英国对南海“航行自由”问题的立场：认知、影响与中国的应对

英国对南海“航行自由”问题的立场：认知、影响与中国的应对

胡杰

摘要：英国对南海“航行自由”问题的认知，主要体现在法理、政治和历史三个层面上。英国对这一问题的理解，顺应了其一贯对国际海洋法的原则主张和海洋利益诉求，它谋求利用该问题提升“脱欧”后在印太的影响力。同时，英国有意在南海“航行自由”问题上采取模糊表述，以便在中美之间保持平衡。英国支持“航行自由行动”在给中国的南海维权制造麻烦的同时，也将损害“全球英国”的前景和中英关系大局。对此，中国要坚持“预防为主、区别对待、多管齐下、软硬结合”的方针，从容加以应对。

关键词：英国；南海；航行自由；全球英国；“印太战略”

作者简介：胡杰，男，湖北武汉人，武汉大学中国边界与海洋研究院讲师、国家领土主权与海洋权益协同创新中心副研究员，主要研究方向：英国海洋战略、海洋文明史。

随着正式“脱欧”及将战略重心向印太转移，英国呈现出对南海问题持续关注和介入渐深的势头，但总体上仍然奉行在中美之间保持平衡的“骑墙外交”。在所谓南海“航行自由”问题上，英国一方面以各种形式对美国在南海的“航行自由行动”（Freedom of Navigations Operations, FONOPs）予以实际支持，另一方面又不公开言明英国是否会正式参加“航行自由行动”，其目的就是在中美的南海角力中为英国发挥作用寻找空间。

一、英国在南海“航行自由”问题上的动向

2016年开启“脱欧”进程后，英国便将更多注意力转向亚太。在“印太”（Indo-Pacific）作为一个地缘政治概念引发热议及美国、法国等纷纷推出“印太战略”的背景下，英国在南海“航行自由”问题上的立场和政策取向等，也逐步成为其“印太战略”框架下的一部分。2016年菲律宾“南海仲裁案”结果公布后，西方国家对中国的批评之声渐长。2017年特朗普（Donald Trump）上台后，美国逐步加大了在南海开展“航行自由行动”的频率和力度，英国也随之紧跟美国的步伐，无论是在政治表态还是实际行动上，都比以往更加公开和直接地挑战中国在南海的维权立场和举措，不断在所谓南海“航行自由”问题上兴风作浪。 

2017年7月，时任英国外交大臣约翰逊（Boris Johnson）公开宣布，英国未来将派遣“伊丽莎白女王”号航母前往南海，以维护“航行自由”原则。2018年2月，时任英国国防大臣威廉姆森（Gavin Williamson）表示，英国支持美国在南海挑战中国海洋主张的行动。2018年7月，英国和澳大利亚发表的联合声明指出，两国都致力于维护国际法赋予的航行和飞越自由。

2019年11月，继2016年美国五角大楼会晤后，英国第一海务大臣、美国海军作战部长、日本海上自卫队幕僚长又齐聚英国“伊丽莎白女王”号航母，就进一步加强三国在印太地区合作的细节进行了磋商。会后发表的三方联合声明，明确将应对“限制航行自由的企图”作为三国在印太进行海洋安全合作的五大重点领域之一。2018年至今，多艘英国舰艇受命前往太平洋部署，其间不乏在南海进行的挑衅性巡航活动。英国“海神之子”号两栖船坞登陆舰更是非法进入中国西沙群岛领海，以彰显南海“航行自由”。

拜登（Joe Biden）上台后，美国对外政策重回建制主义轨道。拜登政府在南海问题上虽并未如特朗普政府那般激进，但依然延续甚至强化了对华遏制态势，英国则以实际行动呼应、支持美国的南海主张。2021年5月，英国“伊丽莎白女王”号航母战斗群正式启程前往地中海、印度洋和太平洋部署。7月底，“伊丽莎白女王”号航母战斗群穿越南海，经吕宋海峡进入菲律宾海。9月27日，隶属“伊丽莎白女王”号航母战斗群的英国“里士满”号护卫舰高调通过台湾海峡，挑衅中国的意味明显。

