美联储简史系列 | 前传：1791-1913

原文标题：Before the Fed: The Historical Precedents of the Federal Reserve System

作者：David J. Erickson

来源：圣路易斯联储

翻译：刘昊轩

编辑：钟政昊

蒙蒂塞洛庄园是托马斯·杰斐逊（Thomas Jefferson）的居所和引以为傲的建筑创举。同样让托马斯引以为傲的还有他的仕进之路，在这座历史地标的大堂，矗立着托马斯给自己建造的一座大理石雕像。为了让世人记住他与他的政治遗产，托马斯在大堂的正对面摆放了一座同样雄伟的雕像 — 这就是亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton），托马斯在政治上的头号劲敌。

图1：蒙蒂塞洛庄园大堂

杰斐逊和汉密尔顿之间的斗争，是美国历史上关于大政府和小政府经久不息的争论缩影。一定程度上来说，美联储也是双方所代表的政治力量妥协的结果。

对于汉密尔顿来说，刚刚建国的美利坚共和国，最需要的就是发展经济，快速成为能与欧洲列强争锋的商业军事大国。汉密尔顿尤其羡慕英国所拥有的英国中央银行（Bank of England），并认为其成立（1694年）是英国能发展成一个庞大帝国的重要因素。

汉密尔顿对央行的执念并非没有根据。来自加州理工学院的历史学家约翰·布鲁尔（John Brewer）认为，英国之所以可以从一个边缘小国成为世界中心，当地的银行家和官僚们功不可没，他们的贡献甚至要高于英国强大的军队与舰队。在《权力的讯息》中，布鲁尔写到：“兵马未动，粮草先行，战争的胜利首先靠的是强大的后勤力量，而这又与财政和组织能力息息相关”。对于英国来说，“大幅增税和倾销国债为军事行动提供了充裕的资金，而军事财政机构的成熟也使得英国政府的组织能力大幅提升”。

虽然美利坚共和国刚刚成立，但是汉密尔顿在它的身上看到了比肩欧洲列强的潜力。为此，汉密尔顿设计了一个复杂的经济计划来帮助美国快速成长。这个计划包括：增加各类税源，还清战争债务，建立国家银行与统一国家货币。

然而，杰斐逊对美国有着截然不同的愿景。他认为以自耕农为核心，以农业为本，国家才能长治久安。杰斐逊并不是没有意识到城市化工业化的好处。但是，他坚信，大城市同样会导致罪恶。他认为，工业的发展与资本的集中会对人们的自由埋下隐忧，而银行业的发展是其中最大的隐患。银行鼓励投机，使得人们无法安下心来，靠双手挣钱。而且，银行业很容易形成权力集中，发展出接近垄断的行业大腕。

这两种世界观在汉密尔顿起草经济计划时有了一次正面冲突，而国会几乎全盘通过了汉密尔顿的计划。其中的一个争论就围绕着1791年美国第一银行的建立而展开。杰斐逊十分反对建立中央银行：首先，设立央行可能帮助北方的商业发展，使得财富向城市集中；其次，一个可以在全国开设分支机构的国家银行对于各州特许银行有着天然的优势，会造成银行业的不公平竞争；最后，杰斐逊也不认为宪法授予了议会设立央行的权力。

除个人愿景的对立，各地的利益纷争也使得这场辩论愈演愈烈。比如，那些富翁希望央行收紧银根，抑制通胀，从而保证财富不会贬值；而企业家则更希望央行放开借贷，刺激经济，使得借钱投资企业或者农场更加方便。在美国当时的发达地区，如新英格兰和亚特兰大中部，前者占据主导；而对于西部南部地区，后者是主流声音。而各地在议会都有着自己的政治喉舌。

这些围绕如何管理金融体系的政治博弈最终导致了美国联邦储备系统（即美联储）的建立。在经济稳定的和平年代，想要通过与各方斡旋推行这样的激进变革几乎是天方夜谭。但是19世纪的美国正身处一个伟大创新、爆炸性增长和社会巨变的转折点。

在第一美国银行建立之时，美国仍是一个彻彻底底的农业国。但到1913年《美国联邦储备法》颁布的时候，美国已经在工业化，城市化的道路上突飞猛进了。因此，我们在理解这段历史时，必须谨记它发生的背景——那是一段政治派别、地区利益和经济利益针锋相对，攻守易势的动荡年代。

