《〈妇女权益保障法〉“大修”》系列①｜《妇女权益保障法》大修，更好保护“她”

来源：《民主与法制》周刊2022年第8期

编者按

　　作为保障妇女在各方面权益的基础性法律之一，《妇女权益保障法》实施近30年来，有力促进了妇女在各方面权益保障水平的提高，推动了男女平等基本国策深入人心。同时不可否认，妇女权益保障领域存在的一些老问题尚未得到根本解决，随着经济社会发展又出现了一些新情况、新问题。2021年12月20日，《妇女权益保障法（修订草案）》提请十三届全国人大常委会第三十二次会议初审。

　　自1992年制定以来，《妇女权益保障法》先后经过三次修订。此次修法力度之大、修法内容之广前所未有。草案不仅就近年来热点议题如职场性别歧视、性骚扰、女性PUA、离婚时女性家务劳动经济补偿、农村妇女财产继承权等问题作出明确回应，甚至细化到对诸如女性厕位、母婴室数量等生活细节给予关怀。

　　妇女是人类文明的开创者、社会进步的推动者，妇女的法律地位体现了一个国家的文明与进步。党的十八大以来，习近平总书记立足新时代的历史方位，高瞻远瞩，总揽全局，深邃思考，就维护妇女权益、促进妇女全面发展作出一系列重要指示。“妇女权益是基本人权”，“要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范”，为妇女权益保障工作和立法指明了方向。

　　“妇女能顶半边天”。在第112个三八国际劳动妇女节来临之际，妇女权益保障问题再次成为全国两会热点。修改《妇女权益保障法》，增加反家暴公益诉讼、减少育龄女性后顾之忧、加大拐卖妇女的违法成本、将防止拐卖妇女纳入地方政府绩效考核体系的条款的建议在全国两会上此起彼伏，成为送给女性同胞的“最心仪”的礼物。

　　我们期待一部高质量的《妇女权益保障法》早日落地，为每一个“她”保驾护航。

《〈妇女权益保障法〉“大修”》系列报道之一

《妇女权益保障法》大修，更好保护“她”

文/本刊首席记者 李天琪

　　党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从党和国家事业发展全局出发，就维护妇女权益、促进妇女全面发展，提出新的更高要求，作出一系列重要部署。

　　习近平总书记多次强调，“妇女权益是基本人权”“要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范”。

　　《妇女权益保障法》实施30年来，在提高妇女各方面权益保障水平、推动男女平等基本国策深入人心上作出了巨大贡献。同时，不可否认的是，妇女权益保障领域存在的一些原有问题仍未得到根本解决，与此同时随着经济社会发展一些新情况、新问题渐渐凸显。面对这些情况，现行《妇女权益保障法》亟待进一步拓展和强化的现实需求更加强烈和紧迫。

妇保法卅年大修，亮点纷呈

　　2021年12月20日，《妇女权益保障法》修订草案首次提请全国人大常委会审议，与现行法律相比，修订草案保留12条、修改48条、删除1条、新增24条。

　　综合来看，此次“大修”破除妇女权益保障领域的痛点难点，“以国家之名”出面逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视，禁止基于性别排斥、限制妇女依法享有和行使各项权益，完善性骚扰的预防和制止措施，对离婚时家务劳动经济补偿增加规定……民众挂心的、舆论担忧的，均有涉及，让立法更识民情、更接地气。

　　被誉为是修订草案的最大亮点之一，修订草案增加了“歧视妇女”的含义，规定国家采取必要措施，逐步完善保障妇女权益的各项制度，消除对妇女一切形式的歧视，禁止基于性别排斥、限制妇女依法享有和行使各项权益。

　　为何增加一项定义即被誉为最大的亮点之一？长期从事反家庭暴力、妇女儿童权益保护援助律师李莹向记者解释，原来我国现行法律中“歧视妇女”的含义不够清晰，而这一立法空白多次在联合国消除对妇女歧视委员会对中国政府履约报告的结论性意见中被指出，成为敦促我国完善法律政策措施的关切重点。“未对歧视进行定义，在司法审判实践中遇到具体问题时就会出现认识不统一、尺度不一致的情况，不利于反性别歧视。”因此及时给“歧视妇女”做定义，必要且紧迫。

　　近年来，党和国家陆续出台了多个旨在加强妇女权益保障的规范性文件，各地在妇女权益保障工作中进行积极探索，积累了丰富的实践经验。此次修法将适应现实需要、实践证明行之有效、各方面认识比较一致的措施及时转化为法律规范。

