石泽华：《监察官法》实施背景下如何强化对监察官之监督
武汉大学法学院讲师 石泽华
目次
引言：如何监督监督者？
一、《监察官法》下对监察官之多元监督格局的确立
（一）组织监督：必须坚持党的领导，在党组织的管理、监督下开展工作
（二）外部监督：发挥民主监督、社会监督、舆论监督之功能
（三）监察监督：规范工作流程，健全内部监督制约机制
二、《监察官法》对监察官之监督实效的保障
（一）线索移送、举报安保、申诉程序：保障监察官违纪违法之及时调查
（二）监察官责任追究制度：保障监察官办理案件之质量
三、在我国宪法法律框架下进一步完善对监察官之监督闭环
结语：妥善处理好几对关系
内容摘要
《监察官法》确立了我国对监察官的多元监督格局。组织监督上，坚持在党的管理、监督下开展工作；外部监督上，发挥民主监督、社会监督、舆论监督功能；监察监督上，规范工作流程、健全内部制约机制。为确保监督实效，应通过线索移送、举报安保、申诉程序等保障及时调查违纪违法行为；通过监察官责任追究制度保障案件质量。鉴于立法思路及法律滞后性、增加外部监督、破除“叠床架屋”等，可在宪法法律框架下进一步完善监督闭环，激活人大监督、强化司法监督，完善民主及社会舆论监督等。同时还需处理好人民代表大会监督监察委员会与“依法独立办案”、同其他部门的“互相配合、互相制约”及“集体研究”与“谁办案谁负责”等关系，在监察效能、保障人权和规制公权间寻求更大平衡。
关键词
引言：如何监督监督者？
“有权必有责，用权受监督”，如何确保监察机关及监察人员在行使监察权力时受到严格约束和监督，是社会普遍关注的重要问题。习近平总书记在中央纪委历次全会上，一再强调要解决“谁来监督纪委”的问题。监察立法既要构建集中统一、权威高效的反腐败体制，也要确保监察权规范正确行使，二者相互联系、不可分割。 “对监察权有效监督制约将使监委更具权威。”《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）所要解决的核心问题之一，就是回应“如何监督监督者”这个本轮国家监察体制改革以来受到各界持续关注的重大问题。
在《监察官法》起草和征求意见过程中，关于是否将监察官纳入法律职业资格准入范畴、是否建立监察人员分类管理制度、是否施行监察官员额制度等问题，存在不同看法。最终通过的《监察官法》，一方面，在第12条中设置一系列监察官准入条件，区分使用“监察官”“监察人员”“工作人员”等不同表述，未提及法律职业资格、分类管理和员额制度问题；另一方面，在第七章中以整章篇幅规定对监察官的监督和惩戒事项，强调对监察官执行职务和遵守法律情况的监督，并采取一系列保障措施，力求对监察官之监督落地落实、取得实效，“从法律上构筑起对监察官的监督制约体系，促进监察官提高自身免疫力，习惯在受监督约束的环境中工作生活。”在此基础上，鉴于法律的滞后性特点等相关因素，针对对监察官之监督何以强化的问题，可以在现有宪法法律框架下予以更深层次的探讨；同时，相关规定实施过程中，需要着重考虑如何在监察效能、保障人权和规制公权等之间寻求更大平衡。
一、《监察官法》下对监察官之多元监督格局的确立
《监察官法》总则第7条第1款针对监察机关规定其“应当建立健全对监察官的监督制度和机制”，第2款针对监察官规定其“应当自觉接受组织监督和民主监督、社会监督、舆论监督”。第七章“监察官的监督和惩戒”共13个条款， 都是对上述条款的细化规定。《监察官法》的通过施行，正式确立了我国对监察官的“组织监督—外部监督—监察监督”之多元监督格局。
（一）组织监督：必须坚持党的领导，在党组织的管理、监督下开展工作
