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《财政研究》陈金至等：从土地财政到土地金融
从土地财政到土地金融
——论以地融资模式的转变
陈金至 宋 鹭
内容简介
土地财政与土地金融相结合的“以地融资”模式为中国的经济发展提供了巨量的资金支持。研究发现，随着2011 年起土地出让成本的上升，扣除成本后的土地出让净收入占地方财政收入的比重仅为1/6 左右，因此土地财政贡献率的传统测算方法是不准确的。即便如此，大规模的土地征收通过提供大量的优质抵押品，缓解了高速发展阶段的信用饥渴，并导致了全社会对土地金融的愈发依赖。实证分析表明，土地财政对经济增长的促进作用并不显著，而土地金融通过杠杆效应加速了资本积累，由此极大地推动了经济发展。因此，当前以地融资模式的内涵已从土地财政转变为了土地金融。创新点：第一，本文通过对土地出让成本的测算，重新估计了土地财政的贡献率。第二，在观察到土地出让成本大幅上升的现象后，本文系统解释了为什么会发生从土地财政依赖到土地金融依赖的转变。第三，本文进一步对比了土地出让的收入效应和土地抵押的杠杆效应，由此加深了对中国土地制度贡献的理解。主要结论：第一，随着2010年后土地出让成本的上升，扣除了征地成本后的土地出让净收入占地方财政收入的比重仅为1/6左右；第二，即便土地出让净收入占比开始逐年下滑，但大规模的土地征收使得现代社会获得了大量的优质抵押品，为了缓解中高速发展阶段信用饥渴的问题，整个社会都愈发依赖以土地抵押贷款为代表的土地金融模式。第三，土地财政对经济增长的促进作用并不显著，而土地金融通过其杠杆效应极大地推动了经济发展。因此，当前以地融资模式的内涵已从土地财政转变为了土地金融。政策建议：对于土地金融的评判应当坚持辩证的思维。第一，对于欠发达地区和广大农村而言，如何唤醒沉睡的土地资本仍是亟待解决的问题，其中完善土地储备制度、推进土地市场化改革和建立土地银行均是值得探索的方向。第二，对于过度依赖以地融资的地区，在彻查存量土地债务和严禁新增以政府储备土地抵押融资的同时，也应加大其他安全资产供给，特别是在经济调整时期，更应将财政扩张作为逆周期调节的主要工具，通过适当提高赤字率缓解过度依赖以地融资的问题。第三，长期而言，探索更多的融资方式才是未来改革的重中之重。无论是土地财政还是土地金融的融资方式，都导致了全社会资源向房地产及其相关行业的倾斜。因此，要坚定不移地深化金融供给侧改革，增强金融服务实体的能力，特别是要鼓励资本市场的发展，将资金引向真正有创新性的行业，而不是土地与房产。论文框架概览
作者简介：
陈金至，南京审计大学政府审计学院讲师、博士
宋 鹭（通讯作者），中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、博士
（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）
全文刊发《财政研究》2021年第1期
·地方政府的土地供应抉择研究——土地财政规模倒U型效应的博弈均衡视角
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策划：陈 龙
审稿：高小萍 黄 蕾
采编：王昭玉 冯子朔（实习）
（封面图片来源：https://818ps.com/browser）
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