　　比如实践中，法规政策性别平等评估制度在各地已普遍建立。截至目前，全国31个省（区、市）已经建立了法规政策性别平等评估机制，有的已经写入地方立法。这一制度此次被吸收，修订草案第九条规定，有关机关制定或者修改涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件，应当充分考虑男女两性的差异和妇女的特殊利益，开展男女平等评估。

　　另外，由于现行法律缺少妇女统计制度的规定，实际工作中常常遭遇缺乏统计数据支撑的困境，给决策和研究带来诸多不便。修订草案新增性别统计制度，规定国家建立健全妇女发展状况统计调查项目，完善性别统计监测指标体系，开展与妇女发展和权益保障有关的统计调查和分析，定期发布有关信息。

　　结合妇女特点和实践中出现的因未付医疗费、男方不在剖宫产手术单上签字，医院拒绝提供医疗救助的案例，修订草案增加规定：医疗机构施行生育手术、特殊检查或者特殊治疗时，应当征得孕产妇本人同意，在孕产妇与其家属或者关系人意见不一致时，应当尊重孕产妇本人意愿。

　　女性是性骚扰的主要受害者。尽管民法典对性骚扰作出原则性规定，实践中性骚扰“认定难”的问题还是屡屡出现。修订草案用列举的方式明确性骚扰的主要表现形式，以便于识别和界定。另外，鉴于实践中存在接受性骚扰投诉的主体消极对待投诉的情况，修订草案规定，受害妇女可以向有关单位和国家机关投诉。接到投诉的有关单位和国家机关应当及时处理，并书面告知处理结果。受害妇女可以向公安机关报案，也可以向人民法院提起民事诉讼，依法请求行为人承担民事责任。畅通渠道，解除后顾之忧，只为保护女性不受骚扰。

　　提到亮点，修订草案带给我们的“惊喜”当然不只如此。2021年12月23日上午，十三届全国人大常委会第三十二次会议分组审议《妇女权益保障法》修订草案。与会人员充分肯定了草案，并提出了修改完善的建议。

女性生育与就业问题，重点关注

　　人口发展是关系中华民族发展的大事情。为了增加新生儿的出生率，自2011年我国开始放宽了生育政策，从之前的“独生子女”政策，逐渐过渡到“单独二孩”政策、“全面二孩”政策，直至最新出台的“三孩”政策。虽然“男女平等”的价值理念经常被提起，不过从传统的家庭分工角度来看，女性在家庭中承担更重要角色。由于生理结构，女性需要承担生育重担，还对孩子的抚养和教育付出大量的心血。有相关学者经过调查研究发现，我国78%的女性在家庭中承担一半以上的家务。

　　在承担母亲角色的同时，女性还要承担社会角色尤其是职业角色。早在“二孩”政策实施后，全国妇联妇女研究所研究员张永英通过调研发现，生育政策的放开确实会在一定程度上加剧就业性别歧视的现象。从用人单位的角度出发，由于雇用女性员工需要承担孕期、产期、哺乳期等用工成本，会把育龄女性视作潜在的多次生育者来看待，所以在招聘过程中会产生偏向招聘男性职工的“隐性歧视”倾向，从而影响到对女性的招聘录用。

　　2021年7月，国家出台关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定，支持有条件的地方开展父母育儿假试点，健全假期用工成本分担机制。截至目前，全国20多个省份已经修改了地方计生条例，延长产假、陪产假、护理假等，并增设育儿假等。

　　可惜的是，现实社会生活中女性的生育意愿仍不高，贾廷安委员表示，这应作为《妇女权益保障法》此次修改需要关注解决的问题。他建议积极吸收近期各地出台的鼓励生育措施，作出更具体的规定，鼓励符合条件的妇女生育子女，以更好地推动实现适度生育水平。

　　考虑到用人单位的“为难之处”，周敏委员建议，国家应通盘考虑，妇女怀孕、生育造成的企业、单位的成本，不应该仅由企业来承担，应该出台切实可行的各方分担的措施。

　　这一点得到了刘修文委员的赞成，他建议建立政府和企业共担生育成本的机制，通过社会保险等机制，对企业有所补贴，以此分担企业成本，以达到保护妇女就业权益目的。另外，他还建议对育儿假等政策的效果开展跟踪评估，及时纠正政策失误。

　　记者注意到，此次修订草案增加了对困难女性生育救助的规定，不过在郑功成委员看来还不够，应构建生育保险加生育津贴的双层机制。“现在生育率低，不是只对困难家庭的生育女性进行一些救助的问题，而应该是普惠的福利问题。”郑功成建议，明确职业女性要落实生育保险待遇，非职业女性享受生育津贴待遇。