在管理学中，“组织”（Organization）一词主要强调将分散的人、财、事等以一定目标结成相互协作的特定集体。当前，组织管理学已成为管理学研究的重要方法。从语义上讲，组织监督强调组织基于某种权限而对其中个人的监督。在《中国共产党党内监督条例》的语境下，“组织监督”是党内监督的具体形式，强调“自上而下”，与“同级监督”和“民主监督”等相衔接。于此意义上，该条例第9条明确规定，党内监督体系的内容主要包括统一领导、全面监督、专责监督、职能监督、日常监督和民主监督。党的十九大报告对此表述如下：“强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督。”有论者指出，党的十九大在党内监督体系方面形成的科学顶层设计之核心内容在于：一是党内监督在党和国家权力监督体系中处于核心地位，二是党内监督必须要坚持组织监督、民主监督、权力制约三者并重。《监察官法》第7条第2款将“组织监督”与“民主监督、社会监督、舆论监督”并列规定，第1款单独提到“（监察机关）对监察官的监督制度和机制”。可见，该条第2款中的“组织监督”主要指的是监察官应当自觉接受党内自上而下的监督。进一步而言，在纪检监察合署办公的背景下，不仅党内监督，任职机关监督也包括了此种自上而下的监督形式，如果从这个意义上讲，《监察官法》中的“组织监督”包含着双重监督的意涵，由此与监察工作双重领导体制相对应。
对于党的领导，监察官必须自觉坚持；监察官有关各项工作的开展，都要在党组织的管理、监督下进行。加强党对反腐败工作的统一领导，是深化国家监察体制改革的重要目标。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第2条强调，要“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，将党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来。中央纪委国家监委在对此的解读中指出，“在监察机关与党的纪律检查机关合署办公体制下，第一位的是党委的领导和监督”， “对纪委监委首要的监督，是纪委监委自觉接受党委的领导和监督。……党的领导本身就包含着管理和监督”。 “党管干部不仅管干部的培养、提拔、使用，还要对干部进行教育、管理、监督，对违纪违法的作出处理”。这既是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，也是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措；既适用于其他行使公权力的党员干部、公职人员，也适用于监察官自身。
（二）外部监督：发挥民主监督、社会监督、舆论监督之功能
在我国，民主监督在不同语境下有着不同的语义和内涵。从广义上来讲，人民代表大会的监督、人民政协的监督、民主党派的监督，乃至公民个人和新闻媒体的监督，都有可能纳入广义民主监督的范围之内。于此意义上，民主监督就是人民作为国家的主人，通过提意见、提建议等方式，对国家机关和国家工作人员实行的一种监督。根据《中国人民政治协商会议章程》第3条第3款的规定，民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策等的贯彻执行，涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况，以及国家机关及其工作人员的工作等，通过提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。此时的民主监督即人民政协的三个主要职能（政治协商、民主监督、参政议政）之一。针对《监察法》和《监察官法》有关表述进行体系化解释可知，它们对“民主监督”采取了相对狭义理解，与社会监督、舆论监督并列，主要是指人民政协和民主党派的监督，对应于《中国共产党党内监督条例》第37、38条的“人民政协依章程进行民主监督”和“民主党派履行监督职能”。
对于民主监督、社会监督、舆论监督等各方面监督，监察官应当自觉接受。党的十九大报告强调，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”一方面，这些监督形式和内容，都是党和国家监督体系的重要组成部分；另一方面，从它们之间的相互关系来讲，监察机关和监察人员在行使监察权力时，既要接受权力机关的监督，也要接受其它方面的监督。总之，民主监督、社会监督、舆论监督等各种监督形式和内容，都可以并且应当担负起对监察机关及监察人员的监督功能；同时，监察机关及监察人员也要主动接受来自于各方面的监督。
实践中，民主监督、社会监督、舆论监督的具体方式往往不是单一的、固定的，而是多样的、开放的。在《监察官法》第七章中，主要提及了以下两种方式：