二、英国对南海“航行自由”问题的认知

英国对南海“航行自由”问题的认知，主要体现在法理、政治和历史三个层面上。

2.1英国在法理层面上的认知

在法理层面上，英国与美国反复强调维护南海航行自由原则重要性所持的理由如出一辙，即认定中国在南海的岛礁建设和部署必要的防卫设施虽然并未改变争议岛礁的法律性质，但赋予了中国在需要时阻断南海航道的能力，是对南海航行自由的威胁。不仅如此，中国与英美对“航行自由”概念的理解不同。在领海内，中国要求他国船只进入中国领海前必须得到中国政府批准，但美国认为只需做到“无害通过”（innocent passage）即可，无需获得中方批准。在专属经济区内，美国认为所有船只都享有在专属经济区自由通过的权利，军用船只也可在专属经济区内开展军事演习和测量等活动。但中国主张专属经济区内的自由航行权只适用于商船，军用船只在专属经济区内不得开展军事活动。

从近年来英国的一系列表态和举动中，我们可以看出，英国认可美国在南海开展“航行自由行动”所追求的目标，即挑战所谓中国“过度的海洋主张”（excessive maritime claims）。英国国防部在2017年出台的《英国海洋力量》报告中提出，航行自由对英国这样一个海洋国家极为重要，它关系到英国能否有效维护其经济、安全和战略利益。其中，在战略层面，航行自由能有效保障英国海洋权益和自由、鼓励合法海洋行为并制止过度的海洋管辖权声索。值得一提的是，英国所理解的“过度的海洋管辖权声索”指的是要求他国船只进入领海前必须获得当事国批准或提前予以通报的主张。中国则是要求他国船只在进入本国领海前必须获得批准的代表性国家之一。

2020年9月，英国政府公开阐述了其对南海法律问题的立场，明确否定“九段线”的合法性，认定中国主张的历史性权利不符合《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）。同时，英国反对中国以直线基线或群岛基线方式划定洋中群岛的领海，要求维护包括军舰在内的船只在领海的“无害通过”权及在专属经济区的自由航行权。当月，英国、法国、德国还向联合国提交了一份联合照会，明确支持2016年菲律宾“南海仲裁案”的裁决结果，重申中国作为大陆国家不能将群岛或海洋地物作为整体划定直线基线和群岛基线，指责中国在南海主张历史性权利不符合国际法和《联合国海洋法公约》，再次强调在南海维护航行和飞越自由及“无害通过”权的重要性。由此可见，英国官方对南海“航行自由”法律性质的理解与美方基本一致。

以智库学者为代表的英国学界，在对南海“航行自由”问题的法律解读上也持相似看法。2019年1月，英国保守派智库亨利·杰克逊学会（HJS）出台了一份题为《南海：为何它事关“全球英国”》的研究报告。这份报告是迄今为止研讨英国与南海问题关系最有代表性的专题研究成果。报告引用美国海军战争学院教授、著名国际法专家彼得·达顿（Peter Dutton）的概述，公开指责中国在南海的维权举措是为了实现在领土（territorial）和管辖权（jurisdictional）上的双重目的。报告认为，中国的领土声索是欲将目前在西沙群岛采用的以直线基线划定领海范围的方式运用到南沙群岛水域，并且这种声索是以南沙群岛作为整体来划定领海范围，而并非主张单个岛屿的领海。据此，中国的管辖权主张主要有两点：其一，外国军舰进入南沙群岛邻近海域必须得到中国政府的批准，但根据国际法，军舰只需“无害通过”即可；其二，中国根据上述领海主张，过度主张其在专属经济区的权利，包括阻止外国军事活动等，由此损害了国际法赋予所有国家的海洋自由权利。报告得出的结论是，中国在南海的最终目标是要掌握对南海岛礁、海底资源和海上航线的控制权，蚕食国际空间。

其他英国主流智库虽然并未像亨利·杰克逊学会那样咄咄逼人地质疑和批评中国，但它们在解读南海问题时也基本上在“中国的岛礁建设和军事部署破坏了南海‘航行自由’和国际法规范”这一点上达成共识。例如，英国老牌智库皇家联合防务研究所（RUSI）的相关学者指出，美国的“航行自由行动”表达了西方国家对中国在南海行为的不满，中国则在南海动用海警部队甚至渔民等，来强迫其他国家接受中国对其海洋权益的解释。英国国际战略研究所（IISS）的学者也质疑中国的岛礁建设和部署军事设施的行为，其根据之一就是认为中国并不拥有对其中美济礁的主权，并认定中国在其他岛礁上的建设行为也处在国际法的灰色地带上。英国皇家国际事务研究所（Chatham House）的研究者同样认定，中国要求军用船只进入中国领海前必须得到中国政府批准的主张破坏了航行自由原则，而英国“海神之子”号进入西沙领海的做法就是在抵制中国对领海活动单方面的强制规定。

