8000件。一件件议案和提案，一次次审议和讨论，传递着最广大人民的心声，汇聚着民意民智民力，同时也是人民当家作主的生动注解。
从这个意义上讲，2022年的全国两会，势必会成为新的里程碑。法治中国“一规划两纲要”的格局已经形成，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的顶层设计全部落地，“全过程人民民主”已经写入法律，进一步落实到国家制度里。奋进新征程，建功新时代。未来的“中国之治”必将成色更足、优势更加彰显，让人民群众拥有更多获得感、幸福感、安全感。
《2022年全国两会好声音》系列报道之二
两会热点：美丽中国如何构建
本社记者 张纯
绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，全党全国推动绿色发展的自觉性和主动性显著增强，美丽中国建设迈出重大步伐，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。
“要让我们生活的家园更绿更美……要促进人与自然和谐共生。”这是在今年《政府工作报告》中，李克强总理谈及生态文明建设时所提出的要求。
生态环保领域是近年社会关注的焦点。“双碳”背景下，如何进一步擦亮高质量发展新底色？“央督”之后，如何推动重点流域生态环境突出问题整改？在乡村振兴的的背景下，又如何打造绿色生态宜居美丽乡村？
在今年的全国两会上，这些问题成了代表委员们热议的话题。
践行双碳战略需要法律“护航”
2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论会上指出：“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。”这是中国政府向国际社会作出的庄严承诺，对我国的气候治理体系和治理能力现代化提出了更高要求。
运用法治手段推动实现碳达峰、碳中和，日益成为国际社会的普遍做法。今年全国两会上，多位人大代表和政协委员提交与“双碳”目标有关的议案和提案，认为法治是重要保障。
全国人大代表、天能控股集团董事长张天任谈到，应对全球气候变化，实施“双碳”战略，是生态文明建设的重要组成部分。目前，在全球气候变化领域的国家专门立法尚属空白，促进“双碳”举措，主要依靠国家政策和部分地方立法予以规范，已经无法满足现实需要。
“碳达峰和碳中和是体系非常庞大的事情，在国际上通行的做法也是制定法律。我国已经在大气污染防治法里面建立了一个机制，进行统筹调控。从法律上来讲，还是比较分散的。”全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅的提案，是关于建立一种体系化的、促进碳达峰和碳中和的法制安排。
全国人大代表、德力西集团董事局主席胡成中和全国政协常委、民建中央副主席周汉民都提出，国内现有相关法律如《大气污染防治法》《环境保护法》等，虽涉及“双碳”内容但较为分散，法律针对性、内容完整性和制度精准性有待提升。
“目前，应对气候变化专门立法和环境法法典化都处在研究论证阶段，成果尚未成熟，而减碳工作已经开展，制度构建迫在眉睫。”胡成中补充道，实现“双碳”目标需要多个部门协同发力，尚缺乏充分法律依据。
在立法上，吕忠梅建议根据中国实际分三步走。“首先，从现在到2025年，现有法律作一些修改；第二阶段，从2025年到2035年，制定气候变化法；第三阶段，从2050年到2060年，制定碳中和法。”吕忠梅说。
周汉民委员认为，可选择从一些专门行业领域着手，率先设立专门法律法规，循序渐进。时机合适时，再从单点突破迈向系统集成，形成综合性法规。
“眼下，如果仅设立一部综合法，很难穷尽且针对性、操作性不强。”周汉民委员解释道，“双碳”战略的法治保障应当是一项全方位、系统性工程。在立法思路上，可借鉴《民法典》立法经验。在完善国家层面立法的同时，可鼓励各地先行探索出台地方性法规。
胡成中代表则建议从生态环境领域的基本法——《环境保护法》的修改入手，使碳排放与治理有法可依。未来，在《宪法》与《环境保护法》框架下，再制定单项法律和配套办法，予以逐步完善。
