县域义务教育减负政策的

执行偏差及深层动因

作者简介

余晖

华南师范大学教育科学学院副教授，基础教育治理与创新研究中心研究部主任

黄怡

东莞市松山湖第一小学教师

摘要：中小学生减负是“双减”政策的核心目标，减负政策在县域层面存在执行偏差，而破解政策执行偏差的一个突破口在于协调利益相关者间的博弈。基于对中部某县的典型个案研究，通过856份问卷和30份访谈调查发现：中小学生课业负担在“双减”政策实施后有所减轻，但在书面作业量、考试次数、睡眠时间保障、家庭自主作业等方面存在执行偏差，课业负担总量并未得到根本性缓解。其成因包括：利益相关者间政策认同未统一，评价标准不一致，利益诉求未满足，政策目标与政策工具不连贯。为有效达成“双减”政策目标，应从评价体系、利益诉求和“目标-手段”等三方面入手，合理协调政策利益相关者间的博弈。

关键词：义务教育；课业负担；“双减”政策；政策执行偏差；利益相关者

基金项目：国家社会科学基金2022年度教育学青年项目“双减”背景下学科类家教的治理路径研究”（项目编号：CFA220312）的阶段性研究成果。

目录

一、问题提出

二、分析框架：利益相关者视域下的政策执行偏差形成机理

三、研究设计

四、义务教育减负政策的执行偏差及其表征

五、减负政策执行偏差的深层动因分析

六、义务教育减负政策利益博弈的协调途径

一、问题提出

  //  

自1955年教育部发布《关于减轻中、小学校学生过重负担的指示》以来，国家颁布了一系列义务教育减负政策，力求有效缓解中小学生课业负担。2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），从压减作业总量和时长、提升课后服务水平、规范校外培训行为等方面入手减轻学生课业负担。

尽管数十年来减负政策不断颁布，但学生过重的课业负担状况依然存在。已有研究显示，学生过重的课业负担问题依旧严峻，存在“校内减负，校外增负”现象。[1]学者们通过“自上而下”“自下而上”及整合型研究路径对公共政策执行偏差问题进行了考察[2][3][4]，从减负政策本身、政策执行主体、政策监督机制等方面进行了归因分析[5][6]，并提出了提高减负政策质量、提高政策执行主体理论素养、加强减负政策的监督管理等对策建议[7][8]。然而现有关于义务教育减负政策的研究中也存在一定不足：一是针对减负政策执行偏差的纯理论研究与实证研究偏多，而理论导向的经验研究偏少。二是已有的调查研究多针对大中型城市而极少下沉至县域层面[9]，县域减负政策的执行偏差问题长期未受到系统性关注。我国基础教育管理体制的一大重要特点是“以县为主”，区县是国家的核心基层管理单位，在这一层级的减负政策执行状况同样值得关注。三是已有研究较少围绕利益诉求、利益关系、利益冲突和利益博弈等要素系统考察利益相关者在减负政策执行中所扮演的角色。本研究即通过上述四步骤逐层剖析减负政策执行状况，厘清政策执行偏差的成因及其关键影响因素，并顺着协调利益相关者博弈的思路提出推动政策有效执行的对策。

二、分析框架：利益相关者视域下的政策执行偏差形成机理

（一）理论基础

利益相关者理论（Stakeholder Theory）于20世纪60年代由斯坦福大学研究者提出。[10]1984年美国学者弗里曼（Freeman）的《战略管理：一个利益相关者方法》一书出版之后，“利益相关者”的概念已融入管理学和管理者的思维中。弗里曼将“利益相关者”划分为广义和狭义两种类型：广义上的利益相关者是指能对组织的目的产生影响的团体或个人；狭义上的利益相关者是指那些企业为了持续生存所依赖的个体和团体。[11]对于政策执行来说，利益相关者包括影响该政策执行的政府及教育行政部门、政策执行客体以及政策执行参与者。利益相关者理论视域下的公共政策分析通常包括四个步骤[12]：第一步，界定利益相关者的概念。这一步是进行具体问题分析的前提，因此对于利益相关者的界定必须准确。第二步，明确利益相关者的利益诉求。利益相关者间可能存在相同的利益诉求，也会存在利益冲突。第三步，理清利益相关者的利益关系。理清利益相关者间的利益关系有助于协调利益相关者之间的潜在利益冲突。第四步，协调利益相关者的利益诉求。这一步是借助利益相关者理论分析和解决问题的关键。