综上所述，尽管英国政界和学界在看待南海“航行自由”问题时角度各异，学者们的意见往往也只能代表一家之言，但他们在法理层面上对该问题的理解基本形成了较为一致的看法：首先，中国在争议岛礁上部署军事设施是对南海“航行自由”的威胁；其次，中国对外国军舰进入中国领海前需得到中国政府批准，以及规定军用船只不得在中国专属经济区内开展军事活动的主张违背了《联合国海洋法公约》的精神，损害了各国的自由航行权；第三，中国不能在西沙群岛主张群岛水域，不能以洋中群岛作为整体划定领海直线基线。

2.2英国在政治层面上的认知

在政治层面上，英国同美国一样，不仅将中国的法理主张视为在观念上对西方国家长期奉为圭臬的航行自由原则的挑战，而且将中国在南海的岛礁建设和部署必要的防卫设施视为破坏南海“航行自由”的实质性举措，认定中国是在藐视、践踏国际法。这种指责同西方由来已久的“中国威胁论”相结合，将中国在南海的积极维权行为定性为崛起的中国正在挑战由美国主导的现行国际秩序，强调中美南海交锋的背后是中美权力之争。

英国各界人士津津乐道的“基于规则的国际制度”（rules-based international system）或“基于规则的国际秩序”（rules-based international order），指的是在现行国际制度安排下、以一般国际法原则为主要规范的世界秩序。而具体到南海问题上，“基于规则的国际制度”中的“规则”指的是以《联合国海洋法公约》为代表、主要按照西方话语体系解释的国际海洋法准则，它具有强烈的针对性和指向性。在英国政府文件中，中国在南海的维权行动往往与朝鲜核试验并列，被英国视为维护“基于规则的国际制度”所必须严正关注的对象。2021年3月16日，英国政府发布《竞争时代的全球英国：安全、防务、发展及外交政策综合评估报告》（以下简称“新版综合评估报告”），这份规划未来5-10年英国对外战略的纲领性文件将中国视为英国“系统性的竞争者”（systematic competitor）。报告认定，中国的崛起构成了21世纪20年代以来最为重大的地缘政治因素，在世界范围内产生了深远影响。有鉴于此，英国要坚决捍卫自己的安全和繁荣。

在这种认识指引下，英国将中国的海上力量崛起视为潜在威胁。2021年3月22日，英国国防部依据新版综合评估报告出台了题为《竞争时代的国防》的规划文件，直言中国和俄罗斯海军力量的发展对英国国防安全构成了威胁，认定中国海军已经成为全球规模最大的海军。在英国海军看来，中国海军实力的快速增长会危及英国海军为拓展“全球英国”（Global Britain）构想的影响力而开展的维护航行自由的行动。而这种维护航行自由的行动则构成了“基于规则的国际制度”在海洋层面的核心内容。言下之意，即英国官方认为中国在南海岛礁上部署必要防卫设施、拒绝接受英美认定的对领海和专属经济区航行规则的解读，本质上是在挑战“基于规则的国际制度”，是意图改变现状的“修正主义”（revisionism）行径。

从更深一层意义上看，中国在南海问题上所坚持的中国拥有历史性主权、“主权在我，搁置争议，共同开发”，以及通过与争端当事国进行双边谈判以解决分歧等原则立场，带有鲜明的中国创制自有规范的色彩，这是对英美几个世纪以来所主导的海洋自由哲学和规范体系的挑战。因此，中国在南海积极维权被英美认定为破坏航行自由原则，而破坏航行自由原则被解读为中国欲挑战“基于规则的国际制度”。一些西方学者认为，当前的国际制度是以西方文明为基础逐步形成的，时至今日它仍在西方话语体系下运作，是一种完全意义上的“西方方案”（western settlement）。而中国作为国际政治中的“修正主义者”（revisionist），则要建立一个以中国为中心、奉行中国制度为蓝本的新国际制度。更有学者妄言，中国在南海积极维权的最终目的是要将南海变成“中国湖”，以洗刷近代以来的屈辱，重振历史上以“天下”为名的中华朝贡体系的荣光。因此，英国在南海“航行自由”问题上支持美国，也有规劝、施压中国接受西方奉行的自由主义价值观，特别是海洋秩序的用意在内。同时，这也是英国着眼于“后脱欧时代”，维护以美国为首、以“盎格鲁-撒克逊联盟”为核心的全球治理旧体系的需要。

