【文章精选】许晓、程同顺丨中国共产党引领乡村治理的百年回望与经验启迪丨2022年第2期
中国共产党引领乡村治理的百年回望与经验启迪
◉ 许晓 程同顺
【摘要】乡村治理是考察中国共产党辉煌历程的重要切口。百年以来，中国共产党引领乡村治理的过程演进，始终在国家与社会关系的结构框架内展开，表现出明显的阶段性变动。以改革开放为时间标识，可以将这个由现代化催动的历史进程分成前后延承的两大时段：前一时段侧重于解决国家政权建设的时代命题，并呈现为从政党下乡局部实践到总体治理逐步打造的路向转换；后一时段则集中着眼于乡村社会的实际需求，体现为从乡政村治的制度型构到推动治理重心下移的实践变迁。乡村治理是党发展壮大和执政兴国的根基所在。基于历史回溯，在新时代全面推进乡村振兴战略的背景下，党对乡村治理的引领需要注重强化村级党建，使乡村治理结构在国家与村社二元合一的逻辑基础上达致政社贯通及协同均衡的关联状态。
【关键词】中国共产党；百年历程；乡村治理；现代化；引领
【作者介绍】许晓：南开大学周恩来政府管理学院助理研究员，dezhouxuxiao@nankai.edu.cn；程同顺：南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师、副院长，nk2000@nankai.edu.cn。
【引用格式】许晓,程同顺.中国共产党引领乡村治理的百年回望与经验启迪[J].公共管理与政策评论,2022,11(2):74-86.
—文章结构—
一、问题的提出
二、政党下乡的局部实践与国家政权建设的新型路径（1921—1949）
三、总体治理的逐步打造与国家权力下沉的双轨推进（1949—1978）
四、乡政村治的制度型构与社会自主空间的适当扩展（1978—2006）
五、治理重心的向下推移与乡村治理现代化的深入推进（2006—2021）
六、结论与启示
一、问题的提出
从基层看去，中国是一个立基于乡村之上的国家。她不仅有着为数众多的农村人口，也有着绵延长久的农耕文明。鉴于乡村问题的基本性，乡村治理一直被视作把握国家治理体系结构形态、运作规律和内在特征的切口。建党百年以来，中国共产党发展壮大、推进国家治理现代化的进程在乡村治理场域中留下了不可磨灭的印记，也与乡村建立起命运相连、休戚与共的紧密关系：乡村为党积累组织资源、探索现代化道路提供了丰沃土壤和基础支撑；党则是乡村与国家整体现代化步伐嵌合在一起的关联通道与领导力量。因此，考察乡土中国在中国共产党的引领之下所发生的沧桑巨变，进而由此探寻党以党立国、以党治国和以党兴国的经验密码，便成为建党百年的历史情境下备受瞩目的研究议题。
乡村治理不单包括乡土内生型治理要素及治理规则的排列和运用，也发生于国家整体的治理框架中，因而国家与乡村之间的互动方式或关联形态便成为把握乡村治理的主要线索。在传统时期，虽然“普天之下莫非王土”，但基层世界的普通农民却高度服膺于地方社群中自发形成的公共规范，很少能够如今天一样真切地感知到国家正式权威的存在。这样，名义上的集权和实质上的自治、悬空的国家权力以及实在的天然权威便被巧妙地容纳进一个并行不悖的一体框架中，使国家治理架构呈现为“双轨政治”的形态。然而近代以来，正是因为规模庞大的疆域内遗留有大量国家权力孱弱的边缘地带，这些零零散散、与国家关联不够紧密的村社共同体在外部侵略势力的冲击下，成为国家总体危机的社会根源所在。为了应对危机，国家只能被迫启动国家政权建设的进程，力图破除传统政治结构和地方文化网络的约制及阻隔，在乡土基层创设出一个能够直接为国家权威有序行使提供资源和心理支持的政治社会。
因为与西欧现代国家自发缓慢的构建历程存在着明显的时序差距，我国的现代国家建设需要服从于后发外生型现代化的基本原则。这样，能否通过有效的政治变革提升国家治理能力，进而自上而下地将繁复冗杂的治理难题集中于短期内统筹解决，便成为决定国家政权建设可否取得成功的关键。然而颇为扑朔迷离的是，外源式的现代化从来不是一个容易被人为设定和控制的线性发展过程。特别是国家对现代性因素的移植和引入，必然会在原本稳定的治理体系中掺入大量新生要素。在历史惯性和现实政治的合力作用下，这些被置放于一起的传统性与现代性、外部性与内生性，往往会因为难以有机交接而使整个治理体系出现紧张冲突、衰退弱化乃至系统混乱，进而对国家治理能力造成远比外部威胁更加严峻的挑战。
符合后发外生型现代化的一般经验，我国的现代国家建设同样与各种各样的转型危机相伴生，走过了相当曲折的发展历程。对于20世纪上半叶的历届政府来说，将一盘散沙的乡村和外在于国家政治的农民整合进统一的治理秩序，不仅始终是难以解决的时代课题，更严重的是，围绕着该课题所推行的名目纷繁的探索也都难以逃脱外部政权整合与乡土模糊空间不能有效亲和的窠臼，衍生出诸多不可挽回的治理恶果。一方面，由于国家能力极度羸弱，国家权力的单向度扩张根本上以汲取社会资源为指向。不但未能顺利实现村域中国家基础权力的扩增，还导致官僚机构和正式官员的急速膨胀。乡村和农民实质上沦为被动压榨的治理对象。另一方面，国家为了化解上层危机而主动发起的拆除治理双轨的尝试，不但形成了对公益型士绅的排斥效应，也为“营利型经纪人”侵蚀村庄治权提供了制度渠道。随着地方权力文化网络的坍塌和中介型制度载体的异变，乡村社会完整地暴露于经纪体制的盘剥笼罩之下，无法有效地涵蓄现代化进程中凌乱丛杂的治理风险。
