促进制造业高质量发展的着力点与税收支持对策研究
作者：
庞凤喜（中南财经政法大学财政税务学院）
董怡君（中南财经政法大学财政税务学院）
燕洪国（杭州电子科技大学会计学院）
制造业的整体实力和水平，全方位地决定着我国的综合国力与国际地位，是我国经济、政治、社会、文化、军事安全的重要保障。党的二十大报告对我国制造业高质量发展作出的战略部署是“加快建设制造强国、质量强国”“推动制造业高端化、智能化、绿色化发展”。税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用，对制造业高质量发展无疑具有重要的引导和支持作用。因此，明确促进制造业高质量发展的着力点，并针对现行税收政策的不足加以改进优化，进而加速推进制造业高质量发展，已成为我国亟须关注解决的重大理论与现实问题。
（一）制造业高质量发展的战略意义
工业革命以来的历史表明，制造业以其产出的实用性、持续的突破性与价值的增值性等突出特点，一直作为国民经济支柱产业，发挥着经济发展动力引擎的功效。当前，大力促进制造业高质量发展，对我国具有更加重要的战略意义。
一是对稳就业、增财富和强技术具有广泛支撑与助推作用。就业是民生之本、安国之策，对个人、家庭以及整个社会的生产、发展与稳定都具有重要意义；财富体现着相关主体能力的强弱与资源占用的多寡，是决定生活品质、经济政治地位高低的基本要素；技术是促进财富增长，并影响就业吸纳能力及其结构的重要因素。而制造业高质量发展对稳就业、增财富和强技术等诸多方面具有广泛的支撑与助推作用。
二是有助于倒逼经济技术自立自强能力快速提升。在制造业高质量发展中，离不开制造业核心技术与关键领域的重大突破。《中国制造2025》明确提出，关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺和产业技术基础（统称“四基”）等工业基础能力薄弱，是制约我国制造业创新发展和质量提升的症结所在。而“四基”等工业基础能力的提升，就必须依靠核心技术与关键领域的重大突破。因此，重视制造业高质量发展，必然倒逼我国制造业尤其是受制于核心技术与关键领域封锁的制造业，持续育才、引才与聚才，通过持续加大创新要素投入，最终推动经济技术自立自强能力快速提升。
三是有助于成功跨越“中等收入陷阱”，并高质量迈向世界高收入国家行列。按照党中央、国务院的决策部署，2035年我国人均GDP要达到中等发达国家水平，即增长到1.5万美元。这一目标的达成，将标志着我国开始迈入世界高收入国家行列。从国际经验数据看，代表性国家经济从中等收入阶段向高收入阶段演进中，制造业的发展趋势往往关系着其经济发展前景。以拉美的巴西和阿根廷为例，在其人均GDP达到中等收入阶段后，长期陷入“中等收入陷阱”，过早地去工业化可能是其中的重要原因之一。相反，身处亚洲的韩国和新加坡则因加速工业化并持续推进工业化，成功跨越了“中等收入陷阱”。
当前，我国持续推动制造业高质量发展，不仅可以不断提高全要素生产率，为经济社会高质量发展提供不竭的动力源泉，还有利于解决收入与财富差距过大、生态环境保护不足等结构性问题，为经济持续增长创造良好的技术、环境和社会条件，从而有助于高质量迈向世界高收入国家行列。
（二）制造业发展的现状分析
从实践看，自改革开放以来，我国一直致力于工业化建设，已逐步建立起联合国产业分类中所列的全部工业门类。单论制造业规模，我国已连续13年保持全球第一。但从质量看，我国制造业仍然存在以下不足。
一是我国制造业大而不强、全而不优。经过四十多年的高速发展，我国已成为世界公认的制造业大国。但与发达国家相比，尤其是与居制造业强国之首的美国比，我国制造业发展质量仍然存在明显差距。中国工程院提供的《2021中国制造强国发展指数报告》显示，按照由规模发展、质量效益、结构优化和持续发展四个分项数值组成的制造强国发展指数，美国高达173.19，位居全球制造强国榜首，而我国为116.02，约为美国的2/3。在构成该指标的诸分项指标中，我国仅规模发展指数较高，而其他三项衡量制造强国主要标志的指数均较低。具体而言，质量效益指数上，美国高达55.06，而我国仅为16.09；结构优化指数和持续发展指数上，我国均仅为美国的一半左右。可见，我国制造业虽然具备产能强、产量大且品种齐全的优势，但还存在不少短板，整体呈现出鲜明的大而不强、全而不优的特征，竞争优势不明显，核心竞争力亟待加强。
