《财政研究》吕炜：财政与共同富裕：实践历程、逻辑归结与改革路径
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题目
财政与共同富裕：实践历程、逻辑归结与改革路径
作者
吕炜，东北财经大学经济与社会发展研究院教授、博士生导师
期刊
《财政研究》2022年第1期(总第467期)
本文字数约为6500字，预计阅读时长6分钟
全文内容
党的十九届六中全会强调，“从党的百年奋斗中看清楚过去我们为什么能够成功、弄明白未来我们怎样才能继续成功，从而更加坚定、更加自觉地践行初心使命，在新时代更好坚持和发展中国特色社会主义”。中国共产党自成立之日起，就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心和使命。消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，也是我们党的重要任务。习近平总书记指出，“共同富裕是中国特色社会主义的根本原则”。党的十九届五中全会提出，到2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。将“扎实推进共同富裕”作为经济社会发展的远景目标之一，彰显了中国特色社会主义制度的优势，将有助于加快实现中华民族的伟大复兴。
实现共同富裕是一项长期而艰巨的工作，中国能够打破发展悖论、跨越中等收入陷阱，条件之一就是需要具备相对雄厚的国家财政能力，以有力地支撑更加公平、更高质量的发展。作为国家治理的基础和重要支柱，财政既是促进国民财富增加的重要工具，也是让发展成果更多地、更均等地惠及全体人民的基本手段。一方面，在国家治理的不同阶段，财政始终在再分配方面发挥着重要的作用。另一方面，财政如何处理好效率和公平的关系，还涉及到财政制度重塑、财政政策创新、财政结构调整等，这意味着不能将财政促进共同富裕仅仅理解为再分配职能。因此，如何从建党以来财政工作的演进中理解和领会共同富裕的实践历程、逻辑归结与改革路径，构建和完善现代财政制度以更好地推进共同富裕，成为新时代财政改革与实践的重要命题。
一、财政推进共同富裕的实践历程
共同富裕最早由邓小平同志在南方谈话中提出，他将社会主义的本质归结为解放生产力，发展生产力，消灭剥削、消除两极分化，最终达到共同富裕。但共同富裕所蕴含的让全人民共享革命、改革和发展成果的这一社会主义本质，却在以马克思主义为指导思想的中国共产党诞生之初，就深深地烙印在了中国共产党的灵魂深处。作为人民性和阶级性的体现，不同时期的共同富裕有着属于特定时代的不同意涵。
（一）革命战争时期的红色财政：确保革命成果惠及广大贫苦农民阶级
1921年，中国共产党的成立，不仅使中国革命面貌焕然一新，开启了中国共产党人独立领导革命的新篇章，而且奠定了中国共产党领导下的财政服务于国家政权的政治本质。在社会主义尚未建立全国性政权的这一时期，财政工作聚焦于确保革命成果真正惠及广大贫苦农民阶级。
共产党人在领导革命、建立红色政权的过程中，不断尝试建立独立自主的财政体系。顺应革命形势的要求，此时的财政工作不仅需要为革命提供经济支持，更需要凸显人民性这一共产党人最本质的特征。在土地革命战争时期，按照依靠贫农雇农、团结中农、中立富农、消灭地主这一土地革命总路线，解放区财政工作也在“打地主分田地”的基础之上，对贫农雇农和中农富农分别采用不同的税收计算方法。这在消灭阶级敌人的同时，以税收的形式将土地革命的成果分享给广大人民群众。七七卢沟桥事变后，抗日战争进入全民族抗战时期，随着抗日民族统一战线的建立，“三三制”的实行对以税收为主要核心的解放区财政工作提出了全新的要求。为了更好地团结能团结的各个阶层，以土地年均产量为基础的累进税制配合减租减息政策，在保证财政收入的同时也很好地将税收负担合理分配。到了解放战争时期，战事的逐步推进使得红色政权控制的解放区面积不断扩大，在已实行土地改革的解放区，维持抗日战争时期的以土地年均产量为基础的累进农业税制，以确保赋税负担的公平分配，而在未实行土地改革的解放区则对地主和富农加征税额，以保证所有解放区人民都能公平享受革命的胜利成果。
（二）计划经济时期的统收统支：集中力量扭转一穷二白的落后经济条件