若将当下农业综合生产力根本提升、农村社会基本面貌大为改善、农民生产生活条件出现锐变的中国特色社会主义新时代农村，与现代化初期遭受着攫取型国家政权和营利型经纪体制双重盘剥的乡土中国并置在一起，则可以发现历经百年时光的洗礼，中国农村发生了名副其实的历史巨变。若是追究引生这一伟大巨变的根源，全部目光必然要首先投射于从乡村中壮大和走出，并将革命和建设的逻辑推展到全国的中国共产党。鉴于此，回溯党的引领下我国乡村治理变迁的百年逻辑主线，总结历史演进过程背后的经验启示，进而深化对中国共产党独特性及优越性的认识，便成为本文的问题意识所在。
为了更好地对上述问题进行阐释，本文将百年以来党引领乡村治理的全部历史置放于“结构-过程”的分析视域中，以期结合宏观治理结构与历时治理过程的辩证互动来清晰地把握党的“引领”。从分析意义上，“结构-过程”带来的是一种中观层次的观测维度，并着重凸显结构与过程的互型互塑。在本文中，结构具体是指国家与乡村交互对接时所形成的纵向链条，过程则是历史脉络中乡村治理样态发生的实际演变。而之所以结构与过程能够在时间谱系中互赖互构，得益于党一以贯之地保持着对乡村治理的引领，即党作为积极有为的行动者，既在解读特定的治理情境时富于洞察力，又在选择相应的治理行动时发挥着能动性。根据党引领乡村治理的方略变化，既往的百年历程大体可被分成两大时段：前一时段从党的诞生开始延续至改革开放前夜，由于国家政权建设的时代任务贯穿其中，因而党的引领投射于治理结构的上端；后一时段则从改革开放起始直至建党百年，因为回应乡村社会的实际需求统摄着此时的治理变迁，所以党的引领又转向于治理结构下端。当然，随着党自身能力的成长提升以及所处时空场景的不断变幻，党发挥引领作用的行动方式也在调适改变。据此，以上两大时段又能进一步细分为四个阶段：前一时段以1949年新中国成立为节点，呈现为从政党下乡局部实践到总体治理逐步打造的接续转换；后一时段则以2006年税费改革为标志，表现为从“乡政村治”的制度型构到治理重心下移的动态调整。
二、政党下乡的局部实践与国家政权建设的新型路径（1921—1949）
现代国家的成功构建，并非单单是国家权力运作边界扩展下伸的过程，更是社会成员在普遍治理原则和有效权利保护的基础上，积聚起对上层政治认同的过程，必须要形成国家、社会、民众共同受益的治理效果。据此进行评判，从清末新政到新中国成立前的国家政权建设显而易见是失败的。一方面，国家将政权建设的努力片面地设定为官僚体制的扩张，却没有为广大农民提供迫切需要的利益保障，因而也难以从乡土基层聚集起强化政治权威的基础资源；另一方面，国家将政权建设的成本转移至乡村的企图，却意想不到地为营利型经纪人提供了更大的获利空间。这不仅未能解决农民与政治国家割裂间隔的难题，反而还破坏了村社自理赖以依凭的权力文化网络，产生出对国家、村社及农民同时不利的后果。
追本溯源，导致这种双向孱弱局面的诱因，主要与这一时段政治整合方式过分仰赖政权组织有关。这是因为，政权整合具有天然的有限性以及相对于乡村社会的游离性，尽管能够在表面上将地方权威拉入“管制授权系统”，却难以用规范无差别的公共原则限制任意非正式的旧式治理行为，因而最终也无法将广大农民内聚进国家总体的公共目标。政权下乡的失败，意味着通过新的整合路径来推进国家政权建设就成了中国在危机重重的时代条件下避免更深重政治衰败的必经之途。
比较政治学家在归纳发展中国家的转型规律时，认为强有力的现代政党是传统国家稳妥推进现代政权建设的关键组织形式。在近代中国，试图通过政党建设来获取农民支持的实践，最先发端于国民党启动的政党下乡。然而，国民党局限于城市的组织特性、涣散无序的组织状态和背离农民的不良形象，却限制着其对乡村社会中丰富群众性的容纳，故而无力对广大农民进行有效的政治动员和组织整合。
与国民党截然不同，尽管中国共产党的早期成员也主要由城市精英构成，却是马克思列宁主义的坚定拥护者和践行者，能够以代表工农阶级利益为己任。因此早在成立之初，中国共产党就注意到农民身上蕴藏着巨大革命潜能，并自觉地将组织和发动农民运动确立为自身发展以及引领中国革命走向胜利的关键步骤。党的二大指出：“中国三万万的农民，乃是革命运动中的最大要素。”而到了党的四大，这一认识则进一步明确为：“农民问题在中国尤其在民族革命时代的中国，是特别的重要。中国共产党与工人阶级要领导中国革命至于成功，必须尽可能地系统地鼓动并组织各地农民逐渐从事经济的和政治的争斗。”在这种自觉意识的指引下，大革命期间的中国共产党人便已在浙江萧山、广东海陆丰和广西东兰等地区尝试通过创建农会的方式来领导农民运动、开展农民工作，为日后党独立探索革命道路和引领乡村治理变革积累了宝贵经验。
国共第一次合作破裂之后，毛泽东在深刻总结革命正反两方面经验教训的基础上，创造性地提出了农村包围城市的革命道路，这成为中国共产党政党下乡的思想开端。考虑到与国民党之间激烈的军事斗争，乡村为党栖身立足、改变弱小状态、逐步积累权力资源提供了最佳场所。而对于那些深陷治理泥潭的乡村而言，党将组织力量注入的过程，也具有保护型治理主体进场补位和现代型治理要素嵌合融入的意涵。自此之后，中国乡村才逐步具备打破损蚀型权力秩序的凭借机制和消除彼此区隔状态的链接机制。更为深远的是，中国共产党的诞生及壮大，反倒标志着原有权力结构所推行的国家政权建设路径已异化为新的制度性障碍。在这种情形下，一条体制外的倒逼机制便自然形成，助推着中国共产党在广大乡村的支撑下赢取建立现代中国的领导权，践行一条从社会基层成长起来的新型国家政权建设道路。