第一，对监察官违纪违法行为之检举控告机制。根据现行《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第41条第1款，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《监察官法》第43条明确规定，任何单位和个人对监察官之违纪违法行为，有权“检举、控告”；并规定，受理检举控告机关有及时调查处理义务和结果告知义务。中共中央办公厅于2020年1月发布的《纪检监察机关处理检举控告工作规则》总则第3条专门强调“纪检监察机关应当认真处理检举控告，回应群众关切”，将保障党员、群众行使监督权利作为重要立规目的和纪检监察机关处理检举控告工作的重要原则。在检举控告情形方面，结合《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第4条，监察官若是党员，并有其列举的三种行为，任何组织和个人都有权向纪检监察机关提出检举控告。
第二，特约监察员制度。作为适应新时代监察机关和监察工作职责新定位的重要措施，特约监察员制度通过主动引入外部监督力量，充分发挥各行各业群众代表的优势，对纪检监察机关及工作人员行使监察权进行监督，充分发挥外部监察优势，帮助监察机关弥补监督工作盲区，更好地行使监察权。2018年8月，中央纪委国家监委印发《国家监察委员会特约监察员工作办法》。该办法对特约监察员的聘请、换届、解聘、职责、权利、义务、履职保障作出规定。将实践中行之有效的制度做法上升为法律规范，是我国立法修法工作的一大重要特征。于此层面来讲，《监察官法》第45条有利于为此项制度提供法律层面上的正当性来源，强化特约监察员之监督工作的现实权威及实际效能。结合《国家监察委员会特约监察员工作办法》第2条第2款，各级人大代表、政协委员，各级党和国家机关有关部门工作人员，各民主党派成员、无党派人士，企业、事业单位和社会团体代表，专家学者，媒体和文艺工作者，以及一线代表和基层群众，都是特约监察员的选聘来源。
（三）监察监督：规范工作流程，健全内部监督制约机制
对于监察机关之监察（内部）监督，监察官应当自觉遵守工作流程规范和内部监督制约机制。作为行使国家监察职能的专责机关，监察机关应当“在行使权力上慎之又慎，在自我约束上严之又严”，强化自我监督，健全内控机制。这是确保权力受到严格约束、坚决防止“灯下黑”的必然要求。《监察法》第36条贯彻习近平总书记的要求，立足信任不能代替监督、监督是为了支撑信任，为监察机关加强监察工作内部监督管理作出了总体规定，旨在强化监察机关自我监督和制约，把监察机关的权力关进制度的笼子。
《监察官法》有关规定既是对《监察法》总体规定的进一步细化，也与《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》的规定相衔接。具体而言，它们共同规定了以下内容：
第一，健全内部分工和监督制约机制，实行查审分离、管办分离，强化对监察官办案之全过程的监督管理。监督执法工作是监察工作的主要内容，维护监督执法工作纪律是监察机关“打铁必须自身硬”的必然要求，也是监察工作经得起实践和历史检验的重要保证。建立此种分工制约关系，旨在从内控机制层面出发，避免监察机关监督监察和办案过程中可能存在的私存线索、串通包庇、跑风漏气、以案谋私等问题。
针对监察人员违规办案行为，案件监督管理部门的职责包括监督和管理，具体关涉线索管理、组织协调、监督检查、督促办理、统计分析等多个方面。在对案件进行监督管理的过程中，如果发现监察人员存在违规办案行为，有督促整改和移交处理等处理方式。具体而言，一是发现监察人员存在普通违规办案行为的，及时督促整改；二是对于其中涉嫌违纪违法的，不仅要及时督促整改，还要根据管理权限移交相关部门处理。具体处理依据主要包括《监察法》第65条和第66条、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第72条和第73条等，《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）第278条和第279条也对此有所涉及。