2.3英国在历史层面上的认知

在历史层面上，南海“航行自由”问题虽然是一个伪命题，但航行自由或海洋自由是自走上海洋发展道路以来，英国长期坚定奉行的价值观和核心主张。2014年颁布的《英国国家海洋安全战略》就指出，英国面临的海洋安全风险之一就是在战争等因素作用下海上贸易线的中断，而确保对英国至关重要的海洋贸易和能源运输线的安全，特别是维护在战略咽喉地带（strategic chokepoint）的航行自由（freedom of navigation）也构成了维护英国海洋安全的重要目标。换言之，英国将南海视为对维护海洋贸易和能源运输线安全至关重要的战略咽喉地带。

英国在历史上曾一度站在了“海洋自由论”（Mare Liberum）的对立面，即坚持“海洋闭锁论”（Mare Clausum）。不过，随着海权力量的不断增强，特别是彻底击败荷兰、逐步确立起海上优势后，英国转而奉行海洋自由论，并在19-20世纪凭借其海洋霸权大力推行这一原则，使之逐渐成为国际共识和惯例。

此外，南海及其周边的马来西亚、文莱、新加坡、缅甸、印度、斯里兰卡，中国香港以及外围的澳大利亚等国家和地区都曾是英国的殖民地、保护国或自治领，英国在历史上长期控制包括马六甲海峡在内的南海主要航道，并在此地推行海洋自由原则。长期以来，英国关注的主要是途经南海的海上交通线，而非岛礁的主权归属。二战后，南海岛礁的主权归属问题开始发酵，英国也选择了不介入岛礁之争，甚至默认、赞同中国的主权主张。由此可见，英国关注南海的航道安全而非岛礁的主权归属是有传统的，这也是它对南海“航行自由”颇为敏感的历史渊源。同时，作为曾控制南海航道、在南海及其周边地区拥有大片殖民地的国家，英国无法掩饰对该地区的关注，这也是其念念不忘昔日殖民帝国心态的体现。

三、英国对南海“航行自由”问题的立场解析

综合分析迄今以来英国对美国在南海“航行自由行动”的表态和相关行动，以及英国政界和学界对南海“航行自由”问题的理解，我们可得出以下主要结论：

首先，英国在法理层面对南海“航行自由”问题的关注，顺应了它对国际海洋法一贯的原则主张和海洋利益诉求。在《联合国海洋法公约》诞生前，英国就一直主张建立3海里领海制度，以求最大程度地确保海洋的自由开放，特别是维护英美等海洋强国充分利用海洋的权利。英国虽然批准了《公约》，但在对《公约》一些模糊条款的理解上同美国基本保持一致。特别是英国认为军舰在领海的“无害通过”无需提前获得批准或予以通报，而军舰在专属经济区的活动不受任何限制，其用意也是要尽可能地限制二战后兴起的“圈海”浪潮，竭力保证海洋强国的自由航行权。因此，中国对南海航行自由的理解与英美存在明显分歧。

其次，英国需要利用南海“航行自由”问题这一矛盾焦点，来提升其在印太的政治、经济和安全影响力，为实践“全球英国”构想寻找切入点，甚至以南海问题为契机，谋求制定和实施“印太战略”。

英国新版综合评估报告明确提出，“脱欧”后的英国要将战略重心向印太倾斜，强调印太对英国的经济、安全和维护开放社会的全球雄心至关重要，因此英国要从把握经济机会、维护安全、捍卫价值观、目标设置、角色定位、具体行动和保持存在等多个层面入手，加强对印太事务的介入力度,着眼于到2030年实现在印太最为广泛和综合性的深入存在，以支持多边贸易、维护共同安全和价值观。因此，在“全球英国”构想的统摄下，无论英国未来的“印太战略”如何设计，其基本目标至少有两点：第一，通过捍卫英国在印太的经济和商业利益来促进其印太影响力；第二，确保在太平洋的航行自由。此举不仅是提高英国在印太的地缘政治地位的方式，也是巩固英国同其盟友和更广泛的国际共同体关系的手段。由此可见，南海“航行自由”事关英国“印太战略”的基本目标，英国在酝酿、设计其“印太战略”时必然会将其作为聚焦点之一。

