人口老龄化，即将开启重要窗口期 | 社会科学报
点击社会科学报关注我们
伴随着现代化进程与社会进步，人口老龄化在全球已成为普遍现象和社会难题，也是贯穿中国21世纪的基本国情。中国人口老龄化来得快、规模大，而且发生在中国经济尚不发达、发展还不平衡的阶段，使得我们面临着“未富先老”和“未备先老”的双重挑战。但是，人口老龄化本身也是人民生活水平提高和社会文明进步的成果，能带来发展的机遇和动力，关键在于如何积极、科学、有效应对。中国发展研究基金会组织撰写的《中国发展报告2020：中国人口老龄化的发展趋势和政策》对上述问题进行了系统研究。
原文 ：《人口老龄化：即将开启重要窗口期》
作者 | 中国发展研究基金会
图片 | 网络
中国老龄化水平超前于经济发展
人口老龄化是一个全球性的议题，世界各国已经或将面临同样的挑战。将人口老龄化问题放在国际视野下看待，与其他国家比较，可以发现中国的人口老龄化在人口数量、人口与经济水平、人口与社会发展三个方面具有鲜明的特点。
从人口数量看，中国的老年人口绝对数量庞大。迄今为止，中国是世界上总人口和老年人口规模最大的国家。从老年人占总人口的比例上看，中国老龄化的问题相比其他发达国家（如日本、德国、瑞典、英国等）并不突出。但在老年人口规模上，中国面临的问题的严峻性远超其他国家，老年人口规模甚至超出很多国家的人口总数。庞大的老年人口数量将会给中国的社会治理、社会保障和养老服务带来巨大压力。
从经济发展水平看，中国的老龄化水平超前于经济发展。“未富先老”是1982年人口普查后针对中国人口特征与经济发展状况提出的概念。人口基数大、老龄化速度快的特点致使中国在经济发展还不充分的情况下就快速进入老龄化社会。中国国内生产总值2010年超过日本，成为世界第二大经济体，但仍然是发展中国家，人均GDP远低于发达国家。在进入老龄化社会时，中国的劳动生产效率还有待提高，居民财富还不能满足消费属性突出的老年人口的生活需要。相对薄弱的经济实力和物质基础与人口老龄化叠加，对未来社会经济发展产生深远影响。
从社会发展角度看，老龄化与城镇化发展叠加。根据有关人口城镇化的相关测算，可以将2019—2050年中国的城镇化过程大致划分为两个阶段：第一阶段为2019—2036年，这一时期中国的城镇人口规模不断增加，从2019年的8.26亿增至2036年的10.47亿。相对而言，农村人口数量则不断减少。第二阶段为2037—2050年，这一时期中国的城镇人口从2037年高峰时的10.44亿降至2050年的10.13亿，净减少0.31亿人；与此同时，农村人口规模也从3.30亿减少至2.86亿，净减少0.44亿，农村人口下降速度快于城镇人口。可以明显地看到，中国人口城镇化的发展过程与人口老龄化过程中的中短期（2019—2035年）和中长期（2036—2050年）两段时期基本一一对应：中短期时，中国人口老龄化快速发展，人口的城镇化也持续推进；而中长期人口老龄化趋势放缓时，中国的城镇化速度也随之减慢。
中国人口老龄化程度持续加深
自2000年进入老龄化社会以后，中国老龄化程度持续加深。2019年末，中国65岁及以上人口已达1.76亿，占总人口的 12.6%。预计“十四五”期间，中国老年人口数量和比例将继续增长，65岁及以上人口将超过2.1亿，占总人口比例约15%，从而由老龄化社会进入老龄社会。2035年和2050年，65岁及以上人口规模将达到3.1亿和接近3.8亿，占总人口比例 分别为22.3%和27.9%。人口老龄化不仅对经济、社会的发展带来挑战，同时也能带来发展的机遇。要通过制度完善和政策引导，抓住机遇，迎接挑战。
人口老龄化对未来经济可持续发展产生潜在消极影响。目前中国正处于第一次人口红利末期，经济发展一定程度上依赖劳动力的充分供给，依照现有模式继续发展劳动密集型产业，将会碰到极大的困难和障碍。从科技发展的角度来看，人口老龄化对创新决策存在一定的负面影响。人口老龄化也会导致有效劳动力减少、市场规模萎缩和生产活动活跃度下降，抑制技术进步和全要素生产率的提高。目前中国的老龄产业发展尚不充分，老年人的新生需求有限，难以推动相关领域科技的突破性进步。
老年人口数量庞大给社会保障体系、养老服务体系和老年健康支持体系带来巨大压力。到2025年“十四五”规划末期，中国65岁及以上的老年人口将超过2亿，2050年中国老年人将接近4亿。未来庞大的老年人口数量将给资金本就不够宽裕的社会保障体系、产业人员缺口巨大的养老服务体系和发展不充分的老年健康支持体系带来巨大的压力。从人力、财力和政策等方面来看，中国还未达到西方主要发达国家经历人口老龄化时的发展水平。如何满足不断增长的老年人群体在生活保障、养老服务和健康等方面的需求将是极大的挑战。