（二）理论分析框架

结合利益相关者分析的“四步法”，本研究的理论分析框架如下（图1）：第一步，根据减负政策所涉及的机构和人员，界定该政策的利益相关者类型；第二步，通过问卷和访谈调查梳理义务教育减负政策执行现状，明确减负政策利益相关者的利益诉求、利益关系和利益冲突；第三步，在前述分析基础上理清利益相关者间的利益博弈策略；第四步，基于协调减负政策利益相关者诉求的视角，探寻治理政策执行偏差的有效策略。

本研究将义务教育减负政策的利益相关者界定为：影响减负政策执行以及受政策执行影响的个体或团体。该政策的利益相关者可归为以下四类（表1）：中央政府及教育部门（减负政策制定主体），地方政府及教育部门和学校（减负政策执行主体），学生和家长（减负政策执行客体）以及校外培训机构（减负政策执行参与者）。

三、研究设计

本研究以S省Z县的义务教育减负政策执行为研究对象。S省位于我国中部，GDP总量居于全国中游，Z县是S省中部的一个县城。县域义务教育减负政策立足于地方经济社会和历史文化背景，既是根据县域差异因地制宜的政策产物，又是国家和省市减负政策的具体实施，兼具代表性和特色性。[13]本研究选取Z县共计5所小学的学生、家长及教师作为调查问卷和访谈对象，此外，对学校管理者、教育行政人员和校外培训机构人员等利益相关者进行了访谈。

在资料收集与分析方面，采用混合研究方法中的顺序解说型设计，即利用对利益相关者的访谈资料对问卷调查的数据结果进行解释。[14]首先，选取部分学生、家长及教师发放调查问卷。其次，通过分析问卷数据梳理“双减”政策执行前后学生课业量的变化情况、减负政策的执行情况以及利益相关者的利益诉求。再次，对上述六类利益相关者进行访谈，检验量化分析的结果。最后，根据量化研究与质性研究进行整体分析，梳理义务教育减负政策的执行偏差及其成因。

调查问卷包含四个维度：被调查者的个人信息、学生的课业负担现状、义务教育减负政策的执行情况以及利益相关者的利益诉求。其中，学生的课业负担现状在胡惠闵和陈国明编制的“中小学生课业负担问卷”[15]的基础上，从学习时间、课业难度两方面考察。减负政策的执行情况主要根据2021年颁布的“双减”政策以及2018年颁布的“减负三十条”这两大政策的各方面指标进行了综合设计。此外，本研究还设计了时间段对比，即“2021年2月—2021年6月”与“2021年9月—2022年1月”的对比，以揭示“双减”政策的执行效果。综合以上四大维度，本研究分别设计了学生（含四、五、六三个年级）、家长和教师版调查问卷，学生问卷采用纸质版形式，教师和家长问卷采用电子版形式。访谈提纲按照各利益相关者的利益诉求、利益关系和利益博弈三个维度进行设计，主要围绕以下两个问题：一是小学生减负政策带来的变化；二是该政策所取得的效果。针对学生、家长、教师、学校管理者、教育行政人员和校外培训机构人员等六类利益相关者分别设计了访谈提纲。

数据收集分为以下两部分：采用不记名方式对Z县5所小学总共发放950份调查问卷，收回856份有效问卷，包括教师问卷139份，家长问卷211份，学生问卷506份（表2），编码后用Excel和SPSS26对数据进行统计分析。访谈调查采用分层抽样法，对前述5所小学的7位小学生、7位家长、7位教师和3位管理者以及3位教育行政人员和3位培训机构人员共30人进行半结构式访谈，采用NVivo11软件对访谈资料进行编码分析。

