《财政研究》王泽彩等：地方政府债券绩效管理的问题与对策——基于财政与金融协同、公共绩效与市场绩效协同的视角

地方政府债券绩效管理的问题与对策

——基于财政与金融协同、公共绩效与市场绩效协同的视角

王泽彩　　徐军伟

内容提要

本文基于财政与金融协同、公共绩效与市场绩效协同的双视角研究地方政府债券的绩效管理问题。由于地方政府债券是财政与金融协同的理念体现和工具载体，所以为实现高质量绩效管理需要把握该协同作用的三个典型特征：（1）地方政府充分发挥动能禀赋打造金融资产端；（2）金融市场普遍偏好政府信用；（3）围绕地方政府债券的各利益相关者之间串联、并联的广泛性和复杂性。同时，以站在未来、结合公共与市场的统一视角，需要确保公共绩效与市场绩效的有效协同，即：地方政府债券绩效管理的最终目标是提升公共绩效，过程目标是保证市场绩效的协同；公共绩效重在结果导向，市场绩效重在执行导向。具体地，绩效指标体系的建立，需要考虑基于地方政府债券的资金流、信息流和政策流的时空异质性和非正式制度约束。结合上述研究发现，本文提出了若干对策建议，包括：培育与时俱进的绩效管理观念与理念，基于财政与金融协同构建科学指标体系，发挥好公共绩效与市场绩效的协同，识别并科学设置弹性指标。

本文研究发现：地方政府债券是财政与金融协同的理念体现和工具载体。为实现高质量绩效管理需要把握该协同作用的三个典型特征：（1）地方政府充分发挥动能禀赋打造金融资产端；（2）金融市场普遍偏好政府信用；（3）围绕地方政府债券的各利益相关者之间串联、并联的广泛性和复杂性。同时，以站在未来、结合公共与市场的统一视角，需要确保公共绩效与市场绩效的有效协同。

根据上述研究发现，笔者提出以下四方面的对策建议：

第一，培育与时俱进的地方政府债券绩效管理观念与理念。一是跨越财政与金融的全局观。地方政府债券涉及财政、金融、公共管理、项目管理、财会等多个学科的理论、政策与实践，其中财政与金融协同是贯穿上述各要素的基本主线和基本逻辑。为此，需要建立跨越财政与金融的全局观，实施预算绩效管理。二是跨越时空的务实观。地方政府债券及其对应的项目涉及多主体、多领域、多行业、多层级的跨期交互，需要在具体项目的基础上以跨越时空的视角实事求是地开展绩效管理。三是自我设限的自律观。无论是绩效管理的主体、对象，还是第三方都要树立自我绩效的目标，明确原则和底线，追求负责任的自我约束。

第二，基于地方财政与金融协同特征，科学构建绩效指标体系。自 2003 年以来，我国推行项目绩效评价积累了丰富经验，在分主体、分领域、分行业、分层级的基础上建立地方政府债券绩效指标体系。地方政府债券绩效目标和绩效指标应在财政与金融协同作用的指导下，遵循成本性、相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则，以核心指标统一反映被评价对象的产出和效果。同时，新增地方政府专项债券涉及财政政策、金融政策以及投融资政策等等，按照全面实施预算绩效管理的意见，也必须对相关政策开展政策性绩效评价。具体地，一是把握财政与金融协同的核心特征，提高绩效目标编制和监控的质量；二是借鉴金融系统的专业技术和监管技术，重点绩效评价的技术和方法仍需完善；三是充分发挥市场约束，尤其是金融市场约束，稳步推进地方政府债券、项目全生命周期的信息公开以及绩效信息的及时公开；四是守正创新，持之以恒，及时把握财政与金融的最新发展，在作用机制、业态创新以及技术创新上有一定的前瞻性，引导绩效管理的与时俱进。

第三，基于以公共结果为导向的绩效管理目标，发挥好公共绩效与市场绩效的协同。新增地方专项债券主要用于基础设施建设等资本性支出。而基础设施项目既有公益、准公益项目，又有盈利性项目；既包括政府融资，又包括市场化融资；既包括政府投资，又包括社会资本、民营资本和私人资本。因此，合理界定公共绩效，有效引导市场绩效，科学促进公共绩效与市场绩效的协同，是调动政府和市场两个积极性实现公共目的的关键。具体地，一是建立地方政府债券项目库。按照国务院《政府投资条例》规定，根据地方资本性公共支出的需求，区分不同的债券属性和项目属性，实行项目库管理。二是夯实地方政府债券预算绩效评价流程设计。参照会计、审计和资产评估操作规范，围绕公共绩效和市场绩效制定《地方政府债券预算绩效评价操作规范》，明确预算绩效评价操作流程。

第四，识别并科学设置绩效弹性指标，实现高质量绩效管理。由于区域发展不均衡，对同一个区域、同一行业部门的评判缺乏统一标准。因此，要秉持有差异的“均等”原则，以科学的方法设计分主体、分领域、分行业、分层次、分阶段的地方政府债券绩效目标和绩效指标。具体地，一是培育、引导、规范发展独立第三方评价机构。学习借鉴英国、美国、加拿大和新西兰等国家的实践经验，广泛培育、发展和规范引导独立的社会第三方评价机构，不受意识形态、政治派别影响，形成以证据和结果为导向的公允、客观评价准则，自觉接受社会各界监督。二是加快地方政府债券预算绩效管理信息化建设。通过地方政府债券项目绩效管理信息化建设，建立起覆盖地方政府债券项目绩效全过程，涵盖政府机构、第三方机构、专家、监督机构、公众等全方位绩效管理信息系统，将地方政府债券的时空异质性通过信息系统及时体现出来，同时将弹性绩效管理理念、评价结果渗透到包括预算决策、预算编制、预算执行、财政决算、财政监督等地方政府债券项目绩效全生命周期中，实现对与财政支出有关的各类财政数据、评价反馈数据等各方面数据的统计和分析，最终形成财政“绩效监督”。三是把握好非正式制度约束，增强绩效自评的真实性与客观性，营造良好的绩效评价环境与共识。

王泽彩，中国财政科学研究院政府绩效研究中心主任，研究员

徐军伟，中国财政学会绩效管理研究专业委员会副秘书长，对外经济贸易大学国际经济贸易学院博士研究生

基金项目：

国家社会科学基金重大项目“新时代下地方政府债务风险的新特征与监管研究”（18ZDA097）。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2020年第2期

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策划：邢    丽      

采编：于婧华     周广帅（实习）

（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）

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