《财政研究》武靖州：公共风险视角下财政政策目标重构与转型研究（全文）
“重构财政学理论体系研究”专题：
公共风险视角下
财政政策目标重构与转型研究
武靖州
内容提要
本文从政府“理性”和经济运行不确定性的视角，对目标短期化、机制确定性的财政政策有效性进行了反思，认为由于政策实施主体的“理性”选择与影响经济运行的不确定性因素，传统财政政策效果正在弱化。人类已进入后工业社会，公共风险正在加速迭代变化，财政政策应凸显“防范风险”的目标定位，从聚焦总量调节转向更加关注结构调节与利益调节。基于我国社会主要矛盾发生重大变化的现实，应推动财政政策转型，一方面以风险管理为主线、以公共风险最小化为价值取向；另一方面，强化财政政策的综合平衡功能，重视对市场主体和社会个体行为与利益的调节。
2020年初突如其来的全球性新冠肺炎疫情，是进入新世纪后人类共同面对的一次前所未有的危机。面对重大的公共性危机，公共财政理所当然地首当其冲，各国不仅投入了巨量公共资金承担防疫与救治的公共责任，还以扩张性财政政策应对疫情带来的经济紧缩。往前追溯，2008年起始于美国进而波及全球的金融危机，导致世界主要经济体均出台了庞大的财政刺激计划，尽管大大缓解了金融危机对经济社会发展的杀伤，也使得一些负面效应至今仍未完全消解。政府是公共风险的最终承担者，财政作为政府应对公共危机的主要手段，在历次经济社会危机中发挥了中流砥柱的重大作用，但也使得自身伤痕累累。随着经济社会的发展，公共风险与危机的杀伤力不是降低而是增大了，应对危机的财政政策张力也越来越大，财政可持续性正在面临越来越大的挑战。在政府债台高筑情况下，还能否经得起再一次的重大经济社会危机？公共财政需不需要为潜在的公共风险与危机留下弹性与空间？财政政策应不应该总是在公共风险演化成危机后才扮演“事后兜底”的角色？
尽管实践中运用财政政策应对经济周期性波动是世界主要经济体的普遍做法，但理论界对财政政策有效性却存在较大争议。综观国内外相关研究，财政政策有效、无效两种观点皆存。Kuznets和Hansen（1942）、Woodford（1995）、Paul（2000）等相关研究表明，财政政策对于缓解经济周期性波动、稳定经济增长具有明显的作用；另一些学者如Taylor（2000）、Cohen和Follette（2000）等研究则发现，财政政策不仅未能在稳定经济增长方面发挥作用，一定程度上还导致了宏观经济更剧烈的波动。郭庆旺等（2007）、马勇和陈雨露（2014）等研究表明，我国积极财政政策对于稳定经济增长起到了一定作用；经济增长前沿课题组（2005）、刘霞辉（2004）、吕炜和刘晨晖（2013）、刘金全等（2014）相关研究则在肯定积极财政政策有效的同时，也指出了政策实施的负面作用；张维迎（2009）的研究进一步认为，凯恩斯主义式财政政策与其说是在解决危机，不如说是在延缓和恶化危机。这些研究主要是从财政政策运行机制层面进行分析的。也有学者从资本主义制度层面对扩张性财政政策进行了批判，如詹姆斯•奥康纳（JamesO'Connor，1973）、沃尔夫冈•施特雷克（WolfgangStreeck，2013）；刘尚希和武靖州（2018）则从公共风险的视角论证了传统财政政策效果弱化的问题。
综上所述，财政政策存在现实的困惑与理论的缺失，即：为防范风险所设计的财政政策往往只起到了转移或拖延风险的效果；作为国家治理工具的财政政策，理论的解释多是从经济理性与确定性思维出发的。当前，已有部分学者从社会学角度及国家治理层面研究财政政策。本文进一步探讨了财政应该如何化解风险，而不是转移风险；如何防范潜在的危机，而不是拖延危机。基于此，提出了财政政策目标重构与转型的思路，并指出了我国社会主要矛盾与风险变化下的财政政策优化调整方向。
（一）财政政策的现实困境