四、义务教育减负政策的执行偏差及其表征

在中央义务教育减负政策下沉至区县层面时，县域政策执行主体根据政策目标采取了相应的减负措施，并对部分政策目标进行了调整、修订乃至变通式实施。本研究在Z县的调研显示，义务教育减负政策执行取得了一定成效：中小学生课业负担量得到一定程度的减轻，特别是参加校外培训班的时长显著减少，“双减”前有59.49%的学生并未参加学科类校外培训班，“双减”后有76.88%的学生未参加校外培训班；同时，形成了政府、学校、家庭和社会四方协作的良好局面。然而，对照中央减负政策的目标进行考察，政策实际执行效果与政策目标间依然存在一定差距。具体而言：一是学生的课业负担虽然有所减轻，但仍存在将作业、考试、活动等负担变换成其他形式的情况，同时，学校布置的家庭作业利用学生课间和午间休息时间完成、课后服务时间被教师用来讲课等做法延长了学生的在校学习时间，依然维持了较重的学业负担。二是语文、数学和英语学科的单元测试被更换成小练笔、单元大闯关、知识小能手等考试化形式，虽然增加了娱乐性，但仍不免知识测评等考试化形式。三是学生的睡眠时间并未达到政策所规定的标准，校内外的学业任务挤压了学生的睡眠时间。四是习惯于以子女学习成绩为优先的家长在“双减”后教育焦虑情绪加重，担心减负政策影响子女成绩，因此在课后增加了子女的家庭作业量。

（一）书面作业完成时间减少但改善成效不显著

“双减”后，县域内学生书面作业的完成时间低于1小时的人数显著增加，超过1小时的人数显著降低，学生书面作业完成时间有一定程度的减少，但改善效果仍不显著（图2）。“双减”后，约25%的学生书面作业完成时间仍然超出政策规定的1小时，同时，多数受访者认为“双减”政策前后学生书面作业的完成时间差异不明显。例如，有受访家长（XX-JZ-02）表示：“子女每天作业还是好多，差不多晚上九点才能写完作业。”同样，有受访教师（XX-JS-01）表示：“学生完成书面作业的时间大概为1小时15分钟，和之前差不多。”

（二）考试名称有所变换但总体次数并未减少

“双减”后，家长和教师依旧追求通过考试取得优异成绩，教师组织考试次数少于3次的人数显著增加，超过5次的人数显著减少，学生的考试次数并没有明显减少。“双减”后Z县仍旧有58.99%的教师组织考试的次数超过1次（图3），违反了该省减负政策对于“小学一、二年级不进行纸笔考试，其他年级由学校每学期组织一次期末考试”的规定。有受访教师（XX-JS-01）表示：“减负后单元测验和期末基本上没有减少，每个单元还是要考试，期末复习的时候还是要考试。”此外，部分学校只是把单元测试改为其他名称，并未真正减少考试次数。如有教师（XX-JS-02）表示：“平时的考试都改为单元练习、小练笔等。”学生的成绩虽然按照等级进行评定，但家长由于长期习惯于得知子女确切分数，因而对考试成绩等级评价制度表示难以理解。

（三）睡眠时间受其他学习任务挤压而未能达标

“双减”后，每日睡眠时间超过9小时的学生增加，低于9小时的人数减少。尽管整体上睡眠时间有所增加，但仍有约四成学生未达到政策规定的10小时睡眠时长（图4）。例如，有受访家长（XX-JZ-01）表示：“‘双减’之后子女每天熬到（晚上）十点半，‘双减’前子女九点准时上床。”受访学生（XX-XS-01）表示：“我整天都很累，有时候写作业要到晚上十一二点，每天没有足够的时间睡眠。”“双减”后，县域学生的睡眠时间总体并未达标，主要原因是学生的作业以及其他活动安排挤占了睡眠时间。

（四）家长为子女布置的额外作业频次不减

“双减”后，家长为子女布置额外家庭作业的情形并未显著改变，超过七成的家长会不同程度地给子女布置作业（图5），因此中小学生的校外课业负担量并未显著降低。例如，受访教师（XX-JS-05）表示：“学生每天放学回家需要做很多作业，这些作业主要是家长给学生布置的作业，学校不布置作业只能家长自己布置作业了。”不难发现，“双减”后中小学生的校内课业负担虽然已逐步减轻，但其家长所布置的课后作业负担仍居高不下。

五、减负政策执行偏差的深层动因分析

在县域层面，影响义务教育减负政策执行状况的一个重要因素在于利益相关者间的利益博弈。本节借助利益相关者理论分析框架，梳理各利益相关者的利益诉求、利益冲突、利益关系和利益博弈，探究政策执行偏差的深层动因。