同早先依靠外部政权的下伸来径直推进政治整合的进路不同，中国共产党向农村的战略转移则以内在于村庄为指向，紧紧围绕着赢得乡村的普遍认同、筑牢政治支持的社会基础以及激发农民的革命热情展开。这要求党必须将主要注意力倾注到乡村之中，努力将乡村社会改造成由党引领的政党社会。然而，由于乡村社会是天然地生长有丰富地方性的治理空间，若想实现从嵌入到融入的转变，对于作为外源性社会存在的中国共产党来说，绝非易事。为此，党将针对农民的组织动员以及针对营利经纪体制的政治革命有机结合，化作党获得乡村的基本手段。一方面，通过土地革命，党有力地回应了村庄内部土地配置极不均衡的局面，与遭受生存考验的贫困小农建立起直接的利益关联。在此基础上，底层农民便有了足够的动力参与到党领导发起的社会动员之中，真切地体验到作为村庄政治实体的效能感。另一方面，凭借土地革命所附带的社会政治意义，党还完成了对村庄社会权力结构的重构。不仅革除了妨碍国家政权建设的旧式经纪体制，也形塑出以党组织为权威核心的新型权力网络与支持体系，使广大农民对党的政治目标和治理构想产生了发自内心的支持。
值得强调的是，为了相对柔性地完成对农民的组织动员，避免对村庄社会的刚性控制，党由外及内地进入村庄的过程中，还投入了大量情感资源与农民进行人际连接及生活互动，进而在大规模群众工作的基础上摸索形成了群众路线的思想观点和工作方法。从政治过程的角度看，群众路线是党主动接近农民、引领农民，启发农民心智、了解农民诉求、整合分散利益、发挥先锋作用的过程；而从认识论的层面来说，群众路线则蕴藏着深刻的群众观点，是人民主体论历史观及价值观的深刻呈现。因此，坚持群众路线，党就需要充分尊重农民主体性，并积极地向村社成员的生活世界及观念系统延伸，进而通过广泛地汲取人民性来保障党的先进性，通过加深与农民的情感黏连来实现对乡村治理的引领。可以说，正是这一时期深入践行群众路线，党才真正地将自身所肩负的历史使命，与广大农民饱含的革命潜能结合起来，处理好了政党自觉和民众自发之间的张力；也正是基于循环往复的群众工作，党才成功地将组织网络牢固地扎根于乡村底层，打通了党的引领与有效治理的逻辑关联。
中国共产党于革命期间实施的政党下乡，在治理过程上属于党引领乡村治理的局部探索。较于此前，这一由外部竞争压力和内在政党属性合力推进的过程，之所以能够产生截然不同的治理效益，在于党的政党属性可以恰当地匹配村庄的群众属性，进而经由党员进场和群众路线达成对乡村治理的引领。凭借党的引领，衰败的乡村看到了走出治理困境的曙光，艰苦的探索也凝结为特定的路径依赖。后者又为党日后在全国范围内一体引领乡村治理改造准备了基本经验和制度雏形。而对于国家政权建设来说，中国共产党下乡范围的日益拓展还与中国式政治社会的成长发育相依相随，农民因此获得并产生了对现代政治组织的直观体验和强烈支持。这样，一条以党的组织架构为主干的新型政治整合轨道便自下而上地型构架设开来，承担起创建现代中国的历史重担。
三、总体治理的逐步打造与国家权力下沉的双轨推进（1949—1978）
1949年新中国的成立，标志着中国共产党完成了从革命党到执政党的身份转换，也为党带来了治国理政的新课题。就当时百废待举的社会政治条件来看，巩固新生的人民政权、引领未竟的现代化事业对党提出的挑战，绝不亚于革命的艰难。而受到当时国际局势的影响，党中央确立了优先发展重工业的经济政策。相应地，为了塑造出“以农补工”“以乡助城”的资源流动格局，党必须对乡村治理进行重构，以借助正式权威的深度介入实现对村庄的有力组织和统一管理。由此，近代国家权力越过县政边界向乡土基层渗透的治理趋向便在党的引领之下进入新的历史阶段。
之所以称新中国成立之后党引领的国家权力下沉具有革故鼎新的意义，不仅是因为它与革命时期相比，从属于以党治国的过程，也是因为与历届政权相比，在外部形式上采取了双轨协同推进的框架结构：行政的轨道强调通过基层政权建设来实现行政体制下沉，以在贴近乡土的位置重构国家与村政的关系；政党的轨道则强调村级党组织在乡土基层的厚植，以借助简约高效的组织载体引发乡村治理结构的实质变动。当然，随着历史卷轴的向前推展，这两条治理架构又深度交互、叠合一体，不但在人民公社时期造就出前所未有的、以突出党的领导为要点的总体性治理格局，也根本上形塑了当代中国乡村治理的运作机理及根本特征，并一直作为制度遗产影响至今。
历史地看，以双轨推进为主体特征的国家政权构建策略之所以能够成型，得益于党在新中国成立初期的土地改革中埋下的伏笔。一般而言，土地改革首先是一场以铲除封建土地剥削制度，释放农业生产力为目标的经济变革，但由于关涉到村治秩序的改变，这场变革又具有深刻的治理意涵。从治理过程看，为了将村庄和农户吸纳进国家总体的现代化进程，党使用了革命时期行之有效的工作队机制，期望利用非常规化的权力运作手段引领乡村治理的快速质变。可以说，恰是通过采取运动式的乡村治理工具，土地改革在时间维度上也具备了革旧启新的意义：其一，根除了旧有治理势力和治理网络对政治整合进程的钳制，完成了对广大农民的组织动员，将原本外在于政治系统的农民统合到党构造的政治场景中；其二，实现了村治精英生成标准的更替及群体构成的更新，夯实扩展了党的社会根基和力量之源，从社会层面确保了党对乡村治理的领导权；其三，贯通了国家与乡村之间的关联通道，使党和政府意志成为影响和塑造农民行动逻辑的重要变量，为党政科层体系的延展和国家政权建设内卷化的破解培育了社会条件。