第三，英国在坚持维护南海“航行自由”的同时，避免明确表示是否加入美国在南海的“航行自由行动”，有意模糊英国在南海挑衅行动的定性，以体现英国外交的独立性和英国作为南海域外大国的特性。美国开展的“航行自由行动”有着严格的定义和明确的目标任务，它在南海所要挑战的中国“过度的海洋主张”共有7项：（1）在西沙群岛以直线基线方式划定领海；（2）在东海设立防空识别区，约束无意进入中国领空的外国航空器的行动；（3）在南海根据中国国内法认定外国船只在中国专属经济区的测量行为违法；（4）在东海和南海，对中国专属经济区空域主张管辖权；（5）在南海主张对毗连区拥有安全管辖权；（6）在西沙群岛和南沙群岛，要求外国军用船只在“无害通过”中国领海前需获得中国政府批准；（7）在南沙群岛，通过声明和实际行动主张低潮高地这样的海洋地物拥有领海。因此，美国并非每一次在南海的军事活动都可以被视为“航行自由行动”。英国若要加入美国的“航行自由行动”，无疑就是将与中国在海洋问题上的矛盾公开化、激烈化。相比之下，英国在南海针对中国的巡航行动虽然挑衅意味十足，但本质上更多地可以理解为“体现航行自由原则”而并非通过“航行自由行动”这样正式的形式来激进地“维护航行自由原则”，由此面临的政治风险相对较小，从而保留了外交上的回旋余地。

在南海问题上，英国议会也建议英国政府应该旗帜鲜明地向中国表明英国坚定维护航行自由原则的决心，但又主张英国政府应避免明确承诺或表态是否支持和参与类似“航行自由行动”的特定行动，但可清楚地宣称英国在南海行动的目的是同盟友和伙伴合作维护国际法、国际规则和规范。由此可见，英国官方对介入南海问题面临的政治风险非常清楚。

第四，“航行自由行动”的政治化趋向日益明显，英国需要在中美之间保持平衡。美国的“航行自由计划”由来已久，所针对的国家也为数众多，为何单单在南海针对中国的“航行自由行动”受到如此大的关注？究其原因，还是在于中美在南海的摩擦不仅仅是出于在法理上对“航行自由”的理解不同，而是被很多观察家认为代表了新兴强国与守成强国之间的结构性矛盾，这种“修昔底德陷阱”式的解读在西方很有市场。从价值观上看，英国无疑是与美国观念最接近、关系最亲密的伙伴，因此它认定中国在南海积极维权的背后隐藏着挑战当前美国主导的国际秩序的深层用意，而英国作为这种秩序的既得利益者和共同维护者，自然需要与美国保持一致，协力抵制中国的所谓“野心”。同时，着眼于“后脱欧时代”，英国也需要将巩固英美特殊关系置于优先地位，不过从现实利益考虑，“脱欧”后的英国迫切需要来自中国的投资和市场，更希望借助中国这个平台深化同亚太国家的经贸合作，特别是开拓东南亚市场。另一方面，“全球英国”构想若要获得成功，站在共同推进全球治理的高度，英国也离不开与中国的合作。英国既需要在南海“航行自由”问题上借题发挥，巩固同美国的传统盟友关系，又要极力避免因为在该问题上折射出的价值观差异而影响中英合作的大局，必须展现某种姿态。因此，面对中方的严正交涉，英方一再重申在南海问题上不选边站队。

简言之，英国需要在中美之间保持平衡，中美在南海问题上斗而不破最符合英国的利益，也最有利于英国发挥其作用和影响力。

四、英国立场的影响及中国的应对思路

实际上，当前英国的南海政策还远未完全成型，仍然在试探各方的反应，特别是要摸清中国在南海“航行自由”问题上的底线。英国未来是否还会有进一步举动，既取决于南海问题的发展态势，也同“全球英国”构想的演进有关，更同英国对中美博弈的判断密不可分。

4.1英国支持“航行自由行动”的影响

当前，英国支持美国在南海“航行自由行动”的影响主要可从以下几个方面把握：

首先，英国的表态和行动将增强美国在南海开展“航行自由行动”的冲击力，扩大这一行动的国际影响，给中国的南海维权制造新的麻烦。美国一直呼吁其盟友加入在南海的“航行自由行动”，但应者寥寥，这无疑是出于对中国反应的忌惮。英国虽也未执行美国所定义的“航行自由行动”，但其一系列政治表态和舰艇在南海的挑衅行动，实际上已经在按照英国的方式在实质性支持美国的“航行自由行动”，并且相较于日本、澳大利亚、法国等其他美国盟友，英国的支持力度更大，方式也更为直接和激烈，影响十分恶劣。英国的支持无疑将助推南海问题国际化，鼓励其他顾虑重重的国家在参加美国“航行自由行动”问题上往前走。