（一）政策利益相关者之间政策认同未统一

当前，减负政策的利益相关者之间尚未达成政策共识，因此在政策执行中往往基于自身立场或需要而争取利益，使得政策落地偏离原定目标。[16]针对家长的问卷调查显示：33.65%的家长认为减负政策显著减轻了子女的课业负担，50.71%的家长表示减轻了子女的部分课业负担，同时仍有15.64%的家长认为子女的课业负担并未减轻甚至更为加剧。针对教师的问卷调查显示：89.2%的教师表示自己主动减轻了学生的课业负担；而10.8%的教师则认为学生的课业负担不能减轻，因为这些课业负担来自其他教师、家长和学生自身。总体而言，导致政策利益相关者之间难以达成一致的政策认同的原因包括以下几个方面。

第一，政策利益相关者之间的认知和素质不同。县域减负政策利益相关者对于政策的认知有所差异，各学校与教师之间存在素质差异，导致利益相关者在执行减负政策时所采取的措施呈现出差异乃至冲突。一是家长群体间对于政策认知存在两种不同的看法，赞同政策执行的家长认为该政策有利于子女的身心健康成长，另一方则认为该政策降低了子女的学业竞争力。例如，受访家长（XX-JZ-06）说道：“‘双减’政策颁布后让我有点担忧，一、二年级孩子不考试，那三年级怎么办？”而受访家长（XX-JZ-05）则表示：“比起孩子日后有出息，我更愿意我的孩子能够身体健康。”二是县政府及教育局、学校与教师之间较难达成政策认同，一方为了保障减负的“政绩”而赞同政策的执行，另一方则追求学生的学业成绩从而不赞同减负政策的部分措施。例如，受访校长（XX-XZ-01）表示：“‘双减’让教育回归学校、回归常态，是为教育治理‘超速’，治理‘超载’。”而受访教师（XX-JS-02）表示：“我也想帮助学生减负，但实际情况不一样，不管我们怎样做都有一些家长不满意。”受访教育行政人员（JY-XZ-02）则表示：“部分教师会根据学生的能力布置不同的作业，但是部分教师只会搞题海战术。而且家长的素质也很重要，家长的素质高对学生的减负帮助就很大。”由于教师和家长的行为直接影响学生，其素质与立场显著影响着减负政策的成效。

第二，政策利益相关者之间缺少合作。在政策执行的实际情境中，上述利益相关者之间存在着一种“委托-代理”关系，其中包括中央政府及教育部门与县政府及教育局、县政府及教育局与学校、学校与教师的利益关系。[17]中央政府及教育部门主要通过县政府及教育局的书面报告、明察暗访、第三方调查等方式监督后者的政策执行情况。在县域层面，“以县为主”的基础教育管理体制为地方教育行政部门争取了较大的自由空间。与此同时，校长负责制是我国中小学管理的基本制度，因此减负政策的有效执行离不开县教育局、学校和教师的相互配合。然而在实际的减负政策执行中，由于三方尚未形成有效的合作机制，导致县域层面的减负政策目标在一定程度上被架空。例如，受访教师（XX-JS-02）表示：“我觉得作为学科类教育最重要的就是学生的成绩。老师肯定是支持‘双减’政策的，然而由于家长对孩子教育很重视，再加上教育局对学校的质量评比跟学生成绩是直接挂钩的，老师的职称评比也是跟教出来的成绩挂钩的。”

（二）政策利益相关者之间评价标准不一致

县政府及教育局作为减负政策执行的基层主体，既要遵从上级部门下传的减负政策精神，又要在减负政策的框架下做出符合自身利益的行为。Z县政府及教育局一方面要求中小学校实施各项减负措施，另一方面又要求学校保持高分数的教学质量，在对学校进行评定时，仍然按照学校的教学质量（直观体现为考试分数）进行评比。而学校为了保证学生的考试分数，依旧倾向于维持较多作业和考试的“填鸭式”学习模式，导致学生的课业负担难以降低，偏离了减负政策的原定目标。对此，受访教师（XX-JS-04）表示：“教育局对于学校的评定标准不变，主要看学校的整体教学成绩。教育局虽然重视学校其他方面的发展，可是却不是主要的评定标准。”再加上“分数至上”的社会观念根深蒂固，“双减”后各利益相关者依然倾向于以学生的学业成绩作为教师教学成绩、学校教育质量、教育部门绩效评比的标准。