美国第二银行，安德鲁·杰克逊与银行战争。

在1812年英美开战之际，美国第一银行的20年特许经营权正好到期。在这场战争中，美国要不是在几场关键战役上取胜，差点就满盘皆输。这场战争同样也暴露了联邦政府缺少央行帮助而财政吃紧的软肋。当局势恶化之际，即使像时任美国总统詹姆斯·麦迪逊（James Madison）这样的杰斐逊忠实拥趸，顽固的反央行派，也不得不同意成立一个新的中央银行。虽然随着英美和约的签订，麦迪逊逐渐失去了对建立央行的热情，但他最终还是在1816年4月签署了成立美国第二银行的宪章，该行于1817年正式在费城开业。

无论从结构还是职能上来说，第二银行与第一银行都相差无几。首先，作为一个财政代理机构，美国第二银行的主营业务包括持有联邦存款，发行债券。其次，它还通过发行和赎回存入州特许银行的银行票据来进行银行监管。最后，美国第二银行也履行着一定的商业银行职能，它接受零售存款，并通过由25家银行网络向个人和企业发放贷款。

早期，第二银行的管理好坏参半，但在1823年尼古拉斯·比德尔（Nicholas Biddle）掌权后，该行工作突飞猛进，美国经济也随之蒸蒸日上。然而，比德尔很快遇见了一个大麻烦。作为杰斐逊小政府理念的另一个信徒，总统安德鲁·杰克逊（Andrew Jackson）坚决反对央行继续运行下去。他认为央行权力过大，已经脱离了议会的掌控，而且央行的中央决策也有碍于各州管理当地经济事宜。除此之外，杰克逊认为银行家就是一群蝇营狗苟之辈，只会靠欺诈挣钱。在1832年的总统大选中，肯塔基州参议员亨利（Henry）是杰克逊之外另一个总统的有利竞争者。为了赢下竞选，亨利认为可以从央行处做文章——当时央行运转的相当不错，支持央行继续运行或许也能为他自己带来一些选票。1832年，在亨利的唆使下，美国第二银行提前提呈了更新经营许可的议案。该法案在众议院和参议院都获得了通过，但最终被杰克逊利用总统的一票否决权推翻。

图2：杰克逊将军怒斩多头怪（1836年）

杰克逊对于央行不遗余力的抵制在美国历史上留下了深远的影响。他向社会大众重申了杰斐逊的观点，把成立央行视作违宪和对各州权力的侵犯。同时，他的政治运动成功将央行描绘成了一个只会使少数人受益的精英主义和“特权”机构。杰克逊声称，由于央行向大众以股权形式出售所有权股份，只有国内外的富人才会从央行的经营中受益。由此，社会舆论逐渐偏向央行的对立面。

为了保护自己，美国第二银行试图开展政治游说，使得自己在政治决策中占有一席之地。然而，这些自保手段被杰克逊曲解成了银行业与官僚勾结的案例。由于央行体量远远大于同它竞争的州立特许商业银行，因此即使在银行界，美国第二银行也鲜有盟友愿意支援。

在美国第二银行授权到期之际，杰克逊将其中的联邦存款转移到了多家州特许银行手中。没有了联邦存款，央行业务迅速缩水。1834年由于亲央行的辉格党（Whig Party）在国会选举中失势，央行地位再受打击。在作为宾州的一个州特许银行苟延残喘了几年后，美国第二银行于1841年正式关门大吉。

在央行消失后的几十年里，美国尝试了形形色色的监管银行和货币的制度体系。在南北战争之前，是各州独立管理当地银行货币；内战后的几十年里，中央政府又重新收回了管理货币的权力。在这段时期经济却保持了难得的高增长。这种高增长一直持续到镀金时代末期（Gilded Age）。这时，一系列金融恐慌使美国经济再次前程未卜，而1907年的大恐慌（Panic of 1907）则彻底打断了经济增长的势头。

如果想要理解银行监管与货币政策的历史，我们必须首先了解这些政策改革所处的时代背景。比如，在美国第一银行成立之时，美国人口中仅有5%是城市居民；到了美联储成立之时，城市人口已经达到了总人口的50%（据1920年人口普查统计）。类似还包括人们从事职业的变迁：在19世纪初，大多数人以种植业为生，而且主要也是自产自销，1880年，生活在农场中的人口达到了44%。而到了1925年，这个比例已经降至27%。这种翻天覆地的社会变革、与日俱增的分工合作无疑使经济金融危机的影响变得更加深远。