就发展时序而言，土地改革后党政治理架构的双轨推进最先表现为基层政权建设。也就是说，党在新中国成立初期针对乡村治理所做的结构调适，并没有完全延续革命时期在农村构建政党社会时所形成的经验传统，而是侧重于政权整合的办法，希望通过基层政权机构的创设，将乡村社会带入国家宏观的社会政治目标之中。这其中的原因，一方面与党在治理身份上的转换相关，另一方面则受到解放初期党中央相对审慎的农村党员发展态度的影响。当然，在国家不同时期宏观目标的作用下，基层政权建设的过程又显现出一定的阶段性特征，先后经历了行政区划缩小、行政建制增多到行政规模扩大、乡镇数量锐减的变化：前一阶段以中央政府颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》（1950）、《关于人民民主政权建设工作的指示》（1951）以及第一届全国人大通过的《宪法》（1954）和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（1954）为标志，目的是为了通过缩小行政边界来强化基层政权与人民群众的联系，更好地践行群众路线；后一阶段则以国务院颁布《关于进一步做好国家机关精简工作的指示》（1955）为起点，以适应中央统筹发起的合作化运动，更大范围地组织农民。可以说，正是经过这一系列的调整变动，以往由传统中间势力控制的民间自治空间被急剧压缩，新生的国家政权获得了与农民近距离衔接的基本渠道和常规手段。
虽然略迟滞于基层政权建设，但相比于行政权力的单线下沉，党组织在村庄内部的铺展则更为实质地雕琢着乡村治理结构。这是因为，行政建制虽然能够延长正式权力的运行轨道，但一旦触及生长有本土性规范的乡土世界时，却又总会表现出悬浮于村庄之外的疏离性以及相对于琐碎治理事务的有限性，所以缺少内源社会关系网络的协助，很难真正地进入村落的情理关联中。与之不同，党的村级组织则主要由生活于熟人社会的草根治理精英构成，既具备政权组织所欠缺的灵活性和主动性，也具有栖身社会的内在性和熟识性，因而依托这条治理轨道，非但党的政策能够便捷畅通地导入社会基层，也可以将乡土性的治理资源集纳进以村级党组织为权威中心的村治过程，从而情境化和柔性化地实现党的引领。此外，中国共产党的本质属性及执政地位也决定了，党必然是国家政权的掌有者和国家治权的运行者，因而党政之间自然地形成着一种由党全面领导、有机融入政权体系的复合型结构。而由这种结构所形塑，党在各个层次的治理实践往往发挥着远比政权机构更大的作用。土地改革后，上层党政之间的复合关系随着村级党组织在合作化过程中的蓬勃发展而拷贝、复制于乡村治理场域中，党组织事实上取代了基层政权成为负载国家权力和塑造村庄政治的领导力量与组织核心。更为重要的是，随着集体经济组织在规模上的不断扩张，以及对农业生产和收益分配等基础要素控制力度的持续强化，复合型的党政结构也相应地出现了失衡，并最终于人民公社时期形成了以党的一元化领导为本质要点，以农民对党的组织体系高度依附为基本特征的总体性治理格局。
凭借正式手段来完成社会整合，依靠党的权威来塑造集体认同的总体性治理格局的逐步打造，与新中国成立初期党中央确立的现代化的发展策略相关。由于关涉到国家权力的下沉以及乡村治理秩序的重构，党在宏大时代目标下全面引领的乡村治理改造，又内在于国家政权建设的历史谱系中，成为影响后续乡村治理演变的重要阶段。结合历史与现实，党在这一时期的治理引领至少包含着两个方面的重要意义：从现时性的角度看，自上而下打造出的总体性治理格局负载着政治认同纽带而来，既解决了20世纪以来文化认同纽带功用松弛的问题，也使得农民与国家建立起前所未有的紧密联系，困扰中国现代化进程的国家政权建设内卷化遂而走向终结；从历时性的角度看，由于国家政权建设强调对党组织架构的倚重，非正式性的村级党组织成为乡村治理结构中代表国家与村社近距离衔接的端口。这一巧妙的制度设置，在极大程度地节省国家政权建设成本的同时，也在后乡土时代的乡村治理中植入了新的中介型制度载体，使得国家与村社二元合一的本土治理逻辑具备了延承下去的组织基础。
四、乡政村治的制度型构与社会自主空间的适当扩展（1978—2006）
在中国共产党的引领下，新中国前30年的乡村治理变革，是村庄权力结构和政治秩序变动最为剧烈的时期。导致这种短期震荡的深层根源，在于党执掌政权后依然需要将国家权力延伸至乡土基层，借助自上而下建构出的“权力的组织网络”解决国家与小农对接的难题。从国家治理的角度看，改革开放之前党对乡村治理的改造无疑是成功的，逐步打造的总体治理格局带来了提升国家基础性权力的深远成效。然而，乡村治理不止涵盖有上层意志的贯彻，也包括原生规范的运转。因此，除了关注国家的特定意图，对党引领乡村治理的系统评价，还必须纳入乡村本位的观测维度。而由乡村社会的规定性所决定，乡村治理必须注意保护农民在平凡日常中自发积攒的社会性及公共性。然而在总体治理格局下，因为社会生活的轨迹被无所不在的正式权威所规制，农民既无法自主地组织和参与公共生活，更难以就共同关注的话题展开对话，这使得乡村中的社会性及公共性遭到了抑制，出现了退场。长此以往，不仅社会能量难以提振，成为治理主体和治理对象的共同困扰，家户生计压力沉重、集体经济效益低下以及治理过程活力不足等关联问题也逐渐暴露出来。