第二，避免监察行政化、地方化倾向，建立违反法定程序干预监察的报告和登记备案制度。打听案情、过问案件、说情干预，即为《监察官法》第46条所规定的违反法定程序干预监察情形。监察官作为社会中的一员，同样有其各类社会关系、存在各种社会联系，但其须牢记特殊身份，不泄露未公开信息、不接受他人的不当请托。作为一项重要的内部监督形式，该制度力求确保监察官依法独立办案、客观公正履行职责。为了加强对监察人员的监督，不少地区已经开始相应的探索，并制定了相应规定。
值得注意的是，对该制度的理解及适用，有必要仔细区分“干预监察”与“正常的领导监督”。学界及实务界曾经围绕干预司法办案与领导、监督办案之关系有过一番讨论，其中一些经验可资借鉴。在监察办案中，对于上述情形的区分，可以结合是否为履行职务所需要、是否超越权限范围、是否违反工作程序等，予以综合考量。对于上述行为，除了报告和登记备案外，还要依法给予相关人员政务处分；是党员的，依规追究党纪责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三，规范工作流程，严格执行相关工作要求。为了防止监察官因人情、利益等因素影响监督执法工作，保证监察官秉公用权、公正用权，确保规范和正确行使监察权，《监察官法》第47至51条规定了一系列内部工作要求。
（1）回避制度，包括回避的类型、情形和提出方式等。构建办理监察事项回避制度，有利于防止监察人员因人情、利益等因素影响监督执法工作，更大程度地保证监察人员秉公用权、公正用权，由此推进规范和正确行使监察权。《监察官法》第47条规定了主动回避和依申请回避两种回避类型，对应于“近亲属”“本案证人”“有利害关系”“其他”等四种基本情形。在《监察官法》第47条规定的基础上，《监察法实施条例》针对回避制度，首先在第263条第1款中进一步强调，其次在该条第2款中规定选用借调人员、看护人员也要严格执行回避制度，再次在第264条中进一步规定了监察人员回避的提出方式、决定程序等，以此指导和规范监察人员回避的程序事项。此外，在回避决定作出之前，监察人员是否继续参加本案监察工作？对于申请回避期间是否停止参与办案工作的问题，民事诉讼、刑事诉讼、监察办案中相关规定并非完全一致。就本条而言，其未对此作明确规定。中央纪委国家监委法规室在相关释义中对此的解释是，从监督执纪工作来讲，这种情况下“回避决定作出前，监督执纪人员不停止对案件的审查调查”。
（2）保密制度和脱密期管理规定。《监察官法》第48条针对执行保密制度作出了总体要求和禁止性规范，并规定了离岗离职后的脱密期管理规定，以此强调监督执法人员“严禁在任何场合、向任何人员、以任何方式”泄露调查工作情况。鉴于监察工作涉及大量国家秘密和工作机制，脱密期管理规定有利于严格防范由于人员流动导致的监察人员在工作中接触的秘密流失。此前的《中华人民共和国行政监察法》和《中华人民共和国行政监察法实施条例》没有针对监察机关涉密人员的脱密期管理问题作出专门规定，《中华人民共和国公务员法》和《中华人民共和国保守国家秘密法》对此则有所涉及，本款在国家监察体制改革背景下对该问题作出进一步规定。
（3）离任后从业限制规定。《监察官法》第49条规定了离任后从业限制规定，其中“离任”一般指辞职、退休等情况。关于被辞退或者开除等离任情形是否也应遵守第49条中从业限制的问题，中央纪委国家监委曾经针对《监察法》第59条指出，由于此时被动离职人员已经失去良好个人信誉，即便从事相关职业，也很难在原单位发挥影响力，因此这种情况并不适用该条第2款之从业限制的规定，但仍应遵守第1款之脱密期管理的要求。《监察官法》第49条第3款就此进一步规定，除非“作为当事人的监护人或者近亲属代理诉讼、进行辩护”，否则“被开除后，不得担任诉讼代理人或者辩护人”。
（4）禁止经商办企业行为规定和近亲属法律服务限制。在《监察官法》中，与第22条相适应，第50条进一步作出领导干部禁止经商办企业行为的规定。《监察官法》第50条，是将此前的工作实践经验在对监察官之监督层面上升为法律规范。此外，根据《监察官法》第51条，监察官之近亲属不得在其任职机关所办案件中，通过以律师身份担任诉讼代理人及辩护人或其他方式提供有偿法律服务。
二、《监察官法》对监察官之监督实效的保障
