《财政研究》石绍宾 樊丽明|对口支援：一种中国式横向转移支付

对口支援：一种中国式横向转移支付

　石绍宾　　樊丽明

内容提要

中国现阶段应用广泛、形式多样的对口支援是中国式横向转移支付，具有突出的中国特征，具体表现为内容和目的的多元性、基于中国政治体制的政治动员性和公共治理的阶段性。实践中，对口支援表现为同级政府间、降级次政府间、降多级次政府间以及纵横交织等模式，这些模式虽在分配资源的力度、速度、广度和集成度等方面存在较大差异，但各有侧重，适用不同的场景和领域。从中国实际出发，对口支援横向转移支付应定位为“纵向转移支付的有益补充”。

关键词：对口支援　中国式　横向转移支付

根据以上分析，中国已经存在极具特色的对口支援体系，运行效果较好，但尚未规范化法制化。如何认识这种中国特色的对口支援横向转移支付？地方政府的横向支援与中央政府的职能如何区分与衔接？特别是，在已有的纵向转移支付体系下，如何认识对口支援与纵向转移支付之间的关系？纵向转移支付可否完全取代对口支援横向转移支付？笔者认为，要回答这些问题，需要厘清以下两个关系。

一是要厘清中央和地方政府职能的关系。对于应由政府履行的职能，需要结合中央与地方政府的各自优势和国情政情，进一步探讨中央与地方的分工问题。理论上说，保障边疆地区安全稳定、建设重大基础设施、帮助灾区快速恢复重建等事权，往往涉及经济发展、国家统一、政权稳定、社会安定等，应主要由中央承担。在我国体制下，中央政府既可以通过基本财政体制（分税制）加纵向转移支付直接履行这类中央事权，也可以集中调集地方政府力量参与落实部分中央职责，即动员或委托地方政府采用对口支援（横向转移支付）方式，迅速统筹调配地方政府的人财物力资源，发挥地方政府的人力资源和管理经验优势，分工负责，多管齐下，快速见效。相比较而言，前者是保障中央履职的主要制度安排，后者则是特定条件、特定目的的方式安排。

从具体实践看，对口支援往往表现为两种不同的类型。一种是持续性、特定性的对口支援，适用于长期性、区域性任务（如援藏援疆等长期性持续性对口支援项目），可以发挥地方政府管理人员资源和经验丰富、动用各种要素便捷有效的优势，保障较大范围的长期持续的基本公共服务均等化，增进全国一盘棋和民族大团结。另一种是阶段性、或然性的对口支援，主要是适用于局部性、紧急性、阶段性任务，启动迅捷、方式灵活、见效迅速的横向支援（如抗震救灾、扶贫攻坚等紧急性、阶段性对口支援项目）。对于中国这样一个多民族、区域差距大的国家，着眼于实现社会主义现代化国家的目标，两种类型并存十分必要。

二是要厘清纵向转移支付与对口支援横向转移支付的关系。一般而言，纵向转移支付是上级政府尤其是中央政府履行职能的分配工具，它通常具有如下特点：其一是全局性，可以充分发挥中央政府财力集中的优势，体现中央政府意图，实现对各地方提供服务的统一要求，最大限度实现公平目标；其二是规范性，往往以制度规范为标准，以财力为主要形式，构成一国政府间转移支付的主体部分；其三是相对稳定性，纵向转移支付制度一经确立，在一定时间内相对稳定，短期内不会轻易变化。正因如此，各国纵向转移支付的基本功能定位于实现基本公共服务均等化。

与纵向转移支付相比，对口支援横向转移支付则具备以下特点：第一是增进一体性，与纵向转移支付相比，中央政府统筹安排地方政府横向对口支援，便于增进地区间横向联系，增强国家统一民族团结意识，增强国家凝聚力向心力；第二是形式多样性，多个地方发挥各自优势，在更广范围内调动人财物力多种要素，“一事一策”、“一地一策”或“一时一策”，创造性地达成援助目的；第三是聚焦局部性，对口支援转移支付可以针对某个特定区域或领域集中发力，快速重点化解局部困难。

需要指出的是，纵向转移支付无论是在动员的资金规模，还是在行政运行效率和推动基本公共服务均等化等方面，均具有较大优势，往往成为一国转移支付体系中的主体部分。对口支援横向转移支付的作用发挥主要以特定任务或项目形式出现，聚焦局部区域，但这并非意味着其可有可无。从实施效果看，无论阶段性还是长期性的对口支援，都有助于增加全国上下和地区之间的凝聚力，对于加强民族团结、紧密区域之间的联系、形成集中统一的国家具有特别重要的政治意义，同时，对口支援横向转移支付不仅体现为财力的横向转移，还包括人财物力、技术、管理经验等方面的横向支持，具有纵向转移支付不可替代的作用。因此，从中国实际出发，综合考量转移支付体系的经济意义和政治意义，对口支援横向转移支付可以定位于“纵向转移支付的有益补充”。

石绍宾，山东大学公共经济与公共政策研究中心、山东大学经济学院，副教授

樊丽明，山东大学校长，山东大学公共经济与公共政策研究中心，教授、博士生导师

基金项目：

马克思主义理论研究和建设工程《公共财政概论》（11JZDMG090）；山东省社会科学重大委托项目“中国特色政府预算管理制度研究”（19AWTJ01）。

全文刊发《财政研究》2020年第1期

·王宇昕等：转移支付对基本公共服务支出水平及结构效应研究

·刘成奎等：公共转移支付能授人以渔吗？——基于子代人力资本的研究

·『财研撷英』“转移支付”主题精选论文

策划：邢    丽      

采编：于婧华     郝隽琛（实习）

（封面图片来源：https://www.fotor.com.cn）     

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