1949年，新中国的成立标志着中国共产党领导下全国性政权体系的建立，党领导下国家的主要任务也由解放战争逐步向经济发展过渡。随着1956年“三大改造”的完成，中国正式进入以公有制为主的社会主义社会阶段。经历了长达一个世纪的战火摧残，各个行业百废待兴。在这样的艰苦岁月，财政工作需要解决的核心问题是如何创造足够全体人民分享的经济社会发展成果。
在经济社会相对落后的条件下，为实现赶超式的现代化发展，将所有经济力量集中起来统筹管辖的统收统支计划经济形式成为了必然选择。这一选择也决定了当时的财政体系要实行以中央财政对财政和财权实行绝对控制的统收统支体系。虽然在后续的时间里，为了促进地方经济的发展，中央对于地方的财政和财权有过一定程度的下放，但总体上来说该时期维持了中央相对于地方在财政领域的绝对优势地位。这种特殊历史条件下形成的高度集中的财政体系，客观上确实促进了在相对低水平条件下的经济发展和共同富裕。从“一五”计划开始，经济建设支出就始终占据总财政支出的50%以上，这样的生产建设型财政体系，帮助中国以一个较短的时间在经济社会极度落后的状态下取得了相当程度的经济发展成果。在此基础上，虽然处于相对较低的水平，但是全体人民也很好地共享了经济社会发展所带来的一系列成果，实现了一定程度的共同富裕。
（三）市场化改革时期的财政变革：助推改革开放和“先富带动后富”
1978年，党的十一届三中全会召开标志着改革开放正式拉开序幕，开启了在市场化改革中推进社会主义现代化建设的新进程。在南方谈话中，邓小平同志第一次提出了共同富裕的概念，并将其确定为社会主义的根本目标。针对共同富裕，邓小平同志提出了要以先富带动后富，正式开启了共产党人探索共同富裕道路的新篇章。这一时期，财政通过自身变革配合市场化改革，有力地助推了改革开放和“先富带动后富”的进程。
在这一时期，财政通过“利改税”“大包干”“承包经营”等放权让利措施激发各领域微观主体活力，让曾经受计划经济体制约束的各类微观经济主体重新参与到社会主义各类经济活动中来；通过税制改革的逐步推行，以更加合理的税收体系为社会公平奠定了分配基础；通过对政府职能的改革，使政府成为市场经济的参与者而非运行者本身，同时推进了财政体系逐步向公共产品型财政转化。这种转化本身也使得政府可以将更多的财政支出由曾经的经济建设支出向教育医疗等民生领域倾斜，从而使得财政支出能更多惠及三农、中西部等区域发展不平衡地区，进而切实保障所有地区的人民都能共享改革开放带来的经济发展成果。
（四）新时代的财政深化改革：让全体人民切实享受物质生活和精神生活富裕成果
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，全面深化改革对于共同富裕提出了新的要求。习近平总书记在中央财经委员会第十次会议指出，“共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。我们说的共同富裕是全体人民共同富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，不是少数人的富裕，也不是整齐划一的平均主义”。这说明，共同富裕不应仅仅停留在物质层面，更要让全体人民切实享受全面深化改革带来的物质生活和精神生活富裕成果。
在这一时期的财政深化改革过程中，“营改增”改革、税收征管体制改革、个人所得税改革等一系列举措的推出使税收体系和税收环境向着更加公平的方向不断发展；随着2020年底全面脱贫目标如期完成，中国真正实现了邓小平同志在改革开放之初对共同富裕所提出的消除贫困这一要求，而在此过程中，通过转移支付、设立专项资金等地区间调节手段，中央与地方财政为脱贫攻坚战的顺利收官提供了坚实的支持，从而真正实现了对于困扰人类社会发展多年的绝对贫困问题的消除。
二、共同富裕视角下财政实践逻辑归结
纵观历史，追求全体人民的共同富裕是党一以贯之的初心所在，而其内涵始终应时代的要求在不断变化。共同富裕视角下党领导的财政实践，其逻辑大致体现在三个层面：在政治层面，共同富裕是党执政为民的政治基础，财政是以人民为中心推动国家治理和实现共同富裕的重要保障；在经济层面，共同富裕是中国式现代化的重要特征，现代财政制度建设为实现共同富裕提供重要支撑；在人类文明层面，共同富裕为解决贫富差距这一世界性难题提供中国方案，中国财政彰显社会主义共同富裕道路的制度优越性。