上文所述对监察官的多元监督格局，是《监察官法》回应“如何监督监督者”的第一步。在此基础上，《监察官法》围绕监察官违纪违法之及时调查和责任追究两个方面，规定了对监察官之监督实效的保障措施，力争确保监察官违规办案之“有案必察”、监察官办案质量之“有责必追”。
（一）线索移送、举报安保、申诉程序：保障监察官违纪违法之及时调查
根据《监察官法》规定，监察官违纪违法行为之调查启动，主要有内部、外部两种驱动模式。在内部驱动方面，主要是通过对内部监管部门赋能，从而实现自我纠察，上文已就此说明；在外部驱动方面，还针对线索移送、举报安保和申诉程序三个方面规定了相应保障措施。
第一，审判检察机关执法部门之“线索移送”。根据《监察法》第34条，其他单位在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关并由其依法调查处置；其中，涉嫌其他违法犯罪，但职务违法或者职务犯罪严重的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。就监察官而言，一方面如果有其他违法犯罪行为，应由相应机关负责；另一方面如果有关线索表明监察官存在违纪违法履职问题，则应移送监察机关，其中，职务违法犯罪严重的，应由监察机关为主调查，其他机关予以协助。在此基础上，《监察官法》第44条规定，对于审判机关、检察机关、执法部门等移送的监察官违纪违法履行职责的问题线索，监察机关应当及时调查处理。
第二，检举控告中举报人之“举报安保”。（1）检举控告工作中的“不得压制和打击报复”。《监察官法》第43条第2款规定，任何人不得压制和打击报复依法检举控告的单位和个人，由此在人身安全层面使其得到法律保护。（2）检举控告工作中的“保密制度”。《监察官法》第10、52条与《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第47条共同规定了检举控告工作中的举报人保密制度，《监察法实施条例》第267条第2款对此也有专门规定。
第三，被调查人及近亲属之“申诉程序”。《监察官法》第11、64条关于监察官权利提到了“申诉”，没有专门提到被调查人及其近亲属的申诉问题，但《监察法》第60条已有相关规定。该条第1款规定了被调查人及其近亲属提出申诉的五种情形、受理机关、处理期限，以及对申诉处理决定不服并提出复查的提出期限、受理机关、处理期限。此外，《监察法实施条例》第272条规定，存在《监察法》第60条之情形时，由受理机关之案件监督管理部门依法受理并按法定程序时限办理。
（二）监察官责任追究制度：保障监察官办理案件之质量
根据《监察官法》第52条第1款规定，监察官如存在其列举的十种行为者，根据其违纪违法之程度，有两种处理方式：一是违纪违法但未构成犯罪的，依法给予相应处理；二是构成犯罪的，依法追究刑事责任。
本质而言，所谓监察官责任追究制度，旨在监察办案中构建一种“办案质量责任制”，以期依循监察官“依法独立办案”和“谁办案谁责任”的基本逻辑，从而达致《监察官法》第5条规定之监察官“客观公正履行职责，保障当事人合法权益”的状态。同时，从该条第2款规定来看，此种责任追究之缘由，还包括监察官之相关行为“影响监察官队伍形象”或者“损害国家和人民利益”。在此基础上，《监察官法》第54条进一步确立了在两种特殊情形下的责任追究模式。
第一，特定情形下的“终身”追责或者进行问责，其对应情形是“滥用职权、失职失责造成严重后果”。《监察官法》第54条指出，在特殊情况下要采取终身追究责任或者问责。《中国共产党问责条例》第10条规定，“实行终身问责，对失职失责性质恶劣、后果严重的，不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责”。本条规定，是将纪检监察工作中的这一重要制度上升为法律规范。
第二，特定情形下的“一案双查”，其对应情形是“涉嫌严重职务违法、职务犯罪或者对案件处置出现重大失误”。这里所说的“一案双查”，是指《监察官法》第54条第2款所称“追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任”。其意味着，在查办案件过程中，既查党员领导干部的违纪问题，又查执纪过程中是否存在违规违纪行为。此外，“一案双查”中对负有责任的领导人员的责任追究，与针对纪检监察机关在维护监督执纪工作纪律方面失职失责的责任追究之间存在区别：前者主要侧重于单个案件中的领导责任，一般适用于审查调查组组长、室主任及分管领导等；后者则主要侧重于机关在维护监督执纪工作纪律方面的领导责任，一般适用于纪检监察机关及其负责人。