国家利益与农民需求存在分歧，表明乡村治理结构中的政社关系难以融合为二元合一的整体，因而也无法支撑总体治理格局的长期存续。在这种情形下，党必须适时地对引领乡村治理的政策安排进行重置。1978年召开的党的十一届三中全会，是“新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折”，改革开放和社会主义现代化建设的序幕由此拉开。众所周知，在这场至今仍处在进行时的伟大征程中，最先走向历史前台的并非其他，正是在当时饱含强烈改革愿望的中国农民。也恰是因为改革开放从农村起步，党的十一届三中全会成为党引领乡村治理演进过程中极具标识意义的时间位点。
就政党与治理关系看，改革开放后的治理变迁虽然延续着此前“政党中心主义”的基本逻辑，但此时的党已不再强调对社会的全面统合及捆绑控制，反而将一定程度上赋予和保护社会自主权定为主要目标，尤为注重对社会的引领。就基本过程而言，党引领的此次乡村治理改革首先从主动减少社会束缚方面突破，并延续了以往治理调试从经济体制领域源起的路径，即通过推行家庭联产承包责任制重新密合农户与土地的关系，恢复家户作为独立经济主体的地位。在中国，家户是农民在漫长农业文明中形成并固化下来的基础性制度或本源性制度，有着极强的生命力。由此，分田到户所造成的农户生产功能的恢复，即不只限于其极强现实的回应性——产生出生产要素自由流动以及经营形式多样变化的经济效益，更重要的是其接续断裂传统的顺延性，使个体农民重新获得了展开生命活动的独立利益资格。而在村庄世界，家庭联产承包责任制的实施不仅意味着农民能够在相对开阔的制度空间下，满足社会交往、亲密情感、开展合作和利益关联等需求，更意味着乡村治理可以因为农民社会需求的满足而发生积极改变：农民自发建立的交往联结关系使得村庄社会性及公共性得以激活，而社会则凭借愈加丰富的社会资本再度形成推动乡村治理的集体行动能力。
在治理结构的另一端，社会自主因素的迸发虽然一定程度上降低了国家维持总体治理秩序的成本，却也无时无刻不冲击着固有的乡村治理模式。随着时间的推延，双方之间的逻辑对立愈加显明，“集经济、社会和政治于一体的人民公社制度的基础坍塌”成为大势所趋。在这种情势下，党又适时地对引领乡村治理的策略作出调整，并沿着政社分开的方向继续为乡村自主拓展空间，加快社会活力的增长。1983年，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确指出“随着农村经济体制的改革，现行农村‘政社合一’的体制显得很不适应。宪法已明确规定在农村建立乡政府，政社必须相应分开”。据此，建立乡镇政府的工作在全国展开，国家权力从基层场域有限撤出成为党在国家制度层面针对乡村治理结构作出的新安排。
总体治理格局的解体与乡镇政府的重建并行，反映出党对农户主体地位和社会自主需求的及时体认。相比于人民公社时期，改革开放后的国家不再以一个无所不包、无所不在的形象出现，而是主动将地域社会中自然形成的人文空间“交还”给“生于斯，长于斯”的农民，确保乡土性的治理规范和地方性的治理主体能够在宽松的环境中施展效用。当然，在总体支配向政社分开转型的过程中，国家早先开辟拓展出的公共政治空间也随着其结构位置的上移而出现了客观上的真空。受此影响，当时的中国农村均不同程度地滋生出“许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延”为主要表现的秩序错乱问题。鉴于此，如何最大限度地规范、保存、利用社会中溢生出的治理活力，便成为当时党引领乡村治理必须着力解决的又一现实议题。
正如中国农村改革源于农民的自发创造一样，对于乡村治理往何处去的探索，最早也来自于对治理境况有最直观感触的农民。20世纪80年代初，基于维护安全、规范秩序和开展生产的共同需求，广西壮族自治区三岔公社合寨大队出现了经由农民自发创建、自主选举形成的自治型基层组织形式，且很快得到了中央决策层面的高度关注。在充分实地考察及总结试点经验的基础上，五届全国人大通过的新《宪法》正式将村民委员会以“基层群众性自治组织”的表述固定，赋以乡村社会以明确的独立性。而后，随着全国范围内村委会建设工作的完成，党中央又在面临诸多争论的形势下，以更大的制度创新想象力及政治勇气推进了村民自治的立法工作，并最终使村民自治于1987年正式在制度层面确立下来。