二是我国全球奢侈品消费额占比偏高。全球奢侈品的消费情况，无疑是衡量一国制造业高质量发展与否的重要指标。《2022中国奢侈品报告》显示，2011—2022年期间，我国在全球对美妆、珠宝、皮具、腕表和时装等在内的奢侈品的消费额，依人民币计算，从2011年的6 270亿元增长到2019年的10 419亿元，受疫情影响，2020年有所下降，但2022年的销售额也达到了9 560亿元，且其占全球奢侈品市场的比例仍高达38%，而我国人口仅占全球的18%。这一方面表明我国具有强大的购买力，有着巨大的消费市场，另一方面也在一定程度上反映了我国制造业水平与发达国家间的差距。
三是我国制造业自主创新能力不强、产业链仍待完善。随着国际贸易争端与摩擦愈演愈烈，我国高端制造业相关产业链与核心技术短板的问题已日益凸显，主要表现为有的产业、产品，从材料到设备和技术均依赖进口，基础性系统软件开发能力较弱等。例如，2013—2022年期间，被誉为现代工业“粮食”的集成电路，其进口金额就长期超过原油，且连续10年位居我国主要进口商品榜首。工业和信息化部2018年对我国三十多家大型企业一百三十多种关键基础材料的调研显示，32%的关键材料在我国仍为空白，52%则依赖进口，而高档数控机床、高档装备仪器等关键精加工生产线上超过95%的制造及检测设备依赖进口。显然，我国目前的创新能力与产业链还不足以支撑制造业的高质量发展，尤其是存在“受制于人”、易被人“卡脖子”的问题，制造业发展现状亟待改变。
二、制造业高质量发展的治理理念与政策支持着力点分析
影响制造业高质量发展的因素众多且复杂，因此，促进制造业高质量发展是一个巨大的系统性工程。为提升制造业高质量发展的实际效果，必须注重从治理理念层面与政策支持层面明确工作着力点。
（一）治理理念层面：切实奉行新发展理念，持续推动全面高质量发展，从而实现共同富裕
早在2015年10月党的十八届五中全会第二次全体会议上，习近平总书记就开创性地提出了创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念。这五大发展理念既是引领我国发展全局深刻变革的核心价值理念，也是我国经济社会实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续且更加安全发展的必由之路与战略指引。而高质量发展就是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以不断满足人民日益增长的美好生活需要为目标的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展。可见，新发展理念是将高质量发展这一抽象概念落实到可以具体施行的桥梁，并为高质量发展提供了清晰的评价标准。同时，党的十九大报告提出“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”；党的二十大报告进一步将“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”作为新时代新征程中国共产党的使命任务，指出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”。从这个意义上看，新发展理念是价值取向和信念，高质量发展是战略指引，共同富裕则是终极愿景和目标。因此，制造业作为国民经济的支柱产业，以及国家创造力、竞争力和综合国力的重要体现，其发展思路、政策取向、施力方向选择，均应以新发展理念作为指导方略，以推进全面高质量发展作为战略指引，以实现共同富裕作为根本目标。
