派出所“一室两队”改革模式初探

派出所“一室两队”改革是按照习近平总书记“大抓基层、大抓基础”的讲话精神，由公安部党委推动，旨在调整优化派出所警务运行模式，提升群众服务质量、治安要素掌控、社区安全防范、打击违法犯罪能力水平。

所谓“一室两队”

“一室”是指“综合指挥室”，即是派出所的指挥中枢系统，职能为警力调度、任务排遣、情报研判、队伍管理等；“两队”是指“社区警务队”和“案件办理队”，分别负责社区工作和案件办理。

派出所“一室两队”改革思想集中体现了警种“高效化”、“专业化”、“集约化”的精神内涵。由于“一室两队”模式是新生的，改革的推进还在摸索中进行，还处在“理论－实践”阶段，离“实践－理论－实践”阶段还有不少的路要走，本文试图立足实践，争取在“实践－理论”的路上走上一小步。

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“一室两队”改革的精神内涵

根据公安部和C市公安局《加强新时代公安派出所工作三年行动计划（2020－2022）》文件精神，以建立“一室两队”为核心内容的警务机制改革，要实现“五个转变、五个增强”，即：

一是责任划分由少部分民警的属地责任向绝大部分民警的属地责任转变，社区警力规模和基础工作效能明显增强；

二是运转模式以值班处置为中心向以属地日常管控为中心转变，警力使用效率和源头稳控效果明显增强；

三是条块关系由以“条”上牵动为主向以“块”上管理为主转变，综合统筹调度和属地落实效果明显增强；

四是基础工作内容由重点了解向全面掌控转变，人、地、物、事、组织等治安基本要素的掌控能力明显增强；

五是社区警务室由定时办公向全时办公转变，社区见警率、管事率和群众安全感、满意度明显增强。

我们将“五个转变、五个增强”用图表表示如下：

通过对派出所“一室两队”改革前后的对比，我们更易理解此项改革的精神内涵。“一室两队”改革后，派出所警务模式发生了深刻的变化。“属地责任”由少部分民警向绝大多数民警转变，派出所“运转模式”由值班处置为中心向日常管控为中心转变，“条块关系”由“条上牵动为主”向“块上管理为主”转变，“基础工作”由“重点了解”向“全面掌控转变”，“社区警务室”亦由定时办公向全时办公转变，这客观上要求民警对社区的了解由重点了解走向全面了解，民警工作的主阵地也转向社区，社区的“人、地、物、事、组织”也以立体结构呈现在民警面前，社区工作队通过与案件办理队的相互配合，共同践行“一室两队”的改革精神，即“五个转变、五个增强”。

“五个转变、五个增强”的内容集中体现了警务体制改革“效率化”、“集约化”、“专业化”、“全面化”的精神实质。那当前的警务运转模式离这样的要求还有多远呢？笔者试图通过自己的实地调研来展开分析。

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派出所“一室两队”改革现状

本文以C市N区为例，以b派出所为中心开展调查研究。b派出所是N区第二大派出所。“一室两队”改革开展以来，b派出所最大的变化是建立了“综合指挥室”，设置了独立的办公室，常设民警一人，工作日由派出所值班组派一民警一文职值守，主要参与“派警”、“签收”等警务。社区警务队由之前的社区民警组成，案件办理队由之前的案侦民警组成，现状基本维持不变。笔者以图表形式表示如下：

从上表可以看出，当前“一室两队”改革的主要变化是从派出所值班室抽一民警和文职到综合指挥室办公，主要功能是分派警情，而“综合指挥室”的“常设民警”则是负责派出所的“情报研判”及“队伍管理”等工作。简单来说，从值班室抽调民警到“综合指挥室”去，其实是办公地点的变化，而非业务功能的变化，至于“综合指挥室”的“常设民警”则是派出所内勤的“再设”，两者在功能边界上是模糊的，时常无法做到明确的区分。