二战后西方经济学家们构建了一个以调节经济总量为中心的相机抉择财政政策模型。凯恩斯主义基于菲利普斯曲线、价格刚性等假设，认为财政支出具有乘数效应，是有效调节宏观经济运行的重要工具。与传统社会和资本主义社会初期被动应对危机的财政方式相比，凯恩斯主义注重运用财政手段把可能的经济危机消灭在萌芽状态。资本主义的经济危机，可以理解为经济周期造成的社会危机，但没有人能够准确预测某一次经济波动会不会演变成经济危机，政府不得不运用同样的手段把所有经济周期一并应付掉。财政对经济波动的过度反应，加之政府承担的公共责任越来越多，导致现代社会财政支出规模的变化进入了“瓦格纳法则”的轨道，财政支出增长快于经济增长成为常态。20世纪80年代后，为应对凯恩斯主义和全能政府导致的“滞胀”，西方国家纷纷开始“新公共管理运动”。政府在不推卸公共责任的同时，改变提供公共产品方式，由过去的“划桨”改为“掌舵”，在公共服务中大量引入社会组织和市场主体，运用市场竞争手段提高服务效率，试图形成既跨越“小政府”局限、又防止“大政府”后遗症的“企业家政府”（奥斯本和盖布勒，2006）。这种有限改良不可能从根本上扭转财政所面临的困境。当前各国财政所面临的困境，其实是政府职能定位面临的困境，也是资本主义政治和经济制度面临的困境。财政政策的理念还停留在工业社会时期，以防范传统意义上的经济危机为己任，忙于用财政支出对所有风险承担“兜底”责任，无暇去思考导致私人风险大量转化为公共风险的社会机制是否存在问题。
（二）政府“理性”视角下传统财政政策的局限性
从现有文献看，在分析财政政策效果时，基本都是从财政政策工具的选择、财政政策的传导机制等方面出发，假定政府行为既定。但对于结果的分析，如果忽视了政策实施主体的目标与行为，显然未触及根本，无论政策工具的选择还是传导机制，都受政策实施主体目标与行为的影响。基于政府社会福利最大化的行为假定，即使传统财政政策目标追求短期经济运行平稳，财政政策也能够取得相对较好的效果。然而，理论研究和实践都表明，政府社会福利最大化的行为假定存在问题，由机构和官员所代表的政府，也有着自身的经济理性追求。理性的官员或机构，在短期政策目标约束下所呈现的行为特征，是制约财政政策正面效果和强化财政政策负面效应的重要因素。
市场机制的有效性源于企业追求利润的动机，这也是市场机制在公共或准公共领域失效的重要原因。政府机构的产出是公共产品，投入是预算资金，不管是基于公共产品产出最大化，还是基于机构有效运转的目标，都倾向于在预算配置中占据有利位置，扩大预算并保护预算免受削减。为实现这个目标，除增加公共产品外，政府机构还有如下倾向（武靖州，2008）：一是强化职能。公共机构需要强化自身的职能，即强调本机构职能的重要性并尽量发挥更大的作用，有时甚至不惜制造一些对公共产品提供无效的工作出来。二是内生扩张。有时公共机构及其雇员的扩张与公共产品增长并无关联，是一种内生性的扩张，这种内生性扩张冲动使得一次又一次“精简机构”改革后，还会再次面临机构膨胀问题。三是技术壁垒。一方面，公共机构的技术选择不一定是适用的，选择能够实现预算增加或免受削减的技术才是最适当的；另一方面，公共机构存在反对新技术的倾向，特别是在新技术带来预算节约或机构运转规则改变时。四是信息控制。公共机构出于强化职能的需要，不仅会对信息外部传递进行控制，在机构内部也存在信息共享障碍。
公共机构基于“理性”选择行为导致的上述倾向，反映在包括财政政策在内的公共政策实施之中，会产生如下问题：一是政策实施的高成本。公共机构运用公共资金实施公共政策，虽也能达到既定目标，但并无减少投入的激励，基于预算增加的目的，甚至投入更多的路径也会被选择。二是政策实施的低效率。公共产品的质量标准并不明确，除非专业人员，我们无法判断食品药品监管、基础教育、道路建设、公共设施的质量好坏；由于不像市场上的契约那样存在明确的产品交付时间，公共产品生产也缺少严格的时效约束。三是政策实施的非均衡。为强化职能并增加预算，公共机构倾向于提供那些短期内效果显著的公共产品，而需要长期投入和积淀才能显效的公共产品往往被排在相对劣后的位置。四是政策实施的路径依赖。与企业的资金安排相比，公共机构的预算配置更加固定化，这就使得“稳定性”成为了公共机构及其雇员的主要特征。为了维护预算、机构及雇员的稳定，循规蹈矩地实施政策才是最合理的选择。
（三）确定性的财政政策目标与经济运行的不确定性