　　分组审议期间，有委员指出托育机构的严重缺失，使女性难以平衡养育与就业，是影响女性生育、就业的重要直接因素。为了帮助女性解决上班后育儿的“后顾之忧”，谭耀宗委员提出设立更多设施协助妇女就业，建议国家推广托儿服务，并将其规范化和标准化，释放更多的妇女劳动力。庞丽娟委员建议增加“各级人民政府应有力发展婴幼儿托育制度与机构，支持妇女就业”的内容，回应女性切实的需求，也为女性就业提供实实在在的支持。

　　针对现在社会中很多女性“恐婚恐育”的思想，刘修文委员表示，导致“恐婚恐育”的障碍不仅来自职场，也很大程度上来自家庭。为此，他建议在修订草案第七章婚姻家庭权益中增加关于促进男女共担家务、共担家庭教育责任的相关条款，帮助和引导妇女处理好家庭和工作关系，促进形成有利于“三孩”政策落地的良好家庭氛围。

　　全国人大社会建设委员会委员江天亮则建议，增加“女职工在孕期至孩子未满12周岁时间段内在完成本职工作的前提条件下，可实行弹性上下班制度”。此举有利于单位领导操作，减少单位内部晋级晋职的矛盾，也有利于提升女职工生育的意愿。

反家庭暴力探讨，彰显温度

　　针对现实生活中，许多妇女遭受家庭暴力、精神控制等侵害，身心健康受到严重影响，此次修订草案规定了检察机关可以发出检察建议或者提起诉讼的五种情形，成为一大亮点。

　　众所周知，2015年出台的《反家庭暴力法》标志着家庭暴力不再是家务事，需要公权力的及时介入和有效干预，切实保障家庭暴力受害人的权益。

　　李钺锋委员指出，随着法治的完善，我国的家庭暴力问题总体上有所好转，但近年来一些地方发生的重大恶性刑事案件，暴露出有关部门在落实反家庭暴力职责上还有待加强。因此，他建议在修订草案第78条的基础上增加反家庭暴力检察公益诉讼，以达到更好维护妇女权益的目的。

　　王砚蒙委员也认为，有必要通过建立检察公益诉讼制度，加强执法监督，督促有关部门落实反家暴职责。理由是，党的十九届四中全会决定部署了要进一步拓展公益诉讼案件范围，检察机关作为保障国家法律统一正确实施的司法机关，在开展反家暴公益诉讼上具有天然优势，可以督促相关职能部门履行反家暴职责。

　　全国人大常委会副委员长沈跃跃也建议增加“未依法履行反家暴职责”情形。她表示，近年来检察机关在妇女权益保障领域研究探索反家暴检察公益诉讼，积极推动健全完善预防和制止家庭暴力多部门合作机制，取得初步成效，具有实践基础。

　　鲜铁可委员从2021年9月9日我国发布的国家人权行动计划（2021-2025年）出发，认为修订草案第78条列举的检察机关可以提起公益诉讼的5种情形与国家人权行动计划不一致，建议增加“不履行预防和制止家庭暴力职责的”情况，与国家人权行动计划保持一致。

　　刘海星委员进一步建议，对负有反家庭暴力职责的部门和单位，如果其怠于履行职责，检察公益诉讼可以介入，以此增加法律的刚性。

　　这一点与吕世明委员不谋而合，他也建议在修订草案中，将“担负反家庭暴力职责的部门和单位不依法履行预防和制止家庭暴力职责的”纳入检察公益诉讼的情形。他表示，从大面上讲，妇女在社会、政治、经济、文化等各领域发挥的作用和地位，可以说是有我们国家特色的、是世界瞩目的。所以，对妇女权益保障做到更好的保护，帮助我们更有力度地实施这部法。同时，有这条和没这条效果大不一样，法律要彰显其尊严和威力，也就是俗称的“有牙齿”。公益诉讼如果能在这个领域介入，实际上就是前置性的预防，可以把很多的“小事情”遏制掉，不会以小变中、以中变大，事前就做到“既有预防也有警示”。

　　除以上内容以外，修订草案明确，禁止虐待、遗弃、残害以及其他一切侵害妇女生命健康权益的行为；禁止用迷信、精神控制等手段残害妇女。

　　周敏委员认为，虽然当前存在用非暴力化手段残害妇女身心健康的现象，但现实生活中，用暴力手段残害妇女的情况依然常见，建议保留现行法律中的“暴力”二字，将此条款改为“禁止用迷信、精神控制、暴力等手段残害妇女”。另外，第56条第2款规定：“妇女遭受上述暴力侵害或者面临上述暴力侵害现实危险的，参照《中华人民共和国反家庭暴力法》的相关规定，向人民法院申请人身保护令。”她认为“参照”的强制性不如“依据”，“依据”必须执行，而“参照”是可以有变通的。《反家庭暴力法》专章规定了人身安全保护令，主要是对人身安全保护令的申请、法院的处理以及人身安全保护令的执行等程序方面的规定，这些规定完全可以适用于受到侵害的妇女去申请人身保护令。所以，建议把“参照”修改为“依据”。