（一）实现共同富裕是党和政府的重大责任，财政是以人民为中心推动国家治理和实现共同富裕的重要保障
“治国之道，富民为始。”习近平总书记曾指出，共同富裕是“我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，是党和政府的重大责任”。在国家治理的视域下，以人民为中心的治理方式促使政府长期重视福利问题，采取的政策必须以人民利益为根本依归。这种推进福利的行为不是短期的权宜之计，而是将共同富裕作为长期的政策目标。在中国特色社会主义制度框架内，财政必须肩负起为国理财、为民服务的宗旨使命。在实践上，财政须以人民利益为根本依归，这种政治本质集中体现于为推动国家治理和实现共同富裕提供全方位的保障。在中国共产党统一领导下，围绕各个时期的奋斗目标而形成的财政基本制度安排和运行机制，具备了以人民共同利益和民族整体利益为根本目标的公共性实质，这也是正确认识新时代中国财政的根本基点。在中国特色社会主义经济建设过程中，财政促进经济发展不是目的，而是为社会创造更多的财富、提供更多的产品和服务，实现人民对美好生活的向往。正是基于这个原因，共同富裕的奋斗目标与中国民众的普遍利益关切易于形成高度契合，财政推动实现共同富裕的核心要义，既在于让全体人民共享社会发展成果，又在于为每一个社会成员的自由全面发展提供充分的空间。
（二）共同富裕是中国式现代化的重要特征，现代财政制度建设为实现共同富裕提供重要支撑
共同富裕始终存在于中国经济发展历程和脉络之中，它既是全面建设小康社会的必然延伸，也是全面实现社会主义现代化强国建设的必由之路。不同阶段共同富裕意涵的演进与现代化建设的特定历史任务相辅相成，体现中国式现代化的重要特征。新中国成立初期，“四个现代化”建设是摆脱落后和贫困的物质基础；改革开放后，社会主义现代化建设以经济建设为中心，“先富带后富”思想的提出力求以不平衡的致富过程最终实现共同富裕；党的十八大以来，共同富裕与以人民为中心的发展思想有机结合，将政治理念转化为行动方案。其内涵由效率优先、兼顾公平，扩展为兼顾效率和公平，由单纯聚焦物质丰富范畴扩展为包括政治权利以及经济、文化、社会和生态福利的全结构福祉。
实现“全体人民共同富裕的现代化”需要具备制度力量，这就需要充分发挥财政的引导、支撑和转化能力。财政引导能力表现为财政是引导经济、民生等各领域得以发展的重要手段；财政支撑能力表现为财政支持经济发展和解决民生问题；财政转化能力表现为理顺财政转化力的体制机制。新中国成立之后，鉴于建立强大国家能力所需要的资源动员、汲取和管理能力，以及为经济现代化、工业化提供必要的制度条件和资源条件，财政能力表现为资源汲取和资源整合能力。改革开放初期，面对生产力落后的现状，政策基调强调效率优先，财政发力的方向也更加聚焦于支撑经济快速发展。进入新时代，随着社会主要矛盾的变化，“使全体人民在共建共享发展中有更多的获得感”变得越来越重要，建立和完善现代财政制度的紧迫性也日益增强。财政政策导向必须更加注重兼顾效率与公平，现代财政制度建设必须将体制机制改革成效转化为实现共同富裕的制度性支撑。
（三）共同富裕是人类文明的重要探索，中国财政彰显社会主义共同富裕道路的制度优越性
贫富差距问题是世界性难题，邓小平同志曾提出，“应当把发展问题提到全人类的高度来认识，要从这个高度去观察问题和解决问题”。人类历史上曾出现过富裕的社会，却没有出现过共同富裕的社会。中国特色社会主义对共同富裕的理论开拓与实践探索，将为其他国家解决贫富差距问题提供一些新的思路。中国特色社会主义共同富裕道路具有明确的战略步骤和奋斗目标，在实践上可行，在效果上有目共睹。以脱贫攻坚为例，脱贫攻坚是举世瞩目的国家行动。自脱贫攻坚战打响以来，财政始终坚持把脱贫攻坚作为头等大事和第一民生工程来抓，切实发挥职责作用，加大扶贫资金投入力度、创新支持方式、加强扶贫资金监管，着力提高资金使用效益，全力以赴打赢脱贫攻坚这场硬仗。