（二）政策支持层面：以推进核心技术与关键领域持续自主创新为着力点
制造业高质量发展，意味着制造业发展要量质齐升，并以质取胜。在新发展理念指导方略与高质量发展战略指引下，制造业高质量发展应以追求“更优质、更卓越、更难以替代”为行动指南。具体政策支持上，则应以推进核心技术与关键领域持续自主创新为着力点。
其一，自主创新是引领制造业高质量发展的第一动力，是保障民众享有美好生活的活力之源。在我国社会主要矛盾发生根本变化的新时代，只有通过持续自主创新，才能一方面为本国民众提供更多就业、更高收入、更多财富，另一方面为市场提供更让人放心、安心与愉悦的产品，从而不断提升民众生活品质，也才能使“中国创造”“中国智造”得到全球消费者认可，并加速形成“双循环”新发展格局，为保障民众享有美好生活提供不竭活力之源。
其二，决定我国制造业高质量发展的重要核心技术与关键领域的突破，既“等不来”，也“买不来”，并极容易被“卡脖子”。当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整，且逆全球化思潮抬头，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。从国际实践看，某一核心技术或关键领域国际竞争的一般性规律是：当某经济体一无所有时，发达经济体往往会“慷慨”地高价售卖；当该经济体开始研发时，发达经济体往往会极力打压；当该经济体研发成功时，发达经济体又往往会低价倾销，以快速扼杀该经济体重要产业或核心技术的崛起。对照我国所处的现实，在中华民族伟大复兴步伐不断加快的今天，随着我国对发达国家所主导的高端产业项目与技术的不断冲击，国际社会产业链供应链“脱钩断链”已愈演愈烈，特别是2023年有关国家围绕半导体、人工智能、量子等领域对我国所做的投资限定，更标志着有关国家对我国的技术脱钩达到新的高潮，也上升到了更新的高度。为突破发达国家的技术限制，并避免我国被发达国家“锁死”在发展中国家行列，必须坚定不移地通过支持推进核心技术与关键领域持续自主创新，为构建自主安全、稳定可靠的产业链供应链提供更加坚实的技术基础与保障。
其三，改变人与人之间、人与自然之间以及国与国之间的关系，必须持续推进自主创新。第二次世界大战结束以来，世界经济特别是西方经济曾经历数十年快速繁荣，但随着全球人口数量的指数式增长与人均占有资源份额的不断下降，以及新一轮技术的革命性突破迟迟未能实现，人与人之间、人与自然之间以及国与国之间的矛盾正不断激化。对于有着巨大人口基数的我国而言，人与人之间的“内卷”当前正呈升级态势，而人与自然之间的矛盾也在不断凸显。只有通过持续自主创新，才能培育出具有全球竞争力与长期发展思维、发展能力的企业，并使其成果惠及广大国人。同时，也才能将以往的粗放型基建投资占据主导地位的发展模式转变为科技立国的集约型绿色可持续发展模式。因此，在政策支持层面，应以推进核心技术与关键领域持续自主创新为着力点，把科技创新发展视为推动我国经济高质量发展的发动机，把科技自立自强作为国家发展的治国方略，脚踏实地推进我国制造业高质量发展。
结合当前制造业高质量发展的战略意义与制造业发展现状，以及制造业高质量发展治理理念和政策支持的着力点，对照我国当前相关税收政策与制度安排，我们认为，当前税收政策在促进制造业高质量发展上主要存在以下突出问题。
（一）政策顶层设计上，高质量发展理念开始体现，但聚焦“精准性”尚嫌不足
理论上，核心技术与关键领域自主创新能力的提升，由于存在极为鲜明的正外部性，因而需要财政政策、税收政策、金融政策和产业政策等诸多政策支持与协同配合。从税收实践看，我国已出台一系列扶持制造业发展的税收政策，包括增值税税率下调、留抵税额退还、固定资产加速折旧与一次性扣除、研发费用加计扣除等。从受益主体看，制造业企业，尤其是大型制造业企业受益相对较多。从出台时间与密集度看，高质量发展理念已逐渐开始体现，甚至出现了直接以促进制造业高质量发展为主旨的政策。但就顶层设计看，在支持制造业核心技术与关键领域突破等方面，政策聚焦的“精准性”尚嫌不足。以与制造业关系较为密切的研发费用加计扣除政策为例，其发展演进历程如表1（略）所示。