至于社区民警常驻社区接处警的情况，则面临着更多的问题。由于受限于出警车辆、警力数量、警情实况等因素，不少派出所依旧由值班组警力出警，而非社区民警出警。而案件办理队则没有什么变化，依旧按照考核指标推进工作，其工作也未与社区工作队有太多的沟通。从属地责任上来看，还是以少部分民警尤其是社区民警的属地责任为主，而非以大多数民警的属地责任为主；运转模式上，亦未有以值班处置为中心向属地日常管控为中心进行转变；“条块关系”上也依然以“条”上牵动为主，而非以“块”上管理为主转变。

经过以上简单分析，我们发现派出所“一室两队”改革似乎并不彻底，而是朝着“形式化”、“机械化”和“简单化”的方向趋近。显然，如此这样的改革，当然是不符合“五个转变、五个增强”的要求的。这样的改革方式客观上占用了有限的警力资源，使得派出所“本来警力少”的境况雪上加霜。

那么，为什么会出现这种状况呢？下面我们通过实例来对当前“一室两队”改革存在的问题展开分析。

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派出所“一室两队”模式的改革困境

首先，是派出所警务增多，有效警力不足。

以b派出所为例，2020年全年每天平均警情量为46起（数据来自110接处警系统），2021年的平均警情则上升至52起，警情数量呈逐年上升态势，且警情的处理难度也在增加，“缠警”（群众的纠缠）状况亦时有发生，但值班组的警力数量却没有太大的变化。加上疫情流调工作、反诈劝阻工作等，派出所有效警力每少一个，相应的民警肩上就会更重一点。派出所“一室两队”改革开展以来，值班组警力在接处警上实质上又少一人。

其次，社区民警有效工作时间不足，工作时间没有制度化保障。

“一室两队”改革最大的亮点，除了“综合指挥室”的设置，还有“社区工作队”深入社区开展工作，即社区警务室由定时办公向全时办公转变，增强增加社区见警率、管事率和群众安全感、满意度。

但依b派出所的改革思路，我们发现社区民警并没有更多的时间深入社区开展工作。我们可以算一笔账：一个星期按五个工作日算，一天值班加值班后续工作，可占用2天时间，补休占用一天，备勤占用一天，如果再碰上开会，那么社区民警基本就没有时间到社区开展工作了，工作时间需要挤才行，然而时间没有“制度化”的保障，总归是不合理的，因为，时间保障是践行“一室两队”改革精神的基础。

再次，民警专业化程度较低，不符合“一室两队”改革所要求的“集约化、效率化、专业化”标准。

派出所的工作大致分三大板块：110接处警、社区工作、案侦工作。三项业务各有特点，相互独立，又密切配合。

110接处警需要的是快速反应机制，要求民警能够快速到达现场，敏锐抓住警情的主要矛盾，并迅速妥善地处理；社区工作则体现的是一种社区沟通的能力，民警不仅要跟居委会、小区物业沟通，还需要跟精神病人、吸毒人员等重点人口进行沟通，沟通越有效，就越能在社区工作中实现“以点带线，以线带面”的效果，就越能提高警力使用效率和增强源头稳控效果；至于案侦工作，则更多的是需要热情，需要对案侦工作的热爱及熟练的办案技巧及相关法律知识。然而，对于当前派出所的现状，由于受限于警力及机制安排，这种专业分工并未有引起足够的重视。

最后，当前，“社区警务队”在社区执行接处警功能脱离现实条件。

其一，假若社区警情发生地点离社区民警较远，在没有出警车辆的情况下，社区民警就可能无法及时到达现场，容易贻误警情，酿成不必要的“责任事故”；

其二，社区民警下社区一般不会佩戴单警装备且系单警工作，不符合接处警制度要求，同时，也无法在接处警过程中应对突发风险，民警自身的安全无法得到保障。

其三、由于警务资源所限，无法向“社区工作队”配发足够的出警车辆。即便忽略资源所限的情况，向“社区工作队”配发足够的处警车辆，亦属于简单粗放式思维，不符合“集约化”用警的改革思路。