上述评价标准不一致的现象是以下具体机制的产物：

第一，县政府及教育局采用“双重评价标准”。县政府及教育局具体利益诉求是：完成上级部门下达的减负任务，切实减轻学生过重的课业负担，为学生营造一个良好的学习氛围。学校管理者的利益诉求则是：完成县教育局下达的减负细则，学生获得全面发展，同时取得优异的学业成绩。县政府及教育局与学校的利益冲突表现为：各学校对于减负政策的执行情况不一致，导致教育均衡差异大，不符合政府对于教育均衡发展的愿景。因此，县政府及教育局对学校的评价采用双重标准：既要减负成效以获得上级政府及教育部门的肯定，又要学校教学质量来获得当地家长及社会公众的肯定。

第二，学校以教师教学成绩为评优标准。教师在减负政策执行中的利益诉求是：培养身心健康的学生，促进素质教育的发展，因此并不具有太强烈的教学质量评比压力及迎合上级意愿的动力。由此，学校与教师的利益冲突表现为：学校对于教师的考评机制只片面关注教师所教班级的平均分数，上述机制难以激励教师全力执行减负政策，甚至会导致学生的课业负担只增不减，背离减负政策目标。因此，学校若对于教师依然采用“双减”前的评价标准，则旧规定将依旧成为教师教学的“指挥棒”，将会助长教师对学生“增负”的风气。

第三，家长以子女学习成绩为评价标准。家长群体在减负政策执行中的核心利益诉求为：面对社会的巨大竞争压力，重视子女学业成绩的优异表现，希望为子女提供更多的选择机会。部分家长怀着“望子成龙，望女成凤”的期盼，过度看重子女的学习成绩，即便在“双减”后学校的减负措施日益严格的情况下，仍然倾向于给子女布置额外的家庭作业。学生需要通过以分数为唯一标准的中考、高考的择优录取，不得不窄化了其发展路径。然而，一旦子女的学习成绩成为家长对子女的评判标准，减负政策便会成为家长眼中阻碍子女学习成绩提高的因素。由此，“校内减负，校外增负”的现象并未得到扭转。

（三）政策利益相关者之间利益诉求未满足

Z县政府及教育局为了在减负政策执行中争取更多的“政绩”，倾向于要求中小学校百分之百达标、学生全员参与、家长完全配合。然而，如受访家长（XX-JZ-02）所言：“减负政策本意是好的，然而一级级下来就变味了。学校的老师会私聊不参加课后服务学生的家长，最后变成全班都要参加。”与此相似，受访家长（XX-JZ-01）也表示：“课后服务不够灵活。我觉得没啥实际意义，我的孩子本来成绩也不差，关键课后服务是有偿的。”在家长眼中，这种“强迫式、一刀切式”的减负政策执行，只是在“机械地照搬减负政策文本，完全没有结合当地实际的政策变通”，加剧了其对于政策的不满。对于减负政策的利益相关者而言，其核心利益诉求在以下方面尚未得到满足：

第一，政策执行主体的部分利益诉求被忽略。一是在政策执行中，县域层面政策执行主体的实际利益诉求往往难以得到上级部门关注。义务教育减负政策执行依赖该政策执行主体的中介作用，如果一项减负政策落地之后没有得到有效执行，政策执行客体便不能完全受益。中央政府及教育部门与县政府及教育局的利益冲突集中表现在：县政府及教育局容易为了提升县政府绩效而仅仅只向上级政府呈现良好的减负成效。二是学校和教师难以将自身利益诉求反馈给上级部门。由于减负工作涉及面较广，学校和教师除了承担基本的教学工作外，还需承担执行减负政策所带来的新任务，其工作负担相应增加，但学校并未为教师们提供畅通的反馈渠道。

第二，政策执行客体的利益诉求难表明。[18]家长和学生作为义务教育减负政策的受益群体，在减负政策执行中话语权较小，难以向上反映自身利益诉求。其中，学生的利益诉求包括：减少课业负担从而有时间和朋友玩耍，不必完成过多的家庭作业，有时间学习自己感兴趣的知识内容。由于学生个体对于课业负担的感受不同，其对减负政策执行的理解也不够深入，因而难以形成明确清晰的表达，且依赖于父母和教师为其安排的任务。例如，受访教师（XX-JS-03）提到：“我有一个学生，每天晚上忙到10点，连一些交际都没有，完全没有时间去做自己的事情了，他又不知道自己想做什么。”

