《财政研究》马万里：中国地方政府隐性债务扩张的行为逻辑

中国地方政府隐性债务扩张的行为逻辑

——兼论规范地方政府举债行为的路径转换与对策建议

马万里

内容提要

党的十九大强调“守住不发生系统性金融风险的底线”，并将“防范化解重大风险”作为三大攻坚战之首，从而引发各方高度关注，迫切需要相关政策体系的设计以有效应对重大风险。其中，隐性债务才是“房间里的大象”，当前，决策部门将遏制地方政府隐性举债作为防范和化解重大风险的关键节点。因此，基于防范化解重大风险的现实考量，有必要深入挖掘地方政府隐性举债背后所蕴藏的深层次行为逻辑，进而为提出更加有效的治理措施奠定行为基础，无疑具有重大的现实意义。

研究表明，地方政府隐性债务扩张的背后，分别呈现了“绕道逻辑”、“倒逼逻辑”和“机会主义逻辑”。所谓“绕道逻辑”，是指在现有体制下，未经法律和中央政府授权许可，地方政府没有债务融资的权力，但地方政府采取种种变通办法绕开相关监管的硬性约束，以变通方式绕过法律和有关监管而策略性举债的行为。如果以法律法规的形式展开的规则管理没有考虑到预算外项目或者具有半政府性质的单位，那么地方政府的负债会从预算内转移到预算外并逐渐累积。所谓“倒逼逻辑”，是指现行体制下地方政府出于自身利益的考虑而策略性举债，膨胀债务风险，即使中央政府掌握了充分信息并发现风险隐患，但事实已定，迫使中央政府出于宏观风险的考虑，救助地方政府债务风险。在中国式分权背景内，政治与财政双重压力迫使地方政府通过隐性举债开拓财源，并凭籍“太大太多而不能倒”的集体行动共识，倒逼中央政府对地方政府债务危机予以舒困。所谓“机会主义逻辑”，是指在多层级政府的委托代理过程中，一个想要最大化社会福利的中央政府有激励对陷入财政危机的地方政府施以援手，从而激励地方政府与地方官员基于自私目标而采取的不负责任的举债行为。

从新预算法后地方政府继续存在的隐性举债来看，现有管理文件的执行力与约束效果并不理想，存在“文件虚置”与“制度空转”问题，从而迫切要求我们打破既有的治理困境，寻找新的治理路径与治理对策。文章认为，规范地方政府举债行为，应首先实现从行政管理转向行为治理的路径转换；其次，规范地方政府举债行为的具体对策建议方面，应“软”“硬”兼施，既需要自上而下立法、规则、文件等“硬”工具手段，限制与社会最优结果严重背离的地方政府举债行为，同时也需要借鉴行为经济学相关原理与方法，以“现实的具体的人”——地方官员——为政策着眼点与落脚点，探索自下而上“助推”等“软”治理手段的有效性。

基金项目：

  国家社科基金青年项目“基于社会学视角的转型期地方政府行为变异及其治理研究”（项目编码：2017CSH033）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“政府改革与建设：能力、法治与监督”（项目号：16JJD630010）；山东大学（威海）“青年学者未来计划”专项资助（项目编码：2017WHWLJH01）；山东大学人文社科青年团队项目（2017-2019）“经济波动中的财税政策研究：理论机制与效应评估” （项目编码：IFYT1711）。

（本文内容由作者提供，仅代表作者个人观点）

全文刊发《财政研究》2019年第8期