三、在我国宪法法律框架下进一步完善对监察官之监督闭环
针对《监察官法》对监察官之监督的相关规定，应当注意平衡好几个方面：一方面，首先必须充分理解《监察官法》之制定的重要意义，准确把握其核心要义并加以贯彻落实；另一方面，对于包括《监察官法》在内的各项立法工作，需要客观公允地予以系统看待；再一方面，在《监察官法》实施过程中，还要结合实际情况因地制宜、因时制宜，同时重视《监察官法》与其他法律规定之贯通衔接。综合来看，以下三个方面的因素决定了仍需进一步完善对监察官之监督闭环：
首先，《监察官法》的立法思路和法律的滞后性特点。得益于《监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等立法经验，又有《中华人民共和国法官法》（以下简称《法官法》）《中华人民共和国检察官法》（以下简称《检察官法》）等相关法律以资借鉴，《监察官法》的立法技术相对而言更为完善。与此同时，我国制定《监察官法》采取的是“宜粗不宜细”的立法思路，即目前主要规定相对宏观和实践中已经明确的内容，至于更为细致的内容，则留待今后以法律修改等形式加以完善。这一方面能够避免因为法律规定过于细致而限缩实践探索空间，或者实践频繁突破法律规定，另一方面也使得立法的表达倾向于中性和原则化。所谓“法律一经制定，便已落后于时代”，法律本身具有滞后性特点。社会现实并非一成不变、而是不断发展的，当前网络信息技术高速发展，作为监督者之监察官所施行的职务违纪违法行为，势必愈来愈精细化、技术化、隐蔽化。在可预期的将来，《监察官法》仍有修法完善的空间。
其次，《监察官法》尚需增加“外部监督”成分。如前归纳，《监察官法》对监察官违纪违法之调查启动区分了内外两种不同驱动模式，并施以多种保障措施。作为《监察官法》的重要创新，它们具有十分重要的现实意义。与此同时，观察监察实践可知，无论是其他单位对监察官之线索移送，抑或监察机关对检举控告人的安保措施和对申诉程序的保障措施，这些基于外部驱动的保障措施实际上还是依托于监察机关自身工作予以实现。如此一来，就监察官违规办案之及时调查和责任追究而言，其功效发挥与否不可避免便与监察机关监察（内部）监督休戚相关。正如有学者指出“按照监察法的规定，对监察权的监督，核心是自我监督，也是一种内部政治性监督”，那么，如何最大程度避免少数地方监察机关以内部处置规避对监察官政务处分等情况的发生，就成为一个重要问题。从这个意义上讲，在对监察官之多元监督格局中，外部监督成分尚有进一步发展空间。
最后，对监督者之监督命题，还需破除“叠床架屋”境况。本轮国家监察体制改革之初衷，即在于解决过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题，优化反腐败资源配置。在权力监督语境下，对监察官之监督命题，无法回避的一个逻辑困境是：谁来监督“对监督者之监督者”？若此往复，则“叠床架屋”无穷尽也。党的十九大报告提出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。”总之，对监察官之监督的命题，既要强化对权力运行之“监督”，也要强化对权力运行之“制约”，还要让“人民”监督权力，最终将监察官之权力关进制度的笼子。
在我国未来监察法治实践中，如何有效解决上述问题，切实实现制定《监察官法》的立法目的和预期功效，必须认真总结、仔细思量、逐步完善。下文主要尝试在我国现有宪法法律框架下，围绕进一步强化对监察官之监督闭环的可能路径进行初步探讨。
第一，强化审判机关和检察机关的监督职能，在司法制约中实现对监察官之监督。有学者曾指出，“对监察权的监督，已经形成了直接、宏观、核心和日常化的内部政治监督，和间接、补充性的司法业务制约这样两重监督体系。”该观点认为，在对监察权监督体系之设计中，内部监督具有核心地位，司法制约则具有补充性地位。无论司法制约在制度设计中处于何种地位，其在监察权之监督中的重要作用都是不容忽视而且有据可依的。