通过上述分析，我们认识到“一室两队”模式在运行中所受到的“人、财、物”等方面的限制，但同时，我们也认识到“一室两队”模式在派出所运行过程中的巨大优势。“一室两队”模式若能有效运转，将优化派出所的警务体系，真正做到“五个转变、五个增强”，那么，派出所“一室两队”改革应该如何行进呢？

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派出所“一室两队”改革的探索性实践

首先，建立专业110快速接处警模块，切分派出所“大而全”的现状格局。

优势一，将派出所“110接处警”功能适当切割，特别是非警务警情的分出（非警务警情占总警情比例近八成，数据来源：110接处警平台），可以为社区民警下社区开展提供时间条件；

优势二，切分派出所“大而全”的功能，能够为民警实现“专业化”、“效率化”提供制度化保障。派出所“大而全”的格局，让民警在“三大业务板块”间疲于奔命，由于缺乏时间保障，民警难以在各自警种范围内实现专业和效率。

优势三，110快速接处警队伍的建立，有利于缩短民警接处警的时间、提高接处警的效率，有利于提高社会防控体系的有效运转，及时化解纠纷，也有利于提升群众的满意度；

优势四，发挥资源互补优势，绕开当前“人、财、物”的限制。

以C市N区为例，辖区内各个派出所在警力数、警情数、警情的复杂程度、人口数等因素上都不尽相同，甚至由于历史因素，各个指标出现失衡的状况，这便会导致各派出所间资源分配相对不均，这对提高全区的警务业务水平是不利的。从各个派出所抽调民警组成“110快速接处警”队伍，有利于站在全区的角度平衡各派出所资源，做到资源优化配置，在一定程度上可以绕开当前的“人、财、物”限制。

其次，建立综合指挥室系统，强化综合指挥室的中枢地位，发挥综合指挥室的统筹协调、情报研判、调查研究等职能。

110快速接处警模块从派出所分离出来后，形成独立建制，其亦有自己的接处警中心。这样，综合指挥室系统就形成以分局指挥中心为总部，派出所综合指挥室和110快速接处警中心为分部的指挥格局。

拿日常110接处警为例，分局指挥中心下发警情至110快速处警队，接到指令，110快速处警队快速反应，对于可以现场调解的警情，进行现场调解，对于治安类、刑事类等需要后续处理的复杂警情，则可以移交至派出所处理，或者由分局指挥中心直接下发至派出所综合指挥室，而后由派出所民警进行处置，派出所的案件办理队可以处理相关治安、刑事类警情，社区工作队则可以对警情的后续进行后期维护。

我们再以“情感类”纠纷警情为例，这种警情往往有“紧急性”和“反复性”的特点，所谓“紧急性”，是指发生感情纠纷的当事人往往现场情绪激动，这就需要110快速接处警民警快速出警控制现场，但这类警情还有一个特点，那就是“反复性”，即大部分感情纠纷并不是一次性就能处置到位的，如果处置不到位，不进行后期跟踪，就有酿成刑案的可能，即所谓的“民转刑”，到了这一步，社区工作队就可以上场了，他们可以通过专业的社区工作知识，对这类警情进行后期维护，最大限度地确保人民群众的生命财产安全。如此以来，110快速接处警队伍的高效性便体现出来，派出所相关警种的专业性也体现出来，这既契合“一室两队”改革的“高效化”、“专业化”和“集约化”的思想精髓，又符合“一室两队”改革的“五个转变、五个增强”的思路。

 “综合指挥室”既是派出所警务改革的新生事物，又是“一室两队”改革的重要板块，但由于种种原因，现有的“综合指挥室”还未有深刻发挥出其指挥性的中枢功能，而是仅仅浮于表层，不能满足复杂的警务活动的需要。因此，对“综合指挥室”的功能探索不可能一蹴而就，而是需要深入的调研和深刻的总结。