表1（略）显示，为加快科技进步，积极推动经济增长方式转变，提高企业经济效益，我国自1996年起首次建立研发费用加计扣除制度，并于2008年以法律形式加以确认。其后，该制度主要通过扩大享受范围与提高扣除比例两大基本思路进行优化，对制造业的高质量发展发挥了重要的促进作用。但问题在于，依据《国民经济行业分类》（GB/T4754—2017）中对制造业的分类标准，制造业范围极为广泛，既包括食品制造业，烟草制造业，纺织业，也包括医药制造业，通用设备制造业，专用设备制造业，汽车制造业，铁路、船舶、航空航天和其他运输设备制造业，计算机、通信和其他电子设备制造业等。
显然，根据制成品用途的不同，上述制造业行业又大致可分为两种类型。一是生产基本消费品的行业，即制成品主要满足消费者基本生活需求，如食品制造业；二是生产生产资料的行业，即制成品主要为企业的生产资料，如设备制造业。两者的重要区别在于，前者的发展主要关乎居民基本生活品质高低，而后者中部分战略性新兴产业的发展则关乎整个制造业甚至国家经济与社会能否全面高质量发展。一般而言，战略性新兴产业均以重大技术突破和重大发展需求为基础，呈现科技含量高、市场潜力大、产业带动力强等突出特征，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，既代表着科技创新方向，也代表着产业发展方向。但从我国研发费用加计扣除政策发展历程看，尽管近几年改革调整密度不断加大，但对战略性新兴产业等领域的“精准性”支持明显不足。其基本体现是，政策设计长期属于“清一色”的普惠式税收优惠政策，基本未依技术或产品的“正外部性”外溢程度有差异地实施合理的“区别对待”。这表明政策顶层设计上，促进制造业高质量发展的“精准性”尚嫌不足，而由于资源的有限性，国家让渡的“税式支出”效果必然被大打折扣。
（二）税负分配上，长期侧重对企业直接征税，一定程度上对创新要素投入形成挤出或抑制效应
创新活动需要持续稳定的财力保障，尤其是先进制造业创新活动的基本特征是高投入、高风险、长周期。不仅如此，在技术外溢作用下，企业创新活动需要承担较高研发成本，却不能享受创新活动全部收益，因而极易因预算约束的存在，使得企业难以独立完成研发活动，由此削弱创新活动的有效激励。而正是由于其正外部性，使得创新活动，尤其是核心技术与关键领域的自主创新活动天然存在市场失灵，不可能在市场领域自动形成有效配置，因而需要政府运用财税政策等宏观治理工具，通过利益内化纠偏或校正创新活动的市场失灵。从税收政策实践看，我国现行激励创新活动的税收政策不仅尚未实现精准聚焦，而且税制安排与税负分配对企业的创新要素投入还产生了一定的挤出或抑制效应。从税制结构看，我国税收长期以间接税为主体，以企业为主要纳税人。由于间接税会对企业现金流形成明显抑制，从而极易导致企业研发投入被挤出。从税系结构看，现行税制安排下，企业所得税在所得税系中居于绝对主导地位。统计数据显示，2005—2022年期间，我国企业所得税在所得税中的占比长期逾70%。但从作为企业所得税税基的利润看，制造业企业的平均利润率极低，其中，2021年我国制造业企业500强的利润率仅为2.93%。而制造业企业自主创新，需要持续稳定的现金流作支撑，需要通过持续盈利获得充裕的财力保障。显然，如何优化现行税负分配格局，避免或消除税收政策本身对企业创新能力的挤出或抑制效应，还有待研究改进。
（三）税制要素安排上，增值税尚未呈现促进制造业高质量发展的政策导向