村民自治的制度化运作，一方面解决了乡镇建制完成以后村级组织和体制应当如何建设的问题，切合了家庭联产承包责任制提出的社会政治要求；另一方面也明确了乡村两级组织之间的指导与协助关系，使改革开放之后的乡村治理架构以“乡政村治”的形态定型。而放在更长的历史时段内进行考察，则可以发现近代以来国家权力不断下沉，挤占乡土自治空间的演进曲线在此时出现了一个明显的回落，表露出以党的领导为核心的现代国家重新寻求与村社均衡互动的根本意旨。应当说，这场以向社会“放权让利”为理论概括的治理调试，正是党主动引领社会，进而带动国家与社会关系从紧密贴合转向适当分离的过程：通过型构“乡政村治”的治理结构，党扩大了国家与村社沟通协作的空间，使得不同治理要素具备了达致协同共治的制度载体；更为重要的是，因为推动社会自治，党统筹引领的一系列改革又赋予乡村治理以更强的结构弹性，恢复了由中间载体所支撑的“一体三分”式的治理框架。当然，从制度变迁的角度看，“乡政村治”仍然属于建构型的制度安排，因为上层的宏观调控，这一新型治理结构在起始意义上便容纳着国家性与社会性两种可能存在对抗的因子。而随着国家治理的技术化转型以及村庄社会的开放性变迁，两种因子间的摩擦越来越多，以至于乡村治理中出现了行政支配与村民自治之间的矛盾、村级党组织与村民自治组织之间的矛盾、乡镇利益与农民负担之间的矛盾。面临政社关系的再次失衡，党仍需有针对性地对引领乡村治理的策略方式作出修正。
五、治理重心的向下推移与乡村治理现代化的深入推进（2006—2021）
乡村治理虽然是一个由分殊性的治理原则和治理要素构成的统一体，但经过现代性的洗礼之后，国家的正式治理及村社的简约治理已很难像传统时期那样分隔清晰，而是很可能因由具体的治理事务而彼此勾连，引生出诸多复杂的治理现象。在“乡政村治”的实践和发展中，政社之间的不对等交接不仅直接诱生出多种乡政挤压自治的制度变量，也使得两委干部之间的权威竞逐以及农民负担的节节攀升成为威胁乡村治理稳定的突出问题。面对这种情形，党对乡村治理的引领虽然延承了前一阶段以引领社会为指向的方略，却在方式上更加注重服务群众、改善民生，避免国家权力对乡村社会的刚性控制。
在时序维度上，党重新调试乡村治理结构的努力从民生领域入手，在国家综合实力得到长足发展的背景下，于21世纪之始启动了农村税费改革。表面上看，后税费时代的来临体现着党减轻农民负担、规范基层权力运作、缓和干群关系的政治意图，是党对如何引领社会做出的重大调整，但由于税费的变动影响着国家与农民的关联方式，因而税费改革又根本上重构了乡村治理的深层逻辑。特别是对于作为国家权力具象表达的乡镇政府而言，税费改革不仅阻断了其从农民身上汲取预算外资源的制度渠道，也使之必须借助中央转移支付来勉强维持组织运转，因而不但日渐转变为与农户和村社相互脱节的“悬浮型”政权，也必须将行为定位于上级政府设定的狭小制度空间中，自主性显著衰减。
除了优化基层政治生态，随着党与时俱进地制定“多予少取放活”和“工业反哺农业、城市支持农村”的基本方针，不仅公共财政覆盖农村、保障村庄公共物品供给成为税费改革的另一重要目标，也推动着党对乡村治理的引领转移至优化公共服务上。在实践中，国家财政用于农村公共物品的支出是以项目制的形式来实现的，因此“项目治国”成为理解税费改革后乡村治理变化的又一重要背景。具体来说：
其一，项目制的实施进一步弱化了基层政权的独立性，加重了其与乡土社会松散脱节的状态。理论上，项目制的推行是政府过程理性化程度提升的过程，但由于管控式的思维夹带其中，这种提升反而进一步强化了上级部门对下级部门的规制和束缚，形成了“制度内的自上而下”决策机制。特别是在项目进村时，涉农项目资金的配置往往需要依托以县为主的权力运作格局。而为了应对项目落地所引生的利益格局调整和大量乡土事务，县级政府往往会通过上收权力和下压职责来强化对乡镇政府的控制，时常将后者推入到治理功能弱化且治理需求强化的结构夹缝中，使其逐渐退变为协调型政权。
其二，项目制所附带的技术程式具有强大的连带效应，尤其是在各地广泛推行“一肩挑”的制度事实下，村级党组织的行政化成为乡村治理中的另一项顽症。税费改革所引发的主体性失落，使乡镇政府产生了利用技术程式来控制村级党组织的客观需求，这在实践中表现为样式繁多的制度规章以及慢慢植入的压力型体制。但由于内在的限度，程式化的治理工具不仅时常无法完好对应乡村之中的模糊空间，还容易塑造出村级党组织脱离乡土的主体面向。其结果，不但包括乡村治理只能沿循着行政逻辑追求自上而下的政府有效性，也直接影响到村社理性与乡土自性的充分构建与良性发育。由此，国家向村庄植入政策意图的能力以及农民集体行动的能力均有所失却了。
此外，身处“乡土中国”向“城乡中国”转换的宏阔场景中，作为乡村治理基座的乡村社会也遭受到愈加强烈的外部市场力量冲击，出现了村治精英大规模离土进城的热潮。对于任何地域社会而言，精英的结构状态都会关系到公共领导力的供给水平，而村治精英大规模脱离乡土所造成的村庄公共领导力稀薄，不止影响到村社内聚力和公共性的积累，还反作用于政社之间的中介载体，使村级党组织面临着较为严峻的队伍结构失衡和治理能力弱化等问题。这样，促进农民的再组织和社会关联的再生产也成为有效治理乡村的基本环节。
国家权力的悬浮、村级党组织的行政化与涣散化以及乡村社会的断裂，表明税费改革后的乡村治理出现了较为严峻的系统性障碍。应当说，在“乡政村治”可能引发治理风险上移的前提下，税费改革本身便构成了党引领乡村治理的形式调整，但由于这种调整意外地衍生出国家与乡村的衔接不当及关系失衡，怎样进一步改善党引领社会的实现机制便成为党在新的境况下有效引领乡村治理的关键步骤。而综合前文所述，新的治理境况的出现既与税费改革后国家权力运行方式的转变相关，也受到村庄社会快速流变的影响，其结果不仅是治理结构上出现了一段政社力量均有所不及的空白地带，也包括下沉的国家权力和输入的外部资源难以有效地回应村庄的实际需求，抑制乡土断裂的趋势，并最终导致治理内卷化的发生。基于此，党引领乡村治理的形式调整应当从两个方面着手：一是调节党与乡村社会的链接机制，填补治理结构上的空白地带；二是实现党对乡村社会的再整合，稳固乡村治理的底盘。