值得注意的是，拜登上台后致力于修复与传统盟友的关系，而英国也借机重振并强化英美特殊关系，并谋求将这一关系延展到印太领域，这决定了南海将持续成为英国关注的重点地区。无论是签署“新大西洋宪章”（New Atlantic Charter）还是构建美英澳三边防务与安全合作机制（AUKUS），都折射出英国急于通过美国来“进军印太”、实现“全球英国”抱负的不安分心态。英美在2021年6月签署的“新大西洋宪章”特别强调，两国要通过“基于规则的国际秩序”来共同应对全球性挑战，以及携手捍卫航行和飞越自由等核心原则。因此，通过各种方式助力美国在南海的“航行自由行动”，是英国在政治上“脱欧入美”的必然选项，也是体现英国将其战略重心向印太倾斜的一大标志。

未来英国在南海“航行自由”问题上的行动选择主要有三个：其一，英国舰艇继续单独进行如“海神之子”号那样擅闯我西沙群岛领海一类的挑衅活动；其二，英国同法国、澳大利亚等盟友和伙伴共同在南海进行联合巡航，以“打擦边球”的方式体现南海航行自由；其三，英美舰艇共同开展美国所定义的“航行自由行动”。从操作上看，第一种选项更易组织但会导致英国单独面对中国的重重压力和反制措施。第二种选项相对风险较小，同盟友及伙伴的联合行动有助于在面对中国反制时“抱团取暖”，但效果也最有限，而且容易受到盟友和伙伴对华政策的制约，难以保持长期性和持久性。不过，这种方式的政治影响更大，更能彰显西方阵营对美国的集体支持。第三种选项效果最好，但政治风险最大，英国将为此付出对华关系严重倒退的巨大代价。无论英国将来采取哪种选择，它都会秉持“同美国密切配合但又有所区别”的南海政策。

其次，英国在南海实际支持“航行自由行动”的一系列举措短期内将提升英国对南海问题的影响力，但这种“明星光环”难以持久。所谓南海“航行自由”问题是西方国家和某些南海争端当事国力推南海问题国际化的抓手，也是域外大国介入南海问题的切入点。可以预见，作为一个仍然拥有重要影响力的全球性大国，英国在南海“航行自由”问题上的莽撞言行，在短期内将使其成为西方媒体争相报道的对象，来自美国的赞赏将导致这种“聚光灯”效应被放大，会让人形成“以英国为代表的国际社会高度关注并坚定维护南海航行自由”的错觉。以“伊丽莎白女王”号航母战斗群的印太之行为例，英国对利用南海问题为自己“进军印太”造势颇为“得心应手”。在2021年5月该航母战斗群正式启程前数年，英国政府、媒体和智库等就每隔一段时间都要炒作“航母要来了”，并多次强调英国要在南海维护航行和飞越自由，捍卫“基于规则的国际秩序”。英国国防部还宣布，除在印太永久部署两艘近海巡逻舰外，英国还将从2023年起在印太部署“濒海快速反应战斗群”，并在未来10年内向印太派驻新型的31型护卫舰，以便更好地维护航行自由原则。鉴于英语媒体在国际传播中占据话语权优势，这一系列舆论造势行为会让国际社会对英国航母的印太之行，以及英国在南海及其周边地区的政治、经济、军事和外交活动保持高度关注，有利于英国将自己包装成南海问题的利益攸关方。英国作为远离南海的域外大国，通过在南海“航行自由”问题上的持续发声和连续行动，可为自己塑造在南海主权争端中不持立场、坚定捍卫国际法、代表国际社会广泛关切的正面形象，从而提升英国对南海问题的影响力。

不过，尽管在南海问题上英国有自己的考虑，但仍然受制于美国的全盘战略，它虽有自己独立的想法，但无法跳出美国的整体筹划。目前，英国虽提出了“全球英国”构想，但这一构想还有待进一步阐释和设计，与之配套的英国版“印太战略”也尚未出台。英国新版综合评估虽然确定了战略重心向印太倾斜的方针，但依然未能对英国“印太战略”的具体方案做出明确阐释，这就使得英国的南海政策缺乏系统、完整的长远规划。目前，英国在南海的一系列举措及未来可能的动向，都要配合美国的“印太战略”，特别是在南海问题上的对华战略设计。这种被动状态使得英国当前在南海问题上表现出的跃跃欲试和咄咄逼人，不过是蹩脚的机会主义做派和外强中干的闹剧。

另一方面，英国的有限资源在未来相当长一段时间仍然会被处理“脱欧”后续事宜、在欧洲遏制俄罗斯等占用，这也使得其以南海问题为抓手“进军印太”的战略导向面临国内外尖锐的反对声音，它无力长期在南海“保持存在感”。南海的动而不乱最符合英国的利益。

