千人宣讲•百人访谈​（57）| 冯洋：推动公共数据授权运营立法，全面持续深化浙江数字化改革

编者按

为深入学习贯彻落实党的二十大精神，浙江省社科联开展“社科学者千人宣讲、百人访谈”活动，组织广大社科工作者深入基层、深入群众，全面解读党的二十大精神，大力宣传新时代浙江发展重大标志性成果，在全省社科界掀起学习宣传贯彻党的二十大精神的热潮。本期推出浙江省之江青年冯洋访谈《推动公共数据授权运营立法，全面持续深化浙江数字化改革》。

当前，世界主要的数字经济体均将公共数据的开发利用作为本国数字化改革的重要内容，并将此项改革作为推进数字经济发展、实现人工智能技术重大突破和解决社会难点问题的突破点。

为进一步激活公共数据的生产要素功能，加速培育统一的数据要素市场，2021年通过的《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出了公共数据授权运营的改革新举措。公共数据授权运营立法是落实党的二十大报告关于数字中国建设的要求，是浙江省探索公共数据市场增值与社会赋能、培育数据要素市场的重要举措，也是高水平推进数字化改革的具体体现。公共数据授权运营改革正处于制度初步形成的关键期，而浙江、上海两地政府已启动了公共数据授权运营管理办法的起草工作。在浙江、上海两地的创制型立法的先导作用下，未来一段时间内各地将出现探索公共数据授权运营的热潮。

公共数据授权运营制度的建构不仅要接受自上而下的改革与立法的引导，也必须谨慎甄别和吸收实践中的先进做法。公共数据授权立法并非纯粹的制度创新，而是在已有的行政法制中探寻其合法性基础及其发展的制度空间。显然，基于公共数据的特殊性以及授权运营概念的模糊性，此项改革无法完全套用已有的行政特许经营制度，故有必要在理解现状的基础上创新开展若干重点规则。

当前浙江省正在起草《公共数据授权运营管理办法》（下称“《办法》”）。《办法》可在确立立法应遵循的基本原则上，围绕公共数据开发利用的重点与难点问题，构建行之有效的基本规则，并在实施过程中及时对规则进行调整和优化。浙江省大力推进的公共数据授权运营制度建设不仅可为本地数字化建设提供有力支撑，也可为国家相关政策和法律的出台提供制度经验。

公共数据授权运营法律制度创新体现在以下三个方面。

01

一是以提升公共数据市场化配置效率为目标，将竞争性授权作为配置的主要方式。通过市场竞争机制实现公共数据的优化配置应当是改革的主要方向。

在理想的市场经济环境下，通过价格规律和质量竞争，公共数据能够流向最能实现其经济价值的地方。市场竞争机制可以在相当程度上替代行政监管，而公共数据授权运营的制度建设则需要实现市场竞争与行政监管之间精妙的平衡。

02

二是合理设置激励机制，充分调动授权相关主体的改革积极性。改革者在面临多种改革方案时，应当兼顾改革目标与具体规则的实施效果，选择更能够调动各方守法积极性的规则方案。

相关行政主管部门是公共数据全流程管理的重要主体，这些部门熟悉本部门公共数据的基本样态，是公共数据分类与公共数据开放清单的重要制定主体和调整主体。

探索公共数据授权运营制度构建的重点在于如何激励行政主管部门积极参与此项改革。

03

三是公共数据的授权运营在遵循市场机制的同时也应兼顾公共利益。公共数据作为公共资源，其开发利用应当秉持公共资源的分配正义，以增进社会全体成本的共同实际利益为基本价值取向。

被授权主体获得授权和利用公共数据的行为不得损害公共利益。被授权主体开发利用公共数据牟利不得以损害公共利益为代价。例如被授权主体不得利用公共数据从事犯罪与违法活动，所从事的运用行为不得违背公共秩序与善良风俗。

公共数据授权运营管理办法承载着突破公共数据开放改革的困境，加速培育数据要素市场的重任。该项制度的根本目标在于最大程度地优化公共数据资源的配置效率，相关立法工作应围绕该项根本目标进行。在立法过程中，现状与理念的交织，不同主体利益的碰撞，给未来管理办法的最终样态带来极大的不确定性。

鼓励不同省市政府开展差异化的授权运营试点。通过地区之间制度竞争的方式产生行之有效的授权运营模式与具体规则。公共数据授权运营立法能否实现改革目标的关键在于防范公共数据授权运营的财产权利被个别利益主体垄断，这要求在立法中合理嵌入竞争性授权、激励机制等纠偏规则，并强化对于公共利益的保障。

作者简介

冯洋

浙江大学光华法学院副教授，浙江大学公法与比较法研究执行所长。担任杭州市第十四届人大常委会立法咨询委员会委员、浙江省宪法学与立法学研究会理事会副秘书长等。主要研究领域集中在个人信息的公法保护、地方立法的基础理论与实践、数据治理的法律制度构建等。入选浙江省“钱江人才计划”、浙江省之江青年社科学者。

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