2013年，党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标确立为：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”作为国家治理现代化建设的题中应有之义，乡村治理现代化也顺理成章地进入政策视野。2017年，党的十九大在作出实施乡村振兴战略重大决策部署的同时，确定了“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”的重要安排，这使得新时代乡村治理现代化的具体样态得以定型。理论上，自治、法治、德治相结合的乡村治理体系应当是国家正式治理与乡村简约治理彼此交融的产物，不仅意寓着国家在实施乡村振兴战略的时代背景下主动寻求与乡村社会有效衔接和均衡互动的倾向，也表现出党对乡村本土治理资源的推重。2018年，中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确将乡村治理有效确定为乡村振兴的基础环节，从而进一步提升了乡村治理现代化的重要性。
乡村治理既是国家治理体系的基层基础，又是基层治理的有机构成，因而有关实现乡村治理现代化的讨论，必须与近年来基层治理的发展趋势紧密结合。中国特色社会主义进入新时代以来，随着基层治理环境的快速变化和国家治理能力的显著提升，社会治理重心下移成为基层治理发展的新取向，并连续作为政策话语出现在党的十九大报告和党的十九届三中全会、十九届四中全会、十九届五中全会公报中。应当说，党中央所提出的社会治理重心下移的新命题既涵盖着深刻的历史逻辑，也寄寓着深厚的现实关怀。所谓历史逻辑是指，国家推动社会治理重心逐渐下移是贯穿我国基层治理现代化历程的逻辑主线。在党的十八大以后，这一主线又体现得愈为明显，投射出党链接社会的意志，出现了治理重心下移、资源与服务下沉和权力与职责下放并驾齐驱的现象；而所谓现实关怀则是指，在当下社会转型的特殊时段，基层治理面临着社会结构重组、社会资本流失、内生动力不足等困境，缺少党对社会的再组织，社会很难自主扭转治理困局。
作为社会治理重心下移在乡村治理中的具体表达，党中央在《关于实施乡村振兴战略的意见》中，同样将乡村治理重心下移摆在重要位置，要求应“尽可能把资源、服务、管理下放到基层”。然而对乡村治理来说，实现社会治理重心下移的任务并不能像城市社区治理那样可以沿着行政化的方向径直推进。这不仅是因为当前的乡村治理结构在“最后一公里”处出现了一段空白地带，也是因为程式化的科层治理体系不可能完全容纳琐碎细微的乡村治理内容，容易留下“剩余事务”。因此，党要想完成推动治理重心下移的目标，还必须要在乡土基层寻觅到能够处理非程式乡土事务的基点。显然，在结构上既负载着国家性又融通着社会性的村级党组织是满足这一需求的不二之选。这就要求，村级党组织必须重塑中介载体的功能，主动找回群众、融入社会，消除与村庄存在间隔的悬浮化倾向，进而将自身的组织网络同村域中的社会交往网络有机嵌合，担负起以组织化应对非组织，以政党建设促进社会建设的任务。相应地，在政策语境中，强化村级党建也总是与治理有效绑定在一起，“党建引领”业已成为党的十八大以来乡村治理话语体系中颇为醒目的表达。
六、结论与启示
在“结构-过程”的分析视域中，百年以来乡村治理的巨变始终在国家与乡村社会关系的结构框架内展开，并表现出明显的阶段性变动。逻辑上，这场由现代化催生的治理变迁之所以一直伴随着整体结构及实际过程的辩证互动，离不开中国共产党对乡村治理的积极引领。而经由全文的叙述可以看出，党的引领不止局限于国家顶层的政治调控，也一以贯之地渗透于乡土基层，可以被简要地归纳为双重引领。结合中国的基本国情，保证双重引领得以形成及存续的深层缘由，源于党在本土政社关系中的位置具有特殊性，即党不只是国家政治生活的领导核心，还是基层社会的组织中枢：作为国家政治生活的领导核心，党既具有相对于国家的自主性，也具有相对于政府执行体系的融入性，是国家治理的实施主体和领导实体。由此，党的引领便可以沿着行政轨道出场，且借助政策议程表达，总体治理格局的打造、乡政村治的型构、税费改革的实施、乡村治理现代化的推动都隶属于这一范畴；而作为社会生活的组织核心，党的基层组织既具有相对于乡村社会的正规性，也具有内在于乡村社会的根植性，是活化村庄政治和执掌村庄治权的治理权威。以此为依托，党的引领便可以嵌套于地方性的文化网络之中，并自然地延展至村民的伦常日用，政党下乡时期群众路线的使用、新中国成立初期村级党组织的铺展以及乡村振兴期间强化村级党建的申明等均可列入其中。