（四）政策目标与政策工具的不连贯性

义务教育减负政策有着明确的量化目标：控制学生书面作业完成时间、控制考试次数、完善考试等级评价等。然而，减负政策的措施与政策执行中所采用的手段之间具有不连贯性。学校需要保证学生全面发展开足开齐相应课程，但在现实中由于县城的部分学校缺少音体美教师，往往由语文、数学教师占用相应课时。教师（XX-JX-03）表示：“我们的课表上虽然有相应的课程，但是学校没有相应的教师，可能每次就我们自己上语文或者数学课。”因此，义务教育减负政策落实到各地区、学校和家庭时，难以满足各主体的实际情况，进而影响减负政策的有效执行。

六、义务教育减负政策利益博弈的协调途径

义务教育减负政策各主体间的利益协调是解决政策执行偏差的有效切入点，通过构建利益相关者间相互合作的协调机制，以达成减负政策的执行共识。为有效达成“双减”政策目标，应从评价体系、利益诉求和“目标-手段”等三方面入手，协调政策利益相关者间的博弈。

（一）构建系统性的减负政策利益相关者评价体系

义务教育减负政策执行中各利益相关者的评价标准对于减负政策的有效执行形成了阻抑，从而产生政策执行偏差。因此，应该构建系统性的减负政策利益相关者评价体系，以求达到相互协调的减负行为。

第一，改进县政府及教育局的“双重”评价标准。县政府及教育局是减负政策执行的统筹实施者，在制订当地的减负政策计划时应该综合考虑当地的实际情况。县政府及教育局应该通过发放调查问卷、实地考察、街头走访等措施对学生现行的课业负担量进行调查，了解真正的减负成效。此外，县政府及教育局切实了解学校、教师、家长和学生真正的需求，寻找适中的调解方式。县政府及教育局应该改进其对学校的评价标准，淡化各学校以教学成绩排名的观念，当地统一的考试也不作为学校的排名标准。

第二，改变学校以教师教学成绩为首要的评价标准。目前，学校主要从“德、能、勤、绩”四方面对教师进行综合考量，但同等条件下，教师所教班级学生考试的平均成绩在考核中所占权重很大。校长作为学校的第一负责人，应该树立正确的教师职称评聘的观念，淡化以教师教学成绩为首要的评价标准，真正综合考虑教师“德、能、勤、绩”四方面的成绩，并将减负效果纳入教师的综合考核标准中。学校应该加大宣传，改变教师以往的职称评聘观念，引导教师以多方面能力提升为主，激发教师的工作积极性，鼓励教师多途径给学生减负。此外，学校负责监测学生学业负担动态变化，从而正确评价教师对于学生的减负工作量。

第三，转变教师以成绩为主的教育教学思想。教师要转变以学生“分数至上”的观念，关注学生全面协调发展，注重学生精神世界的满足。教师在为学生减负的同时要提高自身的教学水平和教学效率，进行巧妙的课堂设计，并且精心设计家庭作业。对学生的作业分层管理，通过平时的课后练习和家庭作业对学生的知识查漏补缺，针对性采取帮扶对策；采取书面作业和实践活动作业相结合的方式，使学生不仅巩固了当天所学的知识，各方面能力也得到发展。此外，教师应该鼓励学生参与学校组织的多种社团活动，培养学生多方面的兴趣爱好，让学生从活动中获得满足感。

第四，引导家长树立正向子女成绩评价观念。家长不能只看重子女的学习成绩，而应该考量其各方面能力发展。家长应该倾听子女内心的想法，让子女学习真正想学的东西，帮助子女找到自己的兴趣点。此外，家长委员会可以发挥宣传领导的作用，宣传减负政策给学生带来的益处。

（二）合理协调减负政策利益相关者间的利益诉求

义务教育减负政策执行的过程就是各个利益相关者不断追求和获得利益满足的过程。因此，要想减负政策能够有效执行，达到理想的政策目标，那么减负政策利益相关者的利益诉求需要得到满足，这就是利益整合的过程。

第一，关注县政府及教育局的利益诉求。义务教育减负政策执行中，上级政府及教育部门要保障县政府及教育局的政策执行空间，以此来提高当地减负执行政策的积极性。上级部门应该规划清晰县政府及教育局的权力，同时发挥督导的作用，防止县政府及教育局的权力滥用，防备县政府及教育局为了满足自身利益随意增减减负措施。此外，上级政府及教育部门应该注意尊重各地减负政策执行环境的差异。最后，上级部门应该畅通减负政策执行的反馈渠道，各地政府及教育部门在执行减负政策的过程中遇到可调控的问题，应该及时向上级部门反映，上级部门根据反馈意见做出适当的调整。