关于财政政策目标，理论界争论不多，一般认为宏观经济政策的目标（经济增长、就业充分、价格稳定和国际收支平衡）就是财政政策目标；有些学者基于财政社会发展功能，也把资源配置、收入分配、社会稳定等作为更加广义的财政政策目标。毫无疑问，这些目标大部分都是相对短期化的，同时也是比较确定的。基于短期化、确定性目标的财政政策，以确定性的经济运行结果为目标，采取确定性的政策工具，通过明确的传导机制，力图达到确定性的目标。但现实中影响经济运行的因素远比数据、指标所反映的要多的多，确定性的经济数据与指标背后其实是不确定性的因素在发挥作用。以确定性的财政政策应对经济运行的不确定性，政策应对贴近实际便不是常态。
自然界的演化充满了偶然性。现代量子力学证明，微观世界没有什么是确定的，宇宙的演化可以说是“上帝掷骰子”的结果。人类社会的发展虽然有一定时空条件下的规律可循，但不确定性是本质。现代物理学的发展实际上就是遵循了从确定性到不确定性的演化。在牛顿力学建立之前，人们对客观世界的认识主要基于神话和宗教，从迷信和半迷信中寻找并坚持确定性。牛顿力学的出现，使我们对宏观世界有了更加确定性的认识，但对微观世界的认识仍然是模糊的。现代量子力学证明了微观世界的不确定性，进而推演出宏观世界也是不确定的。实践表明，财政政策制定过程中对经济形势的误判普遍存在，就是因为决策者很难把握经济运行的不确定性。如：当常规经济增长回落发生时，决策者可能判定为经济衰退，使财政政策反应过度，导致财政政策过于宽松；即使真的面临经济衰退，处于对经济社会动荡的恐惧，决策者所采取的财政政策宽松度也可能过大；而在经济繁荣或过热时期，决策者的判断也不一定完全准确，受制于各种因素也很难实施紧缩性财政政策。传统财政政策可以类比传统的“感冒”治疗：科学表明，一般性的感冒在七天左右会自愈，外部的干预治疗只是缓解症状，不可能加速感冒痊愈的过程。经济危机其实是经济体结构性失衡超过临界点所致，是经济体的“系统性疾病”。市场经济条件下，即使没有政府干预，通过经济体的自我修复也能够重新走上正轨。只是现代政府基于社会稳定的目标，经受不起危机的冲击，只能通过政策干预来缓解危机所造成的负面影响。一定意义上，应对危机的财政政策是一种权衡，在公共风险与财政风险之间权衡，是对风险的再分配，而不是消除风险。当这种权衡的“度”没有准确把握，导致过多地把公共风险转化为财政风险，使得财政风险成为经济运行与社会稳定的威胁时，财政政策的“购买时间”特征就凸显了（武靖州，2017）。在财政政策目标发生变化的条件下，财政政策也应从逻辑上进行转型。我们沿袭传统经济学理论的路径，始终认为财政政策的主要功能在于调节经济总量，这应该是狭义上的财政政策。党的十八届三中全会把财政提升到了“国家治理的基础与重要支柱”的高度，财政政策怎能再局限于经济总量的调节？财政政策是国家治理的工具和手段，而国家治理涉及经济、社会、政治、文化、生态文明等诸多方面，任何一个方面，都离不开财政政策的支撑，这才是回归基本的广义财政政策。
（一）从财富分配的逻辑到风险分配的逻辑
传统农业与工业社会中，财富的生产与分配是经济社会运行的主导逻辑。前现代社会，生产力水平较低意味着物质财富的稀缺，人类必须努力增加物质财富，才能满足自身的生存和发展需要。早期现代化阶段，经济发展中资源、产品等供给不能满足人类有支付能力的需求，社会经济是一种短缺经济。为了解决社会物质匮乏问题，财富生产仍是社会的主旋律，财富分配依旧是社会分配的主导逻辑。进入工业化社会初期，物质财富生产能力大大提升，但仍不能满足人类生存与发展的需要，物质财富的稀缺性有所缓解，但仍是短缺的。随着后工业社会的到来，经济全球化、科学技术的进步等使得物质财富的短缺已经不再是制约人类生存与发展的主要因素，财富分配的逻辑仍在发挥作用，但风险分配正在成为社会分配的主导逻辑（乌尔里希·贝克，2018）。如果仍按传统社会的财富分配逻辑来指导经济社会发展，忽视现代社会的风险分配逻辑，必然导致经济危机、政治冲突、环境污染、生态失衡等全球性风险进一步强化，最终使人类文明在财富分配逻辑中迷失自我。现代社会，日益增加和转化的公共风险越来越成为人类效率与福利追求的阻碍，人类效率与福利的追求本身也造成了越来越多的公共风险。公共风险的演变也遵循量变到质变的过程，一旦公共风险积聚，达到临界点后爆发，就会对人类的生存和发展造成致命的影响。