第三，英国在南海的冒险将损害中英关系的前景，影响英国拓展发展空间的努力。“脱欧”使得英国作为连接中国与欧盟纽带的作用大打折扣，导致英国的国际地位受损。正是清醒地认识到了这一点，英国才急于在欧盟和美国之外寻找新的战略合作伙伴和发展支撑点，因而推出“全球英国”构想，并将印太视作实施“全球英国”构想的重点指向，中国在其中显然将扮演关键角色。英国在南海冒险的一大初衷是体现其在“脱欧”后仍是一个具有全球影响力的大国，为在印太推行“全球英国”构想铺路，但它若持续在南海“玩火”则将得不偿失，势必会损害中英关系的前景，这同英国拓展发展空间的努力背道而驰。

4.2中国的预防思路和应对策略

对于英国当前在南海“航行自由”问题上对中国的试探，我们必须予以清醒认识并在必要时坚决回击，避免让英国形成中国还有让步余地的认识误区，力阻西方在该问题上形成“统一战线”。具体来说有以下几点建议：

首先，保持战略定力，分清英国在南海“航行自由”问题上的“虚”与“实”，维护中英关系大局。尽管近年来，英国在南海日渐高调且动作频频，但这些举措并不全都包含着深邃的政治用意，其中也不乏短期策略抑或权宜之计。例如，英国在军力明显衰退的情况下还不惜派舰艇远赴南海炫耀武力，在某种程度上是出于促进军品贸易考虑，即通过渲染南海紧张局势、炒作南海“航行自由”问题来巩固同传统盟友的关系，以便向澳大利亚等国推销护卫舰等。英国媒体就指出，2018年3月，英国“萨瑟兰”号护卫舰在对悉尼的访问中展示了强大的反潜能力，为英国向澳大利亚出口26型护卫舰贡献良多。此外，英国新近在印太部署的两艘近海巡逻舰属于低武装的轻型舰艇，其对印太军事平衡的影响可以忽略不计，它们的主要职能是开展防务外交及担任英国出口商品的“推广大使”。由此可见，英国在南海“航行自由”问题上的表态和举措可谓虚实相间甚至虚多实少，愈是高调的政治宣传，愈可能只是一种讹诈手段，我们必须对此加以辨别。另一方面，我们要准确评估英国的能力、作用和影响的边界，不要让南海问题影响中英关系大局。

其次，采取更强硬军事手段阻遏英国的冒险行动，避免恶劣影响扩散，防止西方国家在南海组织“攻守同盟”。当然，针对英国不同性质的挑衅行动，我们的回应措施也要有所区别。如果是在我专属经济区内开展军事演练等，妄图挑战中国禁止在专属经济区开展危害国家安全的军事活动的立场，那么我们可采取广播警告、无线电通话、飞机抵近侦察等举措予以警告驱离。如果是如“海神之子”号那样擅闯我领海的行为，则可采取海空安全规则通常定义的“危险举动”将其驱离，如多艘舰艇将其包围或在其航线上穿梭机动等，甚至在必要时可对其进行模拟攻击和实弹射击警告。2021年6月俄罗斯在黑海武装驱离英国“保卫者”号驱逐舰的行动，可以给我们提供一定借鉴和参考。简言之，我们要明确发出中国为维护国家领土主权与海洋权益，不刻意避免与英国发生海上冲突的信号。

第三，要认识到英国在航行自由问题上具有比美国更强的灵活性，加强与英国在法理层面上的对话。英美虽然都具有高度重视航行自由的传统，但它们在具体做法上又有所不同。从19世纪以来的海洋法发展历程看，美国更倾向于将航行自由或海洋自由原则以国际法的具体条文形式确定下来，更看重航行自由的法制化，包括执行“航行自由行动”也有着严格的法律规范和技术标准，但英国相对来说更习惯于凭借自身的海洋优势塑造航行自由的不成文惯例。即便是在“造法”过程中，英国政策的弹性空间也较美国更大。例如，在1958年联合国海洋法会议的领海宽度之争中，英国并未一味坚持3海里领海的传统原则，而是赞成“3+3”的6海里领海方案，原因在于英国从保护渔业利益出发，以及认为3海里领海外的领海如果能保证飞越权利和军舰的无害通过权，则不会影响西方强国的航行自由权利，但美国对此表示强烈不满和反对。然而，扩大领海宽度是大势所趋，美国坚持维护3海里领海制度的努力最终仍以失败告终，1982年通过的《联合国海洋法公约》最终确立了12海里领海制度。