增值税是我国第一大税种。以2022年为例，不考虑进口环节增值税、消费税、关税和出口退税，增值税收入占我国税收总收入的比重为30.44%，比居第二位的企业所得税高出3.14个百分点。且增值税主要以企业为纳税人。理论上，以中性为显著特征的增值税，应当实行普遍征税、环环征税、单一税率征税的模式，但基于多种因素考虑，现实与理想往往存在差距。以税率为例，我国实行13%、9%、6%的三档税率加3%和5%征收率的复杂税率结构，其中，制造业适用最高税率13%，服务业基于营改增维持税负总体不变原则实行6%的较低税率，其结果，一是制造业税负相对较重，二是由于制造业的发展离不开服务业的支持，因而往往会因二者的税率差异导致高征低扣，从而容易进一步加重制造业税负，或基于避税被迫对产业进行分拆，违背国家促进其做大做强的政策初衷。尤其是按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“‘十四五’规划纲要”）提出的“发展服务型制造新模式，推动制造业高端化智能化绿色化”的部署，在服务业不断嵌入制造业的情况下，制造业与服务业的“难舍难分”，使税率适用问题成为加大征纳成本并损害征纳效率的重要原因。再从增值税留抵退税制度安排看，依照增值税计税原理及其中性特征，增值税应纳税额大于零应缴税，反之则应退税。实践中，我国增值税留抵退税政策在缓解企业现金流压力、提高企业生存能力、激发企业创新活力等方面发挥了一定的积极作用。统计数据显示，2022年我国新增减税降费及退税缓税缓费超4.2万亿元，其中，制造业受益近1.5万亿元，占比35%左右，受益最为明显。但通过调研，增值税留抵退税政策还存在范围广泛、精准性不足等设计偏差问题，而且还衍生出了存量查验难、多种优惠并存征扣不一致、应享不愿享、地方干预等诸多问题。
在当前复杂严峻的国内外形势下，无论是新发展理念的践行，还是高质量发展战略的具体落实，最终都需要通过一系列制度加以保障和体现。税收作为市场经济条件下体现政府与纳税人之间基本经济关系的体制机制，更应成为促进制造业高质量发展的基础治理工具。我们认为，税收制度的调整改进可以侧重从以下几个方面进行。
（一）税制结构上：逐步实现从“税企”模式向“税人”模式转型，通过优化税负分配布局，促进整个制造业高质量发展
税制结构问题，属于税制设计中的顶层架构。具体看，合理的税制结构，是实现税收职能作用的首要前提，并从根本上决定着税收职能作用的范围与深度，且只有明确税制结构的发展方向，才能确定税制改革的重点领域和具体内容。我国“十一五”时期以来持续就“优化税制结构”作出决策部署。而一定时期税制结构的选择，除经济发展、税源结构、征管能力等客观条件外，政府的基本价值理念无疑也会从主观上决定税制结构改革趋势与方向。显然，充分发挥税收在促进制造业高质量发展中的作用，税制结构的选择，理念层面必须奉行新发展理念、坚持高质量发展战略，制度支持设计层面应着手改变税收总收入中间接税占比过高、整个所得税中企业所得税占比过高的情况，实现以企业为主要纳税人的“税企”征税模式，逐渐转向以自然人消费、所得和财产为税源的“税人”模式，据此直接降低制造业科技创新的投资风险与预算约束。而通过提升自然人税收贡献，不仅有助于政府财政收入的稳定增长，还能有效降低政府对间接税以及对企业税收贡献的过度依赖，为企业减税提供空间的同时，减少市场扭曲，助力制造业高质量发展。从可行性看，历经四十余年高速增长，我国社会财富已极大增加，从而为自然人直接税贡献提升奠定了税源基础；同时，随着税收征管改革不断向纵深推进，我国开启“税人”模式的征管能力已日趋成熟。因此，有必要不断夯实基础，着力推进“税企”向“税人”模式转型升级，其基本效应是：即使在宏观税负不变的情况下，也可以为降低制造业企业税收负担腾挪空间，并尽力避免或消除税收对企业自主创新的挤出或抑制效应，从而促进制造业高质量发展。
（二）增值税改革上：围绕税制规范与税率结构性调整，聚焦制造业核心技术与关键领域进行税收政策支持
理论上，增值税环环征税，税不重征，税负不断向前推移，最终由消费者承担。但实际上，税负的转嫁并不总是一帆风顺，而且即使顺利转嫁，也存在转嫁时滞。因此，增值税即便最终可以顺利转嫁，也会为纳税人带来现金流的占用成本，且转嫁时滞越长，现金流成本越高。对于企业而言，尤其是对需要巨额投入的制造业而言，现金流作为企业生命线体现得尤为深刻。因此，在促进制造业高质量发展中，增值税改革应成为一个重点领域。我国“十四五”规划纲要也已明确提出，要“聚焦支持稳定制造业、巩固产业链供应链，进一步优化增值税制度”。我们认为，推进整个制造业及其关键领域的税收支持，增值税改革上，主要应围绕税制规范与税率结构性调整展开。