胡成中代表提出两个修改方案：一是修改《环境保护法》总则的相关条款，将应对气候变化纳入到生态环境保护的范畴。“在立法目的中增加应对气候变化，在企事业单位的义务中增加控制温室气体排放，并要求各级人民政府将应对气候变化纳入财政支出范围。”二是建议在《环境保护法》中增加“应对气候变化”章节。
与胡成中代表和周汉民委员的观点不同，张天任代表则建议制定一部具有中国特色的应对气候变化的基本法，从而为“双碳”战略的推进、实施，提供更加系统、全面、有效的法治保障。
“制定应对气候变化法，有利于统领碳减排领域的法律规章，作为‘总法’为国内各类碳排放活动提供相应法律依据。同时，打造统一协调的碳中和法律制度体系。”张天任提出，应对气候变化法应包括总则、规划与标准、气候变化减缓、气候变化适应、管理与监督、宣传教育和公众参与、国际合作、法律责任、附则等篇章。
值得一提的是，2022年3月1日，国务院副总理韩正主持召开碳达峰碳中和工作领导小组全体会议，强调要抓紧深化“双碳”重大问题研究，形成可操作的政策举措。要研究构建推动“双碳”的市场化机制，健全碳排放权交易市场，建立统一规范的碳排放统计核算体系等。
针对国内碳排放权交易市场，全国政协委员、中华全国律师协会副会长吕红兵建议加快建立我国碳排放权交易法律体系。他建议，依法建立国家统一监管下碳排放权交易市场架构。一方面，应规范形成统一的交易和登记结算场所；另一方面，应依法确立国家统一监管主体。
在吕红兵委员看来，碳排放权交易的前提，是依法完善碳排放配额总量和分配制度，而基础是依法确认碳排放权的法律属性。“加强碳排放信息披露制度建设，这是碳排放权交易的保障。”吕红兵委员指出，这一制度应至少明确政府（管理者）和企业（排放者）两类主体的义务。他认为，还应关注中国碳市场的国际化问题，设计与国际接轨、打通国内国际碳交易市场的制度，这是碳排放交易的重要内容。
全国政协委员、德勤中国副首席执行官蒋颖则从碳税的角度，提出将碳税作为落实推进“双碳”目标的政策工具，加快研究和立法进程，完善我国“双碳”政策法规体系。蒋颖委员认为，我国要顺应世界碳税政策潮流，加快碳税立法，积累实践经验，争取碳税国际规则制定的话语权。
蒋颖委员指出，从碳税立法效率看，我国已有完整的环境保护税法体系，将碳税纳入环境保护税，难度低于单独立法。她建议，碳税税率可以采取渐进式提高的方法。从时间安排上，可以先启动对企业征税，再逐渐将征收对象扩展至个人层面。从征税范围上，先对碳排放密度高的产品征税，再逐渐过渡到其他相关产品。
此外，周汉民认为“双碳”涉及众多市场主体和个人的利益，建议对可能引起较多争议的领域，明确不同主体的相应责任，由司法部门制定相关司法解释，公布典型案例，以案释法，让“双碳”理念深入人心。
长江、黄河流域环境治理需久久为功
长江和黄河是两条母亲河，是中华民族的象征和骄傲。今年两会上，许多代表委员热议如何加强长江和黄河流域的生态环境保护工作，并围绕《中华人民共和国长江保护法》，纷纷建言献策。
代表委员们普遍表示，《长江保护法》实施一周年，为加强长江流域生态保护修复和环境治理，促进资源高效合理利用，推进绿色发展，提供了法律保障。但暴露出的问题也不容忽视。
“《长江保护法》在实施过程中，部分条款已凸显出边界不清晰、尺度难把握等问题，致使基层执行困难。”因此，全国政协委员、重庆市生态环境局副局长余国东建议尽快出台《长江保护法》司法解释和制定配套实施细则。具体包括：明确“长江支流”范围，列出支流清单名录；明确长江干支流岸线的测算标准；研究制定化工行业和化工园区认定办法，确定认定条件和边界范围等。
与此同时，全国政协委员、长江水利委员会总工程师仲志余和全国政协委员、中国安全生产科学研究院院长张兴凯均就建立健全长江保障体系和机制方面提出建议。
张兴凯委员指出，《长江保护法》明确“国家建立长江流域协调机制……协调跨地区跨部门重大事项……”。基于此，长江区域正加速形成一体化发展新格局。但是，长江流域面广人多、经济发达、新业态发展迅猛、经济社会活动活跃，发生重特大安全环境事故事件风险仍然较高。