最后，专业化社区工作队和案件办理队。

110接处警模块从派出所分离出后，派出所就有相对充分的时间分配于社区工作和案件办理上，专业化队伍的建立就变得极为重要。只有专业，才能高效；只有专业，才能准确；只有专业，才能集约。这是“一室两队”改革精神的重要体现。

以N区b派出所为例，由于110警务的繁重，社区民警难以有更多的时间浸润于社区之中，对社区吸毒人员、重点人员、涉诈涉赌人员乃至场所、机构的管理大多浮于表面，工作大多停留于记笔记或者档案建立上，而并未从根本上了解这些重要的“社区节点”的真正情况，“做档案”是为了免于追责，如果群众的生命财产不能得到实质性的保护，档案做的再漂亮又有何用呢？这难道不是一种形式主义么？因此，专业化派出所警务变得异常的重要。限于篇幅，笔者只能在此做粗略的论述。

笔者认为

专业化派出所警务队伍，需要从以下三个方面着手：

第一、深刻的调查研究。毛泽东同志有句至理名言：“没有调查，就没有发言权。”对派出所警务的认识，也要建立在对社区工作的深入了解上，应有“解剖麻雀”的精神，这样才能由表及里、由内而外地认识社区工作的机理；

第二、深入的经验总结。深刻的调查研究是感性认识，不管感性认识有多么的多，不管感性认识有多么的细，如果没有上升到理性认识，那这认识始终是一盘散沙，无法提纲契领，无法给人以指导。深入的经验总结，就是感性认识上升到理性认识的过程，理性认识是有用的知识，是可以给我们工作以指导和启发的；

第三，全面的培训提升。有好的经验和认识不能仅仅停留于书面或人的大脑中，而是应该在民警的警务实践中发挥作用。于是，充分的培训提升变得重要，派出所民警有必要定期培训有效的专业知识，让工作变得更专业、更有效。

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派出所“一室两队”运行示意图

为了更好地描述“一室两队”模式的运行机理，笔者以图示的方式表示。

分局指挥中心下发警情指令，根据警情情况，分别下发至“110快速接处警中心”或者“派出所综合指挥室”，再由“110快速接处警中心”或者“派出所综合指挥室”分别下发于路面巡逻民警或者派出所值班民警。一般而言，绝大部分非警务警情由路面巡逻民警承担，如果该类警情需要后续处理，则需要移交至派出所进行处理。譬如感情纠纷、家庭纠纷、噪音扰民等等警情，此类警情往往具有“反复性”的特点，时常需要民警处理数次甚至更多，这就需要派出所社区工作队进行跟踪处理，一方面可以保证此类警情能够处理充分，一方面可以防止“民转刑”案件的发生。另外，社会工作队还可以此类警情为中心，开展社区工作，以求起到“以点扩线”、“以线带面”的作用，切实提高社区工作队的属地落实效果。

由分局指挥中心下发至派出所综合指挥室的警情则以治安类和刑事类警情为主，因为该类警情需要更为专业的办理，即由派出所的案件办理队进行承担。案件办理队往往具有相对全面的治安及刑侦领域的专业法律知识，案件办理队以可以此类警情为中心，与社区工作队开展沟通和合作，以社区的框架下，开展案件的分析，不仅要分析案件形成本身，而且要分析案件形成的环境，终极目的当然是降低社区发案率，这里的案件包括治安类的、行政类的、及刑侦类的。如此这样，派出所警务才有可能实现以“条”上牵动为主向“块”上管理为主转变。

那么，如何确保社会工作队和案件办理类能够充分有效的沟通呢？综合指挥室作为派出所的中枢机构理应承担其组织协调的职能，综合指挥室可以定期开展组织协调工作，将警务沟通的程序及内容形成会议记录，在此基础之上，将会议内容形成报告，报告内容是警务经验的总结，是感性认识上升至理性认识的结果，是具有前瞻性和指导意义的。随着时间的推移，经验报告越来越丰富，相信以社区为中心的治安管控必将越来越好。