老龄化与城镇化叠加，对老年社会参与和老龄社会治理提出新挑战。城镇化过程中老年宜居环境的建设通常优先级不高，老年人进入城镇后也将面临各种适老设施和法律政策环境的不足。老龄化与城镇化对国家和社会最大的挑战是老龄社会治理。65岁及以上人口占比接近30%的深度老龄社会，其社会面貌、社会形态、社会的基本需求和矛盾，都将与当前社会有所不同。届时老年人群体将会成为数量最大的群体，他们的诉求都将难以忽视。城镇化的发展不足有可能导致老年人的需求无法得到充分满足，政府的治理能力和社会的自组织能力都无法充分发挥。
重新审视老龄化与经济发展的关系，大力开发老年人力资本。深化对人口老龄化与经济发展关系的认识，采取积极的政策开发老年人力资本、扶持老龄产业推动科技进步，可以为经济发展寻找到新机遇和新动能。老年人力资本可成为推动中国经济可持续发展的重要动力。由于法定退休年龄偏早、就业保障制度不完善等因素，老年人作为人力资本的重要组成部分，开发还不够充分。未来伴随着教育水平、健康水平的提升，老年人作为人力资本的价值将进一步提升。因此，采取积极的政策鼓励老年人力资本价值充分发挥，将能够有效地推动中国经济的可持续发展。“银发经济”未来将成为老龄化社会中，带动中国经济可持续发展的新的增长点。
多措并举提升老年经济保障水平
2022年，新中国成立后第二次生育高峰期的出生人口将陆续进入老年阶段，中国将进入老龄社会，人口老龄化的发展也将更为迅速。65岁及以上老年人口的规模在2025年、2035年、2050年将分别达到2.1亿人、3.1亿人、3.8亿人。完善老年人经济保障，既需要通过老年人劳动参与率提升，增加劳动收入在老年人生活保障中所占份额，也要建立多渠道筹资来源，尽快落实多层次养老保障体系和医保基金支持体系。
完善养老保障体系，重点是做好基本养老保险、职业/企业年金、商业养老保险共同发展的多层次养老保障体系。基本养老保险改革涵盖四个方面：一是尽快实现全国统筹，建议最迟到2030年实现基本养老保险的全国统筹。二是建立针对城乡居民基本养老保险待遇水平的年度调整机制，提升城乡居民基本养老保险水平，缩小同城镇职工养老保险间的差距。三是落实精算平衡原则，在养老金征缴和待遇水平调整中建立常态化的参数调整机制。四是完善养老保险征缴机制，推动养老保险征缴人群全覆盖，针对新出现的各类就业形态，建立完善的养老保险征缴机制，同时探索城乡居民养老保险征缴制度改革，增强其保险属性。
企业/职业年金改革的主要方向是逐步实现企业年金的普及。针对目前覆盖率过低的问题，需要采取五方面措施：第一，引入“自动加入”机制，采用半强制模式，让加入企业养老保险的个人自动加入企业年金，逐步扩大加入人群规模；第二，放开个人投资选择权，提高企业年金基金的投资收益水平，提升企业年金的吸引力；第三，建立“合格默认投资工具”，为个人选择投资工具提供支持；第四，完善EET型税优政策，提升个体加入企业年金的获得感；第五，建立中国版的TEE型“免税账户”，提升个人加入企业年金积极性。同时针对当前职业年金“代理人”导致的委托代理问题应尽快制定相关条例，规范代理人行为。
2030年之前养老保障和医疗保障需要做的重点工作：一是完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，健全筹资和待遇调整机制，缩小人群保障水平差异；二是推动完善全国统一的医疗保障信息平台建设，尽快实现异地就医住院费用直接结算，在此基础上实现异地就医直接结算；三是针对当前医疗保障中部分人群保障过高的问题进行调整，探索取消少数人就医完全不付费模式，引入个人负担部分，以避免浪费。四是在老年人疾病诊疗中，提高运动处方和健康处方的利用水平，通过改善营养和锻炼等行为因素，提高健康水平并大幅降低医疗支出。
探索多种方式增加老年人财产性收入。在农村，可结合宅基地和承包地使用制度改革，以土地入股、土地流转等多种模式增加老年人获取收入的能力。对于收入低且缺乏其他收入来源的老年人，需要进一步完善低保制度，实现应保尽保，并通过完善其他社会救助制度，防范老年贫困的发生。推进养老保障、医疗保障和长期护理保障改革的同时，需要配套实施三类措施。一是改革税收制度，逐步建立以家庭为征税单位的模式，实施家庭赡养老人支出的税收抵扣。二是探索采用国有资本划拨等方式，加大对农村居民养老和医疗保障的支持力度。三是在老年人中普及金融知识，增强老年人防范金融欺诈的能力，扩大理财收益。
文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第1719期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。
拓展阅读
老龄化社会：“养儿防老”不如“创新社会治理模式” | 社会科学报