因此，张兴凯委员建议健全长江全流域安全环境风险一体化防控机制，在应急管理、生态环境保护、水利、交通运输、气象等行业领域，建立健全跨行政区之间的联防联控机制，探索跨行政区同行业领域部门间“异地交叉监督管理/执法”模式。
仲志余委员提出，要依据《长江保护法》尽快建立协调机制，统一指导、统筹协调长江保护工作。同时，建立健全水生态环境保护责任制和考核评价制度，推动《长江流域水生态环境保护考核办法》出台实施，严格落实“党政同责”“一岗双责”，引导各地履行水生态保护修复责任，为推动长江经济带生态环境持续改善提供制度保障。
作为一名来自河南的全国政协委员，洛阳理工学院副院长马珺时刻关注着河南在黄河流域生态保护和高质量发展这一国家重大战略上的推进。建言察实情，履职在路上。马珺和她的团队经常到郑州、开封、三门峡、焦作等沿黄城市进行调研，多方征求专家意见，走访河段长、移民群众。
让马珺感受最大的是，一系列有力的举措不仅让黄河生态环境得到了明显改善，也让沿黄居民的生活越来越好。“比如率先实施了河长加检察长制度，黄河的生态廊道建造，上游以水资源的保护生态安全为主，那么下游是以文化涵养文化旅游为主。现在河南的居民到了黄河边就可以看到美景，感受到与以往截然不同的生态环境。”
今年两会，马珺带来了关于建立黄河流域生态环境治理协同立法机制的提案。建议探索黄河流域9省区在堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复、水资源分配利用、产业布局、城市建设等方面的协同立法，为保障黄河流域的协同治理提供法律支撑。
全国人大代表、陕西师范大学西北历史环境与经济社会发展研究院副院长方兰就黄河流域高质量发展问题，连续多次在全国两会上提交相关建议。“黄河保护法即将出台，今年我将聚焦黄河中上游地区的水—能源—粮食的纽带关系，建议从国家总体安全观角度，提升纽带系统的环境风险预警与防控能力。”方兰说。
对于黄河流域水土流失问题，全国政协委员马全林带来了关于加快推进黄河流域水土保持和综合治理的提案。马全林委员建议，国家完善流域横向生态补偿工作顶层设计，健全政策和法规支撑体系，出台流域上下游横向生态补偿的约束性法律法规，明确下游收益地区向上游补偿的义务和责任，完善工作考核奖惩机制，同时，加强对多元化、市场化生态补偿的规范和指导。
在民进中央看来，当前黄河流域水生态环境仍面临着管理体制有待完善、生态保护与修复制度有待健全等问题。完善黄河流域生态环境保护顶层设计则是重中之重。“尽快出台黄河保护法。”民进中央建议，以《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》为指南，指导各沿黄省市县编制“黄河流域生态保护及高质量发展规划”及“十四五”重点工程方案，优先组织开展对黄河流域生态系统的风险评价。
随着《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》的出台，协调好黄河流域生态保护和城市发展空间的关系，统筹好生产、生活、生态三者之间的布局，尤为重要。宋丰强连续担任三届全国政协委员，建议制定出台沿黄生态建设项目奖补政策，适当增加地方生态奖励补贴，调动有实力的重点龙头企业建设沿黄文旅项目的积极性，为推进黄河流域生态保护和高质量发展提供坚实保障。
不少代表委员都提到，要落实好生态修复和补偿的治理机制，他们提出生态修复需要长远规划。其中包括长江十年禁渔、新安江跨省保护、鄱阳湖流域重点水域禁捕退捕等重大国家保护性和修复性举措，涉及地域性村落的千家万户利益，需要全面引导和落实好。
“生态环境侵害的不可逆转性，危害后果的滞后性、长久性等特征，决定了预防性救济在生态环境保护领域的极端重要性。”全国政协委员、中国人民大学法学院教授汤维建说，实践中，多地法院针对环境污染、生态破坏的案件特点，为及时制止生态环境侵权行为，在生态环境司法实践中不断探索适用禁止令，取得了良好效果。但各地法院作出禁止令的法理基础并不完全相同，适用案件的范围也不一致，亟须统一和规范。
他建议，修改《民事诉讼法》，将环保禁令写入立法，通过法律规范调整，使其充分发挥有效作用。同时，设立环保诉讼基金，为环保司法禁止令的担保提供保障，并为环保公益诉讼提供法律援助和鉴定费用支持。