结合结构与过程、国家与乡村的互赖互塑，以及宏观引领与基层引领的相辅相成，可以将百年来党引领乡村治理的恢宏历程大体分为两个主要时段。以改革开放为位点，前一时段着眼于治理结构的上端，其核心目标是解决近代中国面临的总体性危机。在这一外部形式上表现为政党下乡的历史中，中国共产党的发展壮大始终与乡村治理的深刻变动交相呼应，不仅构建出一个能够上下协同、同频共振的新型国家治理体系，也把乡村社会锻造为党治国理政的稳固基石，具有继前启后的时代意涵。当然，对于长期习惯于以一种相对自足的状态来维系自在性的乡村而言，政党下乡所带来的外部因素介入又不可避免地提升了乡村治理的复杂性，并在历史演进过程中打造出政社关系严重失衡的总体性治理格局。鉴于此，在新的时段开启之后，党有意识地将引领乡村治理的注意力放在治理结构的下端，并通过恢复乡村社会的内生功能和搭建“乡政村治”的治理架构，产生出有效地节省国家治理成本和恰当地回应村社自主需求的社会政治效益。然而伴随着乡镇更多地以寻求特定利益的形象显现于农民面前，“乡政村治”也逐渐坠入“行政遮蔽自治”的固有路径中，牵带出农民负担加重和治理风险丛生等问题。为了保护农民利益、提高农村公共物品供给质量，党顺势作出了税费改革的举措。可意想不到的是，由于技术治理的深嵌和村庄社会的断裂进一步提升了乡村治理的变动性，如何有效地衔接积极返场的国家与日益分散的小农成为党在城乡中国的时代发挥引领作用必须直面的紧迫课题。对此，在党的十九大，中央作出了实施乡村振兴战略的重大部署，并将乡村治理现代化作为战略推进的固本之策。这表明，我国乡村治理的未来发展，依然要在党的引领下沿着现代化的轨迹继续调试。
回望和梳理中国共产党引领乡村治理的百年实践，既是为了沿循“小乡村联通大治理”的逻辑理路，从乡村治理的发展演变中观测总结党推进国家治理变迁的历史脉络、经验教训及深层规律，也是为了更好地继往开来，夯固国家治理体系和治理能力现代化的基层基础。而基于中国共产党引领乡村治理的百年历程，我们能够得到的经验启示有以下三点：
第一，乡村治理是党发展壮大和执政兴国的根基所在。乡村是中国人的根本，乡村治理在任一历史时期的国家治理体系中均发挥着压舱石的功用。特别是现代化进程开启之后，作为调控现代化风险的稳定器，乡村治理的重要性更加凸显。中国共产党是秉持“以人民为中心”发展思想和讲求群众路线工作方法的马克思主义政党。在以党立国、以党治国和以党兴国的过程中，中国共产党始终强调与农民的血肉联系，并因此成长为引领乡村治理和国家现代化进程的中坚力量。而今，通过长期探寻和总结引领乡村治理的方式与经验，党对如何引领乡村治理的认识已经臻于成熟，维护农民的利益、满足农民需求业已成为党制定相关政策与执政兴国的根本原则。依循这一原则，在全面推进乡村振兴和建党百年的时代背景下，如何通过强化党的领导，推进乡村治理现代化的稳健前行，进而使国家治理现代化在坚实的治理基座上取得长足发展，仍旧是党治国理政的重要内容。
第二，村级党组织的引领能力关乎乡村治理的实践效度。在当代中国乡村治理架构中，村级党组织是国家与乡村汇合交互时所形塑出的组织场域。由于同时容纳着党和国家的上层治理意志以及社会的内生治理资源，村级党组织引领能力的高低深刻地影响着乡村治理的运行效度。中国共产党历来重视村级党组织建设，一直将村级党组织铸造为积聚政治支持、主导村庄政治和践行群众路线的实践支点。然而，由于所处的结构位置具有特殊性，党的村级组织客观上由两种不同性质的力量塑造，尤其是面对改革开放后国家治理和乡村社会双重转型所构造出的复杂场景，村级党组织出现了行政悬浮和组织涣散等问题，引领治理的现实功能显著低落。因此，如何在深刻变动的条件下，实现村级党组织的建设水平与治理能力的实质跃升，保证政社关系的纵向贯通以及党执政基础的夯定稳固，是目前党推进乡村治理现代化所需解决的关键议题。
第三，国家与村社的二元合一应是党引领乡村治理现代化的行动指南。乡村治理不仅是国家治理的基础构成，也延展于地方社会的人文空间中，因而治理现代化的实现，必须坚持国家与村社的均衡互动与有机协同。党引领乡村治理的百年历程表明，中国共产党之所以能够从体制外的政治力量成长为主导我国现代化事业的政治中轴，很大程度上便是因为党领导的农民革命成功结束了现代化初期国家治理轨道与乡村自治网络彼此矛盾和相互疏离的局面。改革开放之后，党之所以又适时地通过形塑“乡政村治”来释放自治空间，也是因为总体治理格局下的国家与村社关系脱离了二元合一的逻辑，引生出村治过程活力衰减等问题。当然，由于制度惯性的存在，行政支配仍旧影响着“乡政村治”的运转，尤其在税费改革和乡村转型的时代背景下，乡村治理中的政社关系依然存在着“从控制中走向脱节”的可能。这提示党，只有通过合理的政策设定和可行的实现机制，将外部权力的下沉与内生能力的开掘有机结合起来，使国家与乡村社会达致弹性融通、共治共享的和谐状态，才是引领乡村治理现代化的必经之途。
扫描二维码免费下载全文
本期目录
更多精彩 敬请关注
本期专稿
杨开峰丨学习党的百年历史经验，推动公共管理学科发展
专题研讨：公共服务与人民满意研究
朱春奎、吴昭洋、徐菁媛丨公共服务何以影响居民幸福？——基于“收入—幸福”分析框架的实证检验
王庆歌、孔繁斌丨政策目标群体的身份建构逻辑——以户籍政策及其改革为例
王俊、朱静敏、刘颖丨中国公共卫生体系与医疗服务体系融合协同机制研究
论文
许晓、程同顺丨中国共产党引领乡村治理的百年回望与经验启迪
李燕凌、代蜜丨我国县城城镇化政策的适配性研究——基于政策文本分析的视角
汤利华丨地方领导小组运行的适应模型——基于环境结构理论视角
雷浩伟、廖秀健丨省级政府大数据发展应用政策的规制导向与执行优化研究——基于政策文本的分析
杜亚灵、李倩、邓斌超丨合同激励、失败学习与PPP项目商业模式再创新意愿的关系——失败容忍度的调节作用
研究综述
孟凡坤、吴湘玲丨重新审视“智慧城市”：三个基本研究问题——基于英文文献系统性综述