以1893年发生的大恐慌为例：这场恐慌起因与之前的金融危机类似，但是由于它发生于一个已经工业化了的美国，这种不稳定性就被各行各业间日益紧密的关系放大了。之前对失业工人行之有效的政策兜底逐渐不堪重负，而全方位的福利制度还肆待建立。在1894年，失业工人自发组成了“科克塞军”，组织了一场“华盛顿大游行”。其目标就是说服联邦政府采取积极措施帮助失业者重返工作岗位。

图3：科克赛军在国会大厦

现如今，希腊债务危机之后的雅典占领运动和反紧缩抗议，仍提醒着我们经济不稳定时会暴发如何情绪化，甚至暴力化的群体抗议。19世纪末20世纪初的美国就经历了类似的情况。在这段时间里，美国社会正经历着重大的技术、人口、社会、经济变化，而社会压力也日积月累。在全国各地的工厂、城镇和矿山，劳资冲突导致的暴力常有发生。

为了解决这些社会问题，“进步运动”应运而生。进步派作为一股社会力量，纲领是在不革命的前提下缓和这些社会矛盾。加州大学伯克利分校的历史学家理查德·艾布拉姆斯（Richard Abrams）描述到，进步派希望“用和平谈判与法律条文来代替加特林枪和刺刀”。这场运动从19世纪80年代末开始，持续到20世纪20年代，涵盖了包括“女性解放主义者、禁酒主义者、社会福音派、睦邻运动者、少数扩张主义者、和平倡导者、保守派、技术派和知识分子”等形形色色的社会团体。进步派常常有着互相矛盾的目标，但根据艾布拉姆斯的研究，它的核心是创造“一个道德上更完美的社会”。当然，进步派的愿景也并不总是那么“进步”。比如说，很多进步派领袖不反对，甚至支持种族隔离政策。

对于行政体系，进步派们希望能完成一次对市、州、联邦在内的各级政府的深度改革。一开始很多进步派只想着从当地官员手中夺取对政府的控制权。但随着运动发展，进步主义者的目标也逐渐放长远——他们希望政府可以更加科学、有效。

走向进步的银行政策：国家货币委员会，奥尔德里奇计划，和1913年联邦储备法

进步主义思潮指导了对于当时一片混乱的银行系统的改革。在1907年的大恐慌，如果不是金融巨鳄摩根大通（J.P. Morgan）的干预，当时的银行体系肯定承受不住这一场金融海啸，更别说这时候美国经济已经初现颓势。即便如此，金融危机还是蔓延到了全国各地，许多银行因此破产。1907年的大恐慌与2008年的金融危机有诸多相像之处：他们都始于纽约的金融机构和市场，金融危机的影响也都遍及全国，并传导到了世界各地。（详见Jon Moen和Ellis Tallman在本网站的文章）

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这场危机以及政府的应对不利促使人们重新开始审视美国的金融体系。1908年，国会通过《奥尔德里奇-弗里兰法案》，成立了国家货币委员会。委员会将负责评估最近发生的大恐慌，重新梳理美国的货币和银行系统。罗德岛州共和党参议员、改革领袖奥尔德里奇（Nelson Aldrich）1909年在纽约经济俱乐部（Economic Club of New York）发表演讲时，解释了该委员会的使命：“我相信无论委员会提出何种建议，它都不会囿于过去的政治偏见，或者杰克逊总统的亡魂。它的决议将代表美国最聪明的一群人的共识。”奥尔德里奇补充道，在这之后，这个国家不仅会摆脱过去的阴影，还将利用科学和效率创建一个现代银行系统，使“无论哪个社会阶层，哪种社会群体”都能受益。

国家货币委员会得出的结论是，改革红利将平等地惠及“工薪阶层、农民、制造商和所有其他生产性产业的从业者”。新央行将践行优良治理、精确实践和科学效率观，帮助弥合建国以来的累累社会裂痕。(有关国家货币委员会的更多信息，请参阅本网站“哲基尔岛会议”一文)

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1913年的联邦储备法正是这些努力的结果。这项法案以国家货币委员会提出的奥尔德里奇计划为蓝本，糅合了各方诉求，是对各方势力的一个妥协的方案。但是适应、妥协正是美联储最强大的品质：在它成立后的一个世纪中，它仍然会在形式和功能上不断演变，但它从来没有失去适应的能力。“去中心化的中央银行”，是它作为一个机构在美国生活中永恒的标志。

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