通过上述分析，以“一室两队”为核心内容的警务机制改革逐步成型，社区工作队和案件办理队的密切配合，使得责任划分由少部分民警的属地责任向绝大部分民警的属地责任转变；110快速接处警中心的成立，在分担绝大部分非警务警情的同时，为派出所运转模式由以值班处置为中心向属地日常管控为中心转变，条块关系也由以“条”上牵动为主向以“块”上管理为主转变；由于社区工作队乃至案件办理队下沉社区的时间越来越多，人、地、物、事、组织等治安基本要素的掌控呈现立体性管控特征，工作内容也由重点了解向全面掌控转变，社区警务室也由定时办公向全时办公转变，社区见警率、管事率和群众安全感、满意度也势必明显增强。

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需要探究和注意的问题

派出所“一室两队”改革是一个系统工程，是对现有警务体制进行外科手术的过程，这不仅仅是一场警务体制的变革，而且还是全体警务人员思想解放的一个过程，如果改革的彻底有效，警务效率会大大增加，如果仅仅是流于形式的改革，则会有破坏警务平衡、公平的风险，使得基层民警成为改革的牺牲品。随着改革的深化，必然会带来诸多的问题，问题之间相互关联和依存，这是一个“问题丛”，笔者尝试列举一些，以供探究。

第一、派出所“一室两队”改革中的利益重组问题。

笔者在上文中提到过，每个派出所的“所情”是不一样的，有的所警多人少，有的所警少人多，还有的所警多人多，有的派出所民警平均年龄较大，而有的又较小，年龄大的偏于从事接处警和社区工作一点，年轻的则更适合案侦工作，如何将合适的人分配到恰当的工作岗位上，必然是“一室两队”改革要面临的问题，同时，改革上的调整，也必然会触及到各个派出所的实际利益，如何实现利益再平衡，也是改革需要考虑的。

第二、“一室两队”绩效考核与警务本质的关系问题。

绩效考核，大多是形式的，是一种工具，除了可以用来督促民警工作，最重要的是服务于警务工作的本质，即提高人民群众的安全感，服务于人民群众。然而，实践过程中，为考核而考核的现象却普遍存在，甚至代替警务本质而存在。试想，如果没有切实降低犯罪率，哪怕考核结果再好，那又有什么用呢？因此，处理绩效考核与警务本质之间的关系必然是“一室两队”改革的应有之意。

第三、制度化保障建设问题。

所谓“没有规矩不成方圆”，说的就是制度化保障建设问题，也即规矩的制定问题。规矩的制定应该切合实际，既应该民主集中，也应该保证公平平衡，否则，不切合实际的规矩必然变成“恶规”，势必影响到正常警务活动的开展。譬如派出所民警的休息制度。众所周知，派出所民警加班是家常便饭，休息变成了一种奢侈，加班可以随时加，但休息却不能随时休，甚至制定出一些变相阻止休息的制度，这不仅不符合民警的工作规律，也是有违人性的。因此，在警务改革的过程中，制度化保障建设问题既要保证程序的合理性，也应确保切合实际、实事求是。

第四，重视调查研究。

“一室两队”改革是一项新生事物，改革不可能一蹴而就，而是在反复的认识中，实现实践的升华。需要认识的事物越来越多，譬如“一室两队”改革中“综合指挥室”的各项功能，又如“社区工作队”和“案件办理队”如何实现精诚的配合等，还有，如何在资源有限的状况下，实现警务活动效益的最大化等问题，乃至“社区工作队”的社区工作方法等，都是“一室两队”改革中需要面对的，对各项警务进行深入的调研用以指导工作变得异常的重要。

后 记

本文的论述，以笔者数月的田野调查为基础，由于平台层级有限，笔者只能以有限的统计数据和自身感性认识做支撑展开分析。由于样本自身所具有的局限性，论述也必然会有局限，但笔者试图突破这一点，在抽象的基础上实现超越。总归，事例是有限的，但理论却可以升华，实践和理论处于辩证的缠绕之中，由实践产生理论，由理论来指导实践，周而复始，循环往复。

原创作者：陆丹

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