　　丛斌委员针对第56条——“禁止以恋爱、交友为由或者在结束同居、离婚之后，纠缠、骚扰妇女，泄露、传播妇女隐私”，建议加上一句：“面临上述暴力侵害现实危险的，可以采取防卫措施”。即赋予给妇女防卫权，也可参照反家庭暴力法的相关规定，向人民法院申请人身安全保护令，鼓励女性面对现实危险一定要采取防卫措施。

保障妇女财产权益，刻不容缓

　　近年来，农村妇女特别是外嫁女、离婚妇女、丧偶妇女土地权益受到侵害的事情时有发生。李莹告诉记者，尽管她十多年前就办理过一大批同类案件，时至今日，还会有很多来自全国各地的女性找上门，向她求助。

　　“这个问题为什么这么难？一是人们传统观念太重，‘嫁出去的女儿泼出去的水’充斥对女性的歧视；二是涉及巨大利益，农村集体经济组织成员的‘蛋糕’就那么大，外嫁女、离婚妇女、丧偶妇女若要分得一杯羹，其他人的量就减少了，利益驱使下，通过村规民约、村民自治的形式，形成阻力，实际上是以合法的手段达到非法的目的。”李莹说。

　　在此次修法过程中，马杰委员参加了全国人大社会建设委员会组织的调研，通过调研更加深刻地感受到修法的迫切需求：男女双方婚前已将房屋及宅基地划分好，导致一些妇女在离婚后没有宅基地使用权和房屋所有权。有的妇女即使在宅基地登记中被确认为家庭成员，但离婚后，因地上房屋归男方所有，宅基地使用权无法有效分割，面临着“有权无地”的困境。

　　万鄂湘副委员长表示，妇女在农村集体经济组织中享有权益的前提是其具有农村集体经济组织的成员资格。现实中，一些地方以各种理由将妇女排除在集体成员的认定范围之外，使她们面临“两头空”；有些地方在计算“人头股”时，妇女被打折计算，严重侵犯了妇女的合法权益。

　　“调研过程中发现，有的地区比较好地解决了这一问题，做法对其他地区有借鉴作用，也为这次修法提供了实践基础。有的地区出台专门文件，如关于在农村集体产权制度改革中维护妇女合法权益的通知，强调在集体经济组织成员身份确认这一关键环节中，切实保障妇女合法权益，坚决纠正农村集体产权制度改革中侵犯妇女合法权益的行为，确保农村妇女‘证上有名、名下有权、同股同权、按股分红’，避免在身份确认上出现两头空的现象，有效地保障了农村妇女承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权。”马杰说。

　　此次修法在草案第5章财产权益中，第41、第42、第43条中分别增加了农村土地及其相关权益方面男女平等、农村集体经济组织中妇女权益保护、城镇集体经济中妇女权益保障这些内容，成为对农村妇女权益的最大保护。

　　万鄂湘副委员长建议第41条第1款补充修改为“妇女在农村集体经济组织成员身份确认、土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用安置补偿以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利，不得以未婚、结婚、离婚、丧偶、户无男性等理由限制妇女在上述方面的各项权利”。

　　此外，当前我国家庭中男性收入高于女性的情况较为普遍，因此离婚时女性财产权益怎么保护，也成为与会人员的热议话题。

　　吕薇委员建议增加夫妻共同财产查询时有关部门的协助义务。建议草案第69条修改为“离婚诉讼期间，夫妻一方申请查询登记在对方名下的财产，不动产登记的有关部门、商业银行、证券公司、保险公司等单位应当予以协助，并提供相关信息”。理由是，现阶段男方是家庭收入的主要来源，在男性收入普遍高于女方的大背景下，离婚时男方转移财产问题突出且难以取证，这一直是妇女集中反映的问题，因此建议增加相关内容。

　　邓丽委员介绍，由于缺少夫妻财产知情权制度的支撑，当前离婚案件办理过程中，一方对另一方财产知之不详或者一方故意转移财产等问题突出。修订草案规定当事人可以申请人民法院调查取证，但基层法院案件多、办案人员压力大，靠法官亲自取证很难实现，所以建议对有关部门配合夫妻一方调查取证的义务作进一步规定。

　　可以肯定的是，为保障这部法律早日修订完成，各方都在积极发力。这部法律您关注了吗？当然，现在关注也不晚……

编辑：康齐贤 芦佳琪

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