助力打造绿色生态宜居美丽乡村
改善和提升农村人居环境，是对农村居民追求美丽宜居生活环境需求的积极回应，是全面实现乡村振兴战略的有效举措。如何加快农村人居环境整治提升，也是备受代表委员们关注的话题。
今年发布的中央一号文件对2022年乡村振兴重点工作作出全面部署，“绿色”成为重要亮点，生态振兴还要建设美丽乡村。党的十八大以来，宜居环境是新农村建设和乡村振兴的一个主要的考核指标。在吕忠梅看来，环境立法已为宜居乡村建设提供法律依据。但是，农村的生态环境整治是一个系统工程，涉及一系列的问题。
“村民口袋鼓了，对人居环境的要求也更高了。”全国人大代表、重庆涪陵南沱镇党委委员刘家奇说，近些年，村里生活垃圾以及薄膜、农药瓶、肥料袋等农用垃圾问题较为严重，有的被雨水冲刷直接流入长江，造成农业面源污染，村民的意见很大。经过调研，刘家奇发现全国不少村子都存在这种情况。
对此，他向全国两会提交建议，呼吁大力推进农村生态文明建设，切实改善农村人居环境，并列入“村规民约”范围，引导百姓共同参与、共同遵守。
同样是来自基层的全国人大代表，辽宁省朝阳市喀喇沁左翼蒙古族自治县水泉镇水泉村党支部书记唐廷波则认为，只靠村规民约约束不行，条件好的村子可以提供奖励，对推进保护环境不无好处。但对违规违法行为，派出所没有处罚依据。
他通过调研发现，农村人居环境整治，虽然有成效，还是有短板和薄弱环节，污水乱排、垃圾乱倒等问题，未得到根本解决。因此，唐廷波代表建议修改治安管理处罚法、助力乡村振兴。同时，他提到农村要做到德治、法治、自治“三治”融合，要靠提高村民素质、加大宣传力度，最终还必须有法可依。
此外，一直扎根基层的刘家奇代表认为，农村群众法治意识相对淡漠，导致破坏生态等违法犯罪行为时有发生。
他向全国两会提交了关于加大乡村普法宣传教育力度的建议，呼吁积极引导老百姓参与普法知识学习。“行政执法部门要深入农村开展法治宣传教育，采取以通俗易懂的普法形式，提升老百姓的法治意识。”刘家奇说，同时，要加强对农村党员干部队伍的普法教育和培训，当好群众法治宣传员、矛盾纠纷调解员，切实增强村民法律素质和法治观念。
在农村人居环境整治中，厕所革命不仅关系农民群众生活品质的改善，而且是实施乡村振兴战略的一场硬仗。为了进一步提升农村厕所革命质量与实效，全国政协农业和农村委员会委员、中国农业绿色发展研究会理事长余欣荣建议，加快探索农村厕所管护社会化、专业化、市场化，积极推动厕所与生活垃圾污水设施设备运行管理、村庄保洁等一体化运维。
农村生活垃圾处理是农村人居环境整治的一大重点。全国政协委员，中国节能环保集团有限公司党委书记、董事长宋鑫提出，要加快提升农村生活垃圾处理水平。他建议完善农村生活垃圾分类处理规划编制，加快生活垃圾收转运处置体系建设，将农村生活垃圾处理工作经费纳入财政预算，引导并鼓励各类社会资金参与农村生活垃圾处置设施的建设和运营，鼓励探索生态积分，比如用积分兑换生活用品等实用手段奖励农村垃圾分类和回收处理。
全国人大代表、四川省苍溪县白驿镇岫云村党支部书记李君建议强化农村生活垃圾处理设施规划、建设、运行和监管工作力度。要按照当地生活垃圾处理方式，根据布局合理、方便群众、便于转运等原则，建设垃圾分类、收集、处理等设施。同时，建议中央财政将该项经费纳入预算，鼓励村民按照一事一议的方式，筹集相关资金（五保户、低保户免收），充分调动村民参与环境治理与环境保护的积极性。
新征程上，战鼓催征。代表委员们纷纷表示，以习近平生态文明思想为指引，坚持节约资源和保护环境的基本国策，统筹污染治理、生态保护、应对气候变化，努力建设人与自然和谐共生的现代化，我们一定能走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。
履职春天里，追梦向未来。万物萌发、绿色旺盛的季节，目之所及，生机勃勃。代表委员们的“好声音”，正播撒更多希望，凝聚更多力量，绿色生态前景将会越来越美好。
编辑：欧达苑 李婉祺
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