共同富裕是社会主义制度优越性的重要体现。财政资源汲取和配置方式的发展及其制度性安排，为现代国家形态的形成和演进提供了最重要的基础和动力。世界各国从农业时代向工业时代转变的过程中往往需要推行市场经济体制，市场经济是效率经济，它的活力源于自由、平等条件下的公平竞争机制。在竞争机制下，社会成员的经济收入是通过以效益为基础的分配制度实现的，这在客观上就易于产生贫富分化。社会主义市场经济使社会主义制度与市场经济有机结合，中国的国家权力无须在民众和资本之间进行权衡，国家与社会由于利益的一致性而形成共生关系，并在此基础上互相促进、良性互动。在不同阶段的重要改革中，中国财政一方面通过自身体制机制调整，引导市场在资源配置中发挥越来越重要的作用，进而为经济增长提供原动力，另一方面在保障经济建设重大战略方向以及社会公共需求、避免市场失灵的负面后果、确保市场经济发展始终服务于社会主义现代化建设的正确方向等方面，发挥了重要作用。
三、进一步促进共同富裕的财政改革路径
共同富裕要求遵循以人民为主体的人本逻辑，因此，财政制度、财政政策也应当跳出“政府-市场”的思维框架，从党的领导和国家治理体系出发，抓住当前发展改革中面临的主要问题，在高质量发展中实现共同富裕，构建体现效率、促进公平的收入分配体系，加强共同富裕制度建设与实际落实，推动形成“人人参与、人人努力、人人共享”的共治共建共享格局。
（一）在高质量发展中实现共同富裕
一是科学认识“共同”和“富裕”的含义。在高质量发展中实现共同富裕，解决发展是第一位的，不能仅仅依靠分配来实现。共同富裕首先在“富裕”，其次在“共同”。“富裕”不只是简单的物质的富足，还包括精神、政治、文化和生态的富足。“共同”不是平均主义、大锅饭的共同，而是机会的共同、发展可能性的共同、权利赋予的共同，是共生、共建、共享的共同。
二是提高财政统筹能力，多措并举促进高质量发展。一方面，需要完整、准确、全面贯彻新发展理念，聚焦科技创新、产业数字化、数字产业化等关键领域，挖掘中国巨大的内需潜力和发展空间，为扎实推动共同富裕提供更为雄厚的物质基础。另一方面，发挥政策调节作用，应为转变发展方式和推进质量变革、效率变革、动力变革，构建公平竞争的财税政策体系。
（二）构建体现效率、促进公平的收入分配体系
一是发挥好税收的调节作用。利用个人所得税等工具调节居民收入，保障劳动者的合法权益，维护好劳动者的利益，扩大中等收入群体；通过推行房产税、遗产税等调节居民财富，鼓励勤劳致富、创新致富。完善慈善褒奖制度，引导社会参与公益慈善事业。加快完善税收制度、提高直接税比重、加强税收征管，更好发挥税收的收入调节作用。
二是兜实兜牢基本民生底线。完善与经济发展阶段和财力水平相适应的基本公共服务保障标准体系，推进基本公共服务更加普惠、均等、可及。完善转移支付制度，促进转移支付资金分配与人口流动紧密挂钩。完善全生命周期公共服务财政保障机制，为人民提高受教育程度、增强发展能力创造更加普惠公平的条件。
（三）加强共同富裕制度建设与实际落实
一是做好试点推广和长效机制建设。要充分认识到共同富裕是一个过程，只能逐步实现。一方面，要注重挖掘和总结浙江探索创新打造财政推动共同富裕省域范例的实施经验，加快形成可复制可推广的全国性经验，同时要鼓励各地因地制宜探索当地推进共同富裕的有效路径，总结经验、逐步推开。另一方面，要充分发挥积极财政政策提质增效作用，通过体制改革和政策实施推动构建平衡、协调与包容的发展模式，形成促进共同富裕的长效机制。
二是建立和完善共同富裕制度体系。将中央关于共同富裕系统工程的指导，落实到实际生活中，需要以共同富裕导向下的全面配套改革为制度引领。一方面，通过深化财政体制改革促进社会福利全覆盖、均等化，进一步完善财政支撑公平教育、充分就业、公共服务、公平竞争、城乡区域协调发展的政策体系。另一方面，需要做好横向联合，通过经济技术协作、劳动力输出、对口合作帮扶等手段，发挥政府在促进先富地区和后富地区之间横向联合方面的作用。
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吕 炜
共享发展的全球比较与共同富裕的中国路径
万海远 陈基平
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