第二，正确引导与合理满足学校的利益诉求。县政府及教育局应该知晓学校的利益诉求，寻找到双方相同的利益诉求，协调利益冲突，以此来满足学校的利益诉求。首先，县政府及教育局建立健全各校的利益诉求表达机制，双方表明各自的立场，才更容易让义务教育减负政策有效执行。其次，县政府及教育局根据学校的利益诉求进行适当的考量，县政府及教育部门对于学校的考核评定不能片面地关注学生考试成绩的高低，而应该关注学生全面发展以及学校在教育教学、学校管理、安全建设等方面的综合成绩。最后，县政府及教育局应该满足各校的利益诉求，这样既保障了学校的基本权益，又满足了学校的切实利益。

第三，满足教师利益诉求给予政策执行空间。教师是减负政策执行过程中最基层的政策执行者，既要传达上级教育行政部门的减负措施，又要负责协调家长和学生的利益。因此，要切实满足教师的利益诉求，以保障减负政策执行的通畅性和完整性。首先，县政府及教育局保障学校可以根据本校的实际情况因校制宜，选取最合适的减负措施。比如，县政府及教育部门不能一刀切干预各学校的学生参与课后服务。其次，学校也要给予教师一定的减负政策执行空间，因为学生的学习能力不同，对于课业负担的感受不同，所以教师可根据学生的能力布置不同的课业任务。再次，县政府及教育局和学校应该制定教师利益诉求表达机制，摸清教师的政策执行中的利益诉求，以满足教师的参与权和决策权。最后，县政府及教育局应该根据教师的利益诉求对减负政策的执行方式进行适当调整，整合各方的利益诉求，从而协调多方利益。

第四，构建并完善家长和学生利益表达机制。义务教育减负政策的有效执行需要关切到政策执行客体的利益诉求，这样可以增加政策执行客体对政策的认同。首先，应该增强减负政策客体的表达意识和能力。由于长期以来家长参与减负政策的意识和能力明显不足，有关部门应该加强减负政策的宣传，提高减负政策制定和执行的透明性。其次，建立健全减负政策的双向互动机制，从而达到意见相互融合。最后，构建减负政策执行客体利益表达渠道。发挥网络平台的作用，拓宽政策执行客体的利益表达渠道，家长和学生可以通过线上的方式向有关部门提出自己的利益诉求。

（三）提升政策目标与政策工具间的连贯性

义务教育减负政策目标与政策工具之间需要政策执行主体的参与，政策工具的采用符合减负政策执行主体的利益诉求，并且在一定程度上是最有利于政策执行主体实施政策的。为了让义务教育减负政策有效执行，应建立减负政策目标与政策工具之间的连贯性。

第一，中央政府及教育部门厘清政策目标。中央政府及教育部门作为义务教育减负政策的制定主体，必须厘清政策目标，这样政策执行主体才能选择正确的政策执行路径，真正有效地减轻学生过重的课业负担。[19]一是中央政府及教育部门应该厘清“减轻学生过重的课业负担”中到底哪种程度的课业负担是“过重”的，并给出具体的解释。二是通过构建家长和学生利益表达机制，关注政策执行客体——学生对于课业负担的感受程度。因为每个学生对于课业负担的感受是不相同的，所以了解学生的课业负担感受有助于正确地制定减负政策。三是中央政府及教育部门综合学生课业负担的感受，设置合理的政策目标，切实符合学生实际学习任务。

第二，县政府及教育局设立激励机制。2018年颁布的“减负三十条”中已经增加了监督问责机制，旨在监督下级部门对上级部门的义务教育减负政策落实情况，对于不按照政策目标落实政策措施的部门、学校和个人追究责任，从而让减负政策有效落实。然而，只有监督问责机制不能激励政策执行人员的积极性。县政府及教育局应该采用“奖惩分明”的机制让减负政策执行主体真正落实，即宣传推广减负政策的有效措施，对于政策落实不到位的主体进行追究责任。此外，县政府及教育局对学校、家长和社会加大减负激励机制的宣传。