一是将关键领域和战略性新兴产业增值税留抵退税政策进行制度化安排。近年来，为提振市场主体信心、激发市场主体活力，增值税留抵退税政策覆盖范围逐渐扩大。但由于征税有成本，而退税成本更高，因此，完全按照购进扣税法上销项税额减进项税额的应纳税额小于零予以退税，并不符合行政效率原则。尤其是，当前无论中央财政还是地方财政，均面临巨大的财政压力。而由于关键领域和战略性新兴产业的发展，是促进我国整体制造业高质量发展的核心，相对于制造业范围中的其他行业，更应该优先得到政策的扶持。因此，在兼顾财政压力的同时，为实现退税效益的最大化，建议将增值税留抵退税政策作为关键领域和战略性新兴产业的制度性安排，并对其取消退税条件限制。
二是调降制造业核心技术和关键领域的增值税税率。理论上而言，以中性为显著特征的增值税，应当采用单一税率，而这也是不少国家增值税实践中的基本选择。但基于多种考虑，我国税率结构较为复杂，一定程度上使得增值税成为制造业升级、制造业高质量发展的制度性障碍。为突出对制造业尤其是制造业核心技术与关键领域的支持，建议将制造业增值税税率由13%降至9%，并将制造业中的核心技术或关键领域的增值税税率由13%降至6%。同时，考虑到制造业核心技术与关键领域自主创新高投入、高风险与投收回收期较长，建议允许这些制造业企业抵扣利息的进项税额，从而在增值税上对制造业高质量发展予以大力扶持。
（三）企业所得税改革上：既有促进制造业发展的税收优惠政策更突出体现“区别对待”与精准调节
在促进制造业发展的过程中，依技术或产品的“正外部性”程度实施“区别对待”的差异化税收优惠政策，将有助于更精准地支持核心技术与关键领域的发展，并提升制造业整体自主创新能力。为此，对被认定的核心技术与关键领域自主创新，以下政策可以进一步调整完善。一是对研发费用加计扣除政策，建议改为加计扣除部分按25%的税率抵免应纳税额，且对超过应纳税额部分允许向后无限递延抵免，以避免税基式优惠政策因税率式优惠政策叠加，反而导致正外部性强的部门享受优惠打折的弊端。二是高新技术企业减征企业所得税政策，建议对其技术转让所得考虑给予全部免税的政策支持。三是固定资产加速折旧政策，鉴于关键领域中企业购入的研发仪器、设备价值相对较高，尤其是高端精密仪器价值更高，建议进一步提高购入该类固定资产的一次性税前扣除额度。四是企业职工教育经费税前扣除政策，建议提高对研发人员培训费用的扣除比例，尤其是提高核心技术与关键领域研发人员的培训费用扣除比例。
上述政策安排，无疑会对短期财政收入带来冲击，但依制造业核心技术与关键领域的战略意义，以及为使处于重要战略机遇期的我国更好地把握机遇和应对挑战，有必要对其实施鲜明而精准的税收支持政策。从过往的历史看，早在改革开放之初，我国基于当时情境依“维护国家权益、税负从轻、优惠从宽、以利吸引外资的原则”于1980年颁布实施《中外合资经营企业所得税法》，已为上述政策措施的出台提供了有益的参照，值得深入论证。
此外，由于税收治理效用的发挥，以企业具有纳税能力为前提，正如高新技术企业只有在盈利情况下，才能获得企业所得税低税率优惠一样，换言之，税收优惠政策可以让企业负担变小，但无法直接带来其收入增加。因此，在推动制造业高质量发展，尤其是推动核心技术与关键领域高质量发展上，税收政策还必须注重与财政政策、金融政策和产业政策等的协同配合，通过政策“组合拳”，共同协力推动制造业实现高质量发展。
（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2023年第11期。）
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庞凤喜，董怡君，燕洪国.促进制造业高质量发展的着力点与税收支持对策研究[J].税务研究，2023（11）：5-12.
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