由此可见，英国在航行自由问题上较美国更能审时度势，也更能灵活地调整立场和政策，综合权衡安全问题和经济问题，并不执着于将安全利益置于经济利益之上。同样，今天在所谓南海“航行自由”问题上，英国虽不乏高调之举，但在具体的做法上又往往含糊其辞，表现出模棱两可的暧昧态度，这恰恰体现出英国外交的灵活性，这也为中英实现谅解创造了条件。另外，美国并未加入《联合国海洋法公约》，而英国则是《公约》的正式缔约国，中英在《公约》框架下进行对话有着更为充分的法理基础。

第四，从经贸和战略两方面入手，将英国保证不以任何形式介入南海问题纳入中英关系议题，迫使英国对华做出正式承诺。“脱欧”后的英国在经贸和战略两个层面上都需要得到中国的支持与合作。在经贸层面，中英缔结自贸协定的前景并不乐观，双方就此进行的接触深受英国屡次在包括南海问题在内的多个敏感问题上对华挑衅的影响。此外，中国是“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）的核心成员国，也同英国一样都在申请加入“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）。RCEP与CPTPP的贸易规则和经济一体化程度差异明显，这使得英国推进同印太主要经济体的自贸协定谈判面临诸多变数。在这一背景下，英国更需要与中国构建健康的经济关系，这是英国融入印太经济不可或缺的前提。

在战略层面，在联合国改革、气候变化等全球性事务中以及在印度洋治理、南太平洋治理等区域治理议题领域，英国要发挥作用并实现自身目标，都离不开同中国的合作。英国“脱欧”使得中国在选择欧洲合作伙伴时不是少了一个选择，而是有了法国、德国、意大利等更多选择，这无疑将对“脱欧”后的英国形成更大压力。因此，中国可以利用这一点，争取将英国保证不以任何形式介入南海问题这样的承诺写进两国领导人会晤后发表的联合声明或两国政府的联合公报中，以正式文本形式有效约束英国的行为。

第五，正视英国“进军印太”的现实，探索中英双方都能接受的英国在海洋议题上发挥作用的方式。我们要认识到，在南海问题上“刷存在感”甚至将来加入南海“航行自由行动”，都主要是英国为体现其全球性大国地位的方式，也是一种对华“议价”的手段，中英在南海问题上并没有结构性矛盾或难以兼容的利益冲突。在正式“脱欧”后，英国势必会在“全球英国”构想的指引下将更多注意力和资源投向包括南海在内的印太地区，这一趋势难以阻挡也没必要阻挡。中国大可对英国“进军印太”持谨慎乐观的态度，注意引导其在中美博弈中扮演沟通桥梁和“灭火器”的角色，并适当照顾英国的安全利益诉求，容许其在低敏感度的反海盗、海洋灾害预警等非传统海洋安全领域同南海地区国家开展合作，以发挥英国丰富的海洋治理经验的积极作用，平衡美国在南海的军事冒险倾向。

五、总论

当前英国已进入“后脱欧时代”，它不出意外将会延续以往看待南海“航行自由”问题的方式，但在今后相当长一段时间内，英国的南海政策仍然会表现出较为复杂的模糊性、摇摆性甚至矛盾性，这也同英国仍在寻找自身在印太的战略定位，特别是在南海问题上发挥作用的方式有关。可以预见，英国未来还会不时在南海“刷存在感”，但它要迈出正式加入美国在南海“航行自由行动”的一步，还面临着中英碰撞带来的巨大政治风险、自身实力不足导致的收益虚化和弱化、失去欧盟“后援”后的安全感下降，以及盟友心思各异、难以真正“抱团”等多种因素的制约，短期内恐怕不会有进一步的冒险举动。即便英国将来正式加入美国在南海的“航行自由行动”，也不会对中国在南海的岛礁建设等维权举措产生实质性阻碍，它至多是发出体现所谓“西方团结”和“国际决心”的政治信号，刻意塑造一种所谓“携手抵制中国对国际法的蔑视”的虚幻氛围。尽管此举会对中国的南海维权行动产生一定程度的干扰，但无法改变中国目前已在南海问题上占据主动的大局。英国未来的南海政策虽然会体现其特定利益和思维方式，但总体上仍将服从于美国的整体战略设计，从而表现出鲜明的工具主义、机会主义和实用主义特性。对此，我们要坚持“预防为主、区别对待、多管齐下、软硬结合”的方针，有的放矢地从容加以应对。

编辑:杨海萍

《太平洋学报》

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