现行《宪法》第127条第2款和《监察法》第4条第2款规定，“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”《监察法》第五章“监察程序”对此以相当篇幅作出细化规定。根据现有规定，审判机关、检察机关对于监察官之监督，主要体现为对监察官行使职权之程序性制约，例如检察机关之提前介入办案和退回补充调查、审判机关之证据认定和刑事裁判等。此种司法制约之强化，除了从程序性制约本身切入之外，还可以考虑如何进一步发挥检察机关之法律监督职能，能否尝试探索审判机关之规范性文件附带性审查职能，等等。
第二，激活权力机关之监督职能，在人事任免与监督监委中实现对监察官之监督。我国《宪法》规定，人民代表大会履行立法权、决定权、任免权、监督权等四项职能。关于权力机关对监察权之监督能否“常规化”“常态化”运作，进而实现日常监督功能，学界有“积极说”和“消极说”两种看法。前一种观点主张，在监察立法规定的“内部监督”制度取得重大进展的同时，还应该从更宏观和全面的视角，推动“人大监督”和外部监督的常规化，建构全面立体的监督体系；后一种观点认为，“人大监督”和民主监督在常态意义上无法担此重任。
现实而言，至少对于那些现有法律已作规定之制度，可以通过相应办法予以激活，从而使权力机关对监察官之监督发挥实效。具体来讲，其一，权力机关对监察机关之监督的过程，事实上也是对监察官之监督的过程。在《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）暂未修改的背景下，根据《监察法》第53条规定，各级人大及其常委会对监察委员会进行监督的具体形式，包括听取和审议专项工作报告、组织执法检查、就工作中的有关问题提出询问或者质询等。其二，《监察官法》第19条规定了各级监委主任的选举和罢免程序以及相关任免程序，这一定程度上也发挥着对监察官的监督功能。其三，我国《监督法》还规定了特定问题调查和撤职案等制度，但在实践中后者之适用主要限于特定对象及情形，前者“被认为具有一定刚性和约束力的监督形式，却一直处于很少使用的闲置状态，全国人大更是从未行使过。”
第三，进一步完善民主监督和社会监督、舆论监督。其一，在中国特色社会主义政党制度框架下，进一步发挥人民政协和各民主党派对监察官的监督功能。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，《中国共产党党内监督条例》第六章以整章篇幅专门规定“党内监督和外部监督相结合”。结合制度实践，各级政协委员、各民主党派成员、无党派人士都已成为特约监察员的选聘来源，不过《国家监察委员会特约监察员工作办法》第2条第2款也指出“国家监察委员会特约监察员主要从全国人大代表中优选聘请”。在健全完善特约监察员制度的同时，不妨尝试继续探索其他有效监督形式和渠道，从而进一步发挥人民政协、民主党派相关优势。其二，在人民有序参与政治的过程中，健全完善有关监察信访、信息公开、专家咨询和论证、第三方评估等制度。此种制度在积极保障公民相关权利的同时，也帮助各国家机关通过引入外部监督力量、充分发挥外部监督优势，更好地行使国家权力。一方面，《监察法实施条例》专门规定了监察信访制度、监察工作信息公开制度，未来可以辅以相应配套机制从而切实发挥预期效果。另一方面，《监察法实施条例》之起草和审议过程以及各级监委重大疑难复杂案件之办理过程等，体现了监察机关在专家咨询和论证工作中的实践探索，在切实发挥这些制度现实作用的同时，可以借鉴全国人大常委会执法检查引入第三方力量评估法律实施情况以及司法公信力第三方评估报告制度等有益经验，适时探索监察领域第三方评估制度。
结语：妥善处理好几对关系
在《监察官法》框架下，对监察官之多元监督格局的确立和对监察官之监督实效的保障，是对监察官之监督体系所呈现的两个主要特点。在此背景下，如何针对现有规定予以合理评估及规范检视，是当前围绕《监察官法》开展各项研究的重要方向。在我国现有宪法法律框架下，本文尝试围绕进一步强化对监察官之监督闭环的可能路径进行了初步探讨。