第三，设置灵活可供选择的减负政策工具。减负政策工具的设置是减负政策有效执行的重要步骤，如果政策执行主体仅仅只是为了满足自身的利益，那么将偏离政策原本的目标。首先，中央政府及教育部门应该设置灵活性的政策工具供政策执行者选择。其次，县政府及教育局应该根据政策制定主体制定的政策工具进行适当的调节，选择适合当地的政策措施执行。再次，学校和教师应该根据学生的实际情况进行减负，对于减负政策执行困难的学生应该适当地调整措施，减少或者增加部分课业量。最后，家长作为学生的第一监护人应该向学校和教师说明子女的一些特殊情况，以免义务教育减负政策“一刀切”式执行。

（为便于阅读，本推文对原文进行了部分排版修改，若有偏差请以原文为准。）

参考文献

[1]杨欣.小学减负喜忧参半背后的对策探究——基于108所小学减负落实情况的调查[J].中国教育学刊,2019，(8):6-12.

[2]刘鹏,马亮,刘志鹏.央地关系与政府机构改革——基于中国地级食品安全监管机构改革进度的实证研究[J].公共行政评论,2016,9(5):24-42，203-204.

[3]朱亚鹏,刘云香.制度环境、自由裁量权与中国社会政策执行——以C市城市低保政策执行为例[J].中山大学学报(社会科学版),2014,54(6):159-168.

[4]庄文嘉.在政治与行政之间:我国基层劳动监察运作中的选择性政策执行——对某地级市劳动部门的个案研究[J].广东行政学院学报,2010,22(4):26-30.

[5]倪亚红,马陆亭,赵富春.中小学减负政策执行力反思与出路[J].中国教育学刊,2018，(6):39-43.

[6]罗建河.“减负”政策的限度分析[J].教育科学研究,2009，(11):17-19.

[7]梁倩,林克松,朱德全.多重制度逻辑下的课业负担问题治理[J].教育发展研究,2013,33(6):36-40.

[8]葛新斌,张玲.我国减负政策执行阻滞及其对策探析——基于“马-萨模式”的视角[J].教育发展研究,2019,39(2):1-7.

[9]宁本涛,杨柳.中小学生“作业减负”政策实施成效及协同机制分析——基于全国30个省(市、区)137个地级市的调查[J].中国电化教育,2022，(1):9-16.

[10]Mitchell R,Agle B,Wood D J.Toward a theory of stakeholder identification and salience:defining the principle of who and what really counts[J].The Academy of Management Review,1997,22(4):853-886.

[11]Freeman R E.Strategies management:a stakeholder approach［M].Boston:Cambridge University Press,1984:121．

[12]贾生华,陈宏辉,田传浩.基于利益相关者理论的企业绩效评价——一个分析框架和应用研究[J].科研管理,2003,(4):94-101.

[13]杜文静,张茂聪.县域基础教育政策评估问题与路径选择——基于国际经验和我国教育政策评估的现实[J].西北师大学报(社会科学版),2016,53(2):99-105.

[14]张绘.混合研究方法的形成、研究设计与应用价值——对“第三种教育研究范式”的探析[J].复旦教育论坛,2012,10(5):51-57.

[15]胡惠闵,陈国明.义务教育阶段学生课业负担问卷的编制[J].全球教育展望,2016,45(4):25-44.

[16]贾伟,邓建中,蔡其勇.利益相关者视域下我国中小学生减负的博弈困境及突破对策[J].中国电化教育,2021，(9):51-58.

[17]韩晓敏,孙元涛.我国减负政策执行的现实困境及治理策略——基于委托代理理论的视角[J].当代教育科学,2021，(4):   146-53.

[18]陈华.教育政策滞后及其社会消弭机制[J].全球教育展望,2014,43(12):93-100.

[19]隋幸华.教育政策执行偏差的主体因素及对策分析——计划行为理论视角[J].广西社会科学,2018，(12):222-226.

本文刊于《苏州大学学报（教育科学版）》2022年第3期，第38~50页。如有媒体或其他机构转载，请规范引用、注明出处。

文章回顾

点击跳转阅读

图文编辑：冯怿周

责任编辑：罗雯瑶

审核人：杨雅婕

苏州大学学报微信公众号矩阵 

苏州大学学报

哲社版

苏州大学学报

教科版

苏州大学学报

法学版

您若喜欢，戳戳“分享”“点赞”或“在看”