（二）总量调节型财政政策与财政风险
现代主流经济学中，基于“凯恩斯主义”的财政政策主要是通过调节总需求进而作用于总供给，达到稳定经济总量的目标。这一政策模式曾经起到了良好的效果，但随着经济社会的发展与变化，其效果却在递减。20世纪二三十年代的“大萧条”中，凯恩斯主义财政政策发挥了巨大作用，把西方国家带入了一个几十年的稳定增长时期；但20世纪70年代发生的“滞胀”中，这种财政政策模式效果就已经开始弱化。尽管20世纪90年代以来，每次局部或全球性经济危机发生时，凯恩斯主义财政政策还会被再次祭出，其效果递减、代价过大的趋势也日益明显。为何同样的政策，在应对不同时期危机时的效果会有如此大的差距？显然，问题不在财政政策本身，凯恩斯主义财政政策在理论和实践发展中也在不断优化。问题的根本原因可能是，政策所面临的公共风险发生了巨大变化，条件和环境发生了变化，即使再优的政策也难以达到预期效果。早期的经济危机主要由有效需求不足导致，但在经济金融化、社会信息化条件下，影响经济波动的因素越来越复杂，再以有效需求不足作为“病灶”，并不能从根本上解决经济体的系统性“疾病”。另一方面，随着经济总量越来越大，稳定经济总量的财政政策张力势必也要越来越大。一般来说，政策扩张容易、收缩很难，大周期扩张与小周期收缩带来的结果就是政府债务高昂。政府债务攀升，不止是应对公共风险与危机的结果，也会弱化应对未来风险与危机的能力。如果再有新的公共风险爆发，财政政策是否还有应对的弹性与空间？当财政政策瞄准经济总量波动时，人类社会发展中的政治风险、社会风险、生态风险等并没有减少，这些风险与危机的应对哪一次也少不得财政政策。可以说，所有的公共风险都能转化为财政风险，财政风险一旦爆发，可能是公共风险的总爆发，使得政府应对公共风险的基本工具与手段失灵。
（三）风险分配与结构调节、利益调节
资源总量既定条件下，分配结构决定配置效率，风险分配也是这样。公共风险不会消失，只会转移与转化，风险分配机制要做的不是消除公共风险，而是通过风险再分配，使得各种、各类风险都处在相对均衡的范围之内。当经济体中经济、社会、生态等各领域的风险、各群体所面对的风险都处在临界范围之内时，虽然整体风险依然不小，但转化为危机的概率却大大降低了。这就要求，基于风险分配逻辑的财政政策应发挥其结构调节功能，通过公共资源与制度、规则的优化安排，促进公共风险的转移与转化，把应对公共风险的资源更多地配置在风险较大的领域。这样，公共资源总量未变，但由于公共风险相对较大的领域配置资源更多，整体的公共风险却呈现收敛状态。
风险的结构性分配只是促进了风险的均衡化，使得公共风险在各领域、各方面转移与转化，但并不能显著地减少整体公共风险。当公共风险持续积聚时，特别是转移、转化机制一定程度上失效时，也需要通过财政政策安排减少公共风险。如前所述，现代社会条件下，来自于自然界的公共风险大大减少，风险多源自于市场主体或社会个体的行为，一定程度上说现代公共风险大多是人造的。因此，防范风险的财政政策就应瞄准“行为”这一“病灶”，以资源、制度和规则安排，引导市场主体和社会个体的行为，让其行为不至于产生过大的私人风险，或转化为公共风险。进一步地，市场主体及社会个体的行为选择，基本上离不开追逐“利益”的范畴，引导市场主体和社会个体的关键在于调节其利益。财政政策通过正向的激励与负向的惩罚或约束，让市场主体和社会个体不止是基于“个体理性”，而是基于“公共理性”来追求利益；通过纠正个体的利益观，引导个体的行为，以更加具有“公共理性”的行为减少个体风险，进而弱化公共风险形成的基础，便达到了减少公共风险的政策目标。
作者简介：
武靖州，中国财政科学研究院宏观经济研究中心研究员、博士
全文刊发《财政研究》2020年第11期
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策划：陈 龙
采编：于婧华 王 明 韩 钰 （实习）
（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）
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