对于一项改革举措抑或立法修法的讨论，最终必须回归到一个价值层面的源头性问题：改革初衷与立法目的。就本轮国家监察体制改革以及相关监察立法而言，改革者和立法者所欲解决的关键问题是：如何在监察效能、保障人权和规制公权等之间实现价值平衡？与此同时，必须注意的一个前提是，解决“谁来监督监督者”的问题，不能脱离我国的根本政治制度和组织原则。具体到对监察官之监督的议题，此种价值追求和制度前提，决定了在《监察官法》等相关规定实施过程中，必须在规范和实践层面妥善处理好一些重要关系，其中至少包括以下三对关系：
第一，在人大监督方面，妥善处理好“人大监督监委”与“监察官依法独立办案”之间的关系。根据《宪法》和《监察法》规定，监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，从不同国家机关及其宪制职能的关系来看，无论是人民检察院的侦查职能，还是权力机关的监督职能，与监察机关的监察职能之间本质上都并非相同属性，也无碍于监察权的依法独立行使。《监督法》施行至今十余年来，为保障各级人大常委会依法行使监督职权、发展社会主义民主、推进依法治国等发挥了重要作用。《监察法》第53条第2款也规定，各级人大常委会通过听取和审议专项工作报告和组织执法检查等形式，对本级监察委员会进行监督。
在此背景下，我国人大制度之根本遵循，决定了所谓“监察一体化”的监察组织运作原则，实质上蕴含着“人大制度之下监察系统一体化与监察官依法独立办案相结合”的价值理念。权力机关之所以能够通过监督监委实现对监察官之监督，正是因为各级监察机关内部乃是一个不可分割的整体。一方面，通过人事任免及监督监委实现对监察官之监督，这是人大监督的路径之一；另一方面，权力机关对监察官之监督是否也须基于一定限度，例如，其能否干涉监察官之个案办理，这是落实监察官依法独立办案原则必须明确的关键问题。总之，必须综合考虑我国宪制背景及制度需要，在二者之间恰当地选择最优平衡点，如此才能有序推进反腐败工作良善运行。
第二，在职务办案方面，妥善处理好监察机关与审判机关、检察机关、执法部门之间“互相配合”与“互相制约”的关系。根据《宪法》和《监察法》规定，监察委员会行使的监察权，在宪法地位上与行政权、审判权和法律监督权处于平行关系，由此在权力机关之下形成“一府一委两院”的宪制格局。在此背景下，新生权力如何融入现有宪制体制正是改革所欲解决的关键问题。
在理解现行《宪法》第140条规定的办理刑事案件之“分工负责、互相配合、互相制约”原则时，需要注意其作为一个完整的逻辑和规范体系，核心在于刑事诉讼中“互相制约”，由此重在控制“侦查权”。《宪法》第127条第2款规定的办理职务违法犯罪案件之“互相配合、互相制约”原则，同样也是一个相融共生、有机统一的整体性机制。有关机关和单位既对监察办案予以协助从而“互相配合”，又对其施以程序性制约从而“相互制约”。唯有正确处理好两个“互相”之间的耦合性与张力，才有可能在不同价值追求之间实现微妙平衡。
第三，在责任追究方面，妥善处理好“集体研究”与“谁办案谁负责”之间的关系。所谓“有权必有责”，办案质量责任制正是落实对案件质量负责到底要求的具体体现，其核心在于“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。但在形式意义上，监察官仅对其在职权范围内就案件作出的决定负责。《监察官法》第9条第2款规定：“监察官在职权范围内对所办理的监察事项负责。”《法官法》第8条第2款和《检察官法》第7条第2款也规定，法官在职权范围内对所办理的案件负责，检察官对其职权范围内就案件作出的决定负责。与此同时，《监察法》规定了“批准手续”“集体研究+请示报告”“集体研究+报上一级监察机关批准”等程序。除了要区分监察官的质量瑕疵责任与违规办案责任之外，还必须厘清集体责任、领导责任和个人责任之间的界限，监察委员会领导集体对案件作出决定的，同样要承担相应责任。如此才有可能杜绝领导干部干扰办案却由集体担责、监察官以集体决定为名谋取个人私利等个别现象，最终通过责任追究制度切实促进监察官客观公正履行职责。